地方残联组织行政化趋势剖析

□文/陈志凌 刘湘国

（嘉兴学院商学院 浙江·嘉兴）

残疾人联合会，简称残联，是由各类残疾人代表及其相关工作者组成的管理、帮扶残疾人的社会公益性组织，其宗旨在于动员社会大众发扬社会主义人道主义精神，理解、尊重、关心、帮助残疾人，在整合相关资源的基础上促进残疾人平等参与社会生活并鼓励残疾人自尊、自信、自强、自立，为社会贡献力量。由于各地残联组织是在计划经济时代及市场经济建立初期建立发展起来的，其角色定位于政府在残疾人事业领域的“半官方代表”；近30年来，随着残联的发展壮大，其行政化色彩愈来愈浓厚，机构人员设置行政化所引起的问题也日益突出，这在一定程度上会影响残疾人事业的发展。本文将以残疾大学生的视角探讨残联行政化趋势以及该趋势对残联组织发展的推动力及制约力，分析行政化趋势对残联发展的影响，并相应提出去行政化改革的建设性意见。

一、地方残联组织行政化趋势分析

“组织行政化”指的是这一组织的工作是被纳入政府行政框架之中，通过行政手段加以管理，并由国家行政干部按照行政法规程序进行并将其纳入行政管理的范畴，整体具有行政化色彩。

残联作为残疾人的组织，从最初的中国盲人福利会、中国盲人聋哑人协会发展而来，一开始就旗帜鲜明地把代表功能、服务功能、社会化管理功能融为一体的“亦官亦民”性质作为其安身立命的基点，通过国家政府和社会的两个着力点更好地解决残疾人公共事务中可能发生的问题。这一性质明确要求残联需把握好“亦官亦民”的界限，不能顾此失彼。然而发展至今，残联都一直把工作重点放在“官”上，不断加强对“残疾人的管理”的职能。不可否认利用“官”的职能在计划经济及市场经济建立初期与残疾人事业促进发展阶段推动制定残疾人保障法，推动设立政府残疾人帮扶工作机构，推动建立各级残疾人组织等方面，能有效发挥积极的基础性建设作用，但过度强调“官”的职能、忽视“民”的职责，或多或少会造成一些残联“空中楼阁”的不接地气印象：在许多的残疾人眼中，残联已不是一个他们的避风港，而只是政府的一个下设办事部门，一个“统治管理”他们（残疾人）的政府部门。这显然不利于残联与广大残疾人建立亲密的“血肉联系”，也在一定意义上抹杀了“亦民”的性质。很显然，这样的残联就不能切实的代表其所应该代表的残疾人群体，来反映残疾人弱势群体的要求，表达他们的诉求。过度地带有“官方”色彩的残联，其组织行政化趋势主要体现在以下两个方面：

（一）未能凸显其“非政府性质、社会公益性组织”自治性质。在长期地被认为“半官方代表”的角色行驶职权的实践过程中，残联过多地包揽行政任务，使其行政职能远甚于服务功能，“管理大于服务”痕迹明显；绝大多数残疾人都把残联与民政局等政府机构画上了等号，有些残疾人甚至认为“残联是属于民政部门管辖的”；在对一些残联工作人员、政府工作人员的随机访问调查后，得到了一个令笔者等调查人员诧异的认识：就连他们也普遍认为残联就是解决残疾人问题的政府单位。加之中国两千年的“奴性”思想潜移默化地影响——这些大众认知的存在一定程度上加深了老百姓对残联性质的误解，很少有残疾人能确切了解残联是具有非政府、民间组织的社会公益性组织性质。

在这种社会默认的潜意识影响下，使得绝大多数的残疾人有难题不愿找残联，他们的基本诉求无人倾听。这也从侧面反映出残联“民”的优势发挥得尚不充分，即残联组织代表性体现得不够充分，最重要的是残疾人在残联组织中还不够活跃。很多残疾人群体所暴露出来的社会问题也没有及时地正确面对和解决。这样的恶性循环下，残疾人的生活状况和社会地位并没有得到本质上的改善。

（二）明显的“国家包办主义”倾向。自从新中国成立、社会主义制度建立以来，国家及政府就以“人民公仆，人民利益的维护者、代表者”的姿态立身于社会公共服务领域之中，一贯有“统得过多过死，权力过于集中”的弊病。这一弊病也在残联发展过程中体现得淋漓尽致：国家对残疾人事业近乎于全面的接管，国家政府是无所不能的，可以“包办”一切的残疾人事业。

在外界看来，残联就是政府包办职能的执行机构。容易形成外界对残联的误解——“残疾人的问题没解决好就是残联的问题，就是政府的问题”。事实上，残疾人的问题没有任何一个政府机构或社会公益组织能够单独解决，残疾人所面临的文化低、就业难、生活贫困、社会保障关怀不足等各方面的问题不可能也不应该都由残联、政府全部“承包解决”。这种误解还存在着另一层面的深刻影响：一大批民间第三方残疾人服务组织发展受固有观念限制，导致在残联公共服务力所不能及的领域里相对应的残疾人民间社会组织发展不充分、资金不充裕、获得的政策性优惠支持少，在一定程度上影响了残疾人民间组织的发展。

二、地方残联组织行政化趋势原因分析

残联的行政化趋势是有独特的历史特殊原因的，主要表现在以下两个方面：

（一）先天不足——与国家政府机关剪不断、理还乱的关系。政府与残联之间存在着“内生依附性关系”，主要体现在以下两个方面：一是组织结构参照政府行政机关模式建立。作为一个在计划经济下成立发展壮大起来的“官办”社会组织，残联组织的管理结构构建从一开始就是参照行政机关模式构建的，是一种以“自上而下”模式建立起来的社会组织。早期的残联组织中，工作人员大多都是从国家机关调派来的，工作习惯基本沿用行政机关的，行事风格也具有行政化色彩。二是经费和运作模式不独立。主要体现在残联的经费纳入政府财政预算，活动经费由政府拨款。残联“亦官”方面的主要职责是代表政府管理残疾人相关事务以及为残疾人提供公共服务，并定期地向国家政府机关汇报工作，反映广大残疾人的呼声，帮助政府了解实情。因此，在政府与残联的互动之中，残联并没有获得实际上办事、经费收支使用的独立自主权，各方面受政府控制和管理，甚至可以被大多数社会民众认为是政府的一部分。

（二）后天畸形——公共服务供给模式过于单一。20世纪80年代起，国家对民间组织实行“双重登记管理制度”——民间组织不仅要在登记管理部门注册，而且需要接受业务主管部门的领导，这一政策使得许多民间社会组织仅仅作为一个在公共服务领域处于附庸的角色运作，而且其所获得社会资源相对不足，组织的发展壮大受到极大的限制。多数残疾人社会公益组织由于资料不全、机构划归不规范导致其长期被国家和政府拒绝在门外，长期被打上了不正规不合法的烙印，对公益组织的形象和长远发展十分不利。这一现状直接或间接地导致了残疾人公共服务供给模式过于单一，培育民间第三方组织尝试失败，尚未形成在残疾人社会服务领域的“政府—残联—第三方残疾人民间组织”的多元供给的格局，政策文件上规定的多元竞争格局协同发展同真正实践上的多元竞争格局还是有很大的差距与裂痕。残联作为一个残疾人公共服务领域的老大哥，必须发挥其特性中“官”的角色定位，挑起大梁，这间接导致了残联组织的行政化趋势。

三、地方残联组织去行政化对策建议

地方残联的去行政化必须在借鉴国内外残疾人公共服务领域先进的改革经验和遵循“高效少行政化”的现代管理原则的基础上，选择一条符合中国国情的演进路线。

（一）弱化“官”方色彩，强化“民”间属性

1、机构简约专业化。目前，官办的地方残联存在组织机构分叉繁多而专业技术水平低等问题，但残疾人服务是特殊的服务领域，服务普遍要求专业化、精细化，残联无法针对盲、聋、哑等不同类型残疾人提供高水准的专业性服务。因此，笔者认为应精简掉一些无用的办事处、将机构部门精简到最佳；同时，构建针对性、对口性强的分支部门，照顾残疾人的特殊需求。另外，适当提高身有残疾的工作人员在残联各部门工作岗位的比例。在残联与残疾人之间形成了一座天然桥梁，有利于工作开展的同时，也为优秀残疾人提供了实现自我价值的机会。

2、职能规范化。当前残疾人公共服务领域广泛存在着“政社一体，管办不分”现状，残联等官方组织服务积极性不高、资源浪费严重、行政效率低下和腐败现象频发。在中国反腐大背景下，残联要做的不是分化职能，而是规范职能。现阶段，残联“亦官亦民”的性质中，“亦官”的因素已经强调太多，是时候回归“亦民”的性质——把“非政府性质、民间组织的社会团体”自治性质凸显出来；抹除国家及政府强势领导带有明显的“国家主义、包办主义”痕迹。这就需要残联在办事时少一些行政化因素，力求职能清晰规范化，使组织走上正常运作轨道。

3、工作透明化。在公共服务领域提供基础公共服务的组织或机构，必须强调公信力，否者组织就缺少了安身立命的基石，应避免类似“郭美美事件”对公益组织公信力的残害。因此，残联在加强组织内部审计力度、完善监督制度的同时，应通过门户网站、新闻发布会、报刊、广播、电视等渠道，对外依法公开组织信息，切实保障社会公众的知情权。完善公众监督体系、增强公信力、保障工作透明化，是适应新政策下社会组织改革发展的要求，同时也符合人民群众的公信力期望。

（二）培育民间第三方公益性组织。在特定的历史条件下，残联的“亦官亦民”属性，使其在领导管理残疾人民间社会组织的发展和壮大，促进其责任的明确划分、部门的构建细化、服务的正规化方面都有着不可磨灭的历史功劳。但随着社会主义市场经济不断发展，残疾人需求日益增多，残联已不能很好地满足残疾人在公共服务方面的需求。

残联和政府有关部门应着力培育一批民间第三方公益性组织，尤其是在残联不能很好提供服务的空白领域。尽管残联与大部分民间第三方公益性组织将延续保有现阶段某种的“上下级关系”。但在残联公共服务无法触及、难以提供服务的领域或者无法服务到的个别对象，应着力培育一批具有这方面资源、能力的残疾人民间社会组织并与之形成新型“双赢互惠”关系——残联为这些组织提供一些制度政策方面的支持，从而使民间社会组织在残联公共服务无法触及、难以提供服务的领域开展活动弥补不足的同时，也在组织的人力资源、项目或者活动资金方面获得较大的自主权，不用再受到残联过多的行政干预。

残联可以依据国家的服务购买计划，在这些空白的领域与民间第三方公益性组织展开合作，属于典型的“政府向民间社会组织买服务”的双赢模式。逐步在残疾人社会服务领域形成“政府—残联—第三方残疾人民间组织”多元供给的格局，同时用这样的格局倒逼残联组织本身去行政化改革以提升残联组织的竞争力。

残联的去行政化改革任重而道远，需要包括我们残疾人在内的有志之士的共同努力。

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