我国村民自治发展的阶段性特征——对H省村委会换届选举的观察与思考

○ 罗家为

村民自治是我国民主政治制度的重要体现和标志。1980年2月，中国第一个由农民选举产生的村民委员会在广西宜州市屏南乡果作村产生，1981年下半年，中央调查组对这一实践成果给予了充分的肯定，1982年“村民委员会”这一组织形式被写进了宪法条文，明确规定了村民委员会的性质和任务，确立了村民委员会是群众性自治组织的法律地位。可以说，从上世纪80代初期到现在，我国村民自治从基本普及到全面展开，从推进“四个民主”到开展农村社区建设，其制度体系初步确立，自治组织逐步健全，民主形式更加多样，初步形成了层次多样、形式多样、内容广泛、规范性与多样性相结合的村民自治制度体系。为此，本文以H省村委会换届选举为样本，对我国村民自治做一些观察与思考。

一、法律制度应然价值逐步完善，选举操作实然价值有待强化

村民自治的法制建设呈现着从无到有，从试行到正式应用，从不完善到逐渐完善的过程。1982年新修订的宪法第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”第一次以国家根本大法的形式明确规定了村民委员会的性质、任务、地位和作用。此后，六届全国人大常委会第23次会议审议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，以国家法律的形式确立了村民自治的原则，并对相应的组织形式做出了具体的规定。随着社会主义民主政治建设的进一步发展，为了进一步完善村民自治制度，扩大农村基层民主，九届全国人大常委会第5次会议通过了修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》。此次修订明确规定了村民自治民主选举的一些操作性程序以及民主管理、民主决策、民主监督的参与办法，规范了村民自治的发展，维护村民的政治权利。在此背景下，各省纷纷出台相应的村委会选举办法，村务公开、村规民约等一系列的法律法规。H省为了保障农村依法实行村民自治，维护村民合法权益，加强基层民主建设，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，结合自身实际制定了《H省村民委员会选举办法》，经人民代表大会常务委员会会议修订通过并实施；各地也制定了地方性相关法律法规和暂行条例。

无论是国家还是各省市自治区都积极推进了村民自治的法制建设，但在H省的实际操作中，还是存在民主选举操作不规范，民主管理、民主决策、民主监督流于形式等问题。一方面，民主选举操作不规范，在选举过程中委托票的设置流于形式、管理混乱、存在违背委托人意愿的情况，村民代表和村民选举委员会中妇女代表的比例与法律法规相违背，流动票箱的设置不利于加强监督，选区的划分一定程度上可以操纵结果，候选人的提名、选举遭到宗族势力的干扰等等。另一方面，民主管理、民主决策、民主监督流于形式，一是当前村庄社会呈现一种原子化的状态，处于从集体化时期的分工协作相互关联向承包制实行后的“小农经济”的生产方式的转变时期,村庄既没有了体制性的维系力量，也恢复不了传统的维系力量，日益丧失行动能力的趋势和过程。[3]在此背景下，村民参与意识比较薄弱，主要还是一种动员民主。二是当前村民自治呈现出精英治理、富人治村的格局，由于我国乡村民主化发展程度有限，促使精英治理成为乡村自治过程中的必然。[4]普通村民既没有参与意愿也没有参与能力。此外，民主管理、民主决策受到地域以及社会流动的影响，实行起来比较困难；当前的村务监督和村务公开体系不够健全导致民主监督流于形式。

二、村民民主权利意识增强，自治能力有待提高

村民民主权利意识对于村民自治具有重要的影响，直接关系着村民能否积极参与到村民自治的实践中，确保村民自治真正成为一项基层群众自治制度。从观察的情况来看，H省村委会换届选举工作人员组织相关人员向村民宣传村民自治，一方面向大家详细讲解村民自治的内容、目的、意义等具体问题；另一方面对村民进行村民自治相关法律法规的普及；此外，在通过广播、布告栏以及传单的形式进行传播时，也会开展一些民主活动，针对村集体发展事务，让大家献言献策，加深了村民对于自治制度的了解；民主意识开始觉醒并不断增强。从村民参与选举活动的情况调查来看，一是选民登记情况良好，甚至一些村在不设置委托票的情况下实现了参选率达到70%以上。二是村民都非常重视选举的操作程序，尤其是在竞争激烈的村庄，村民尤其重视选举的规范性；少数村庄因为选举细节没有做好，落选村民置疑要求推翻原有结果重新选举。此外，村民参与选举会议和提名推荐候选人的活动比较积极，而对于部分违反民主原则的活动则较少参与，由此可知，村民民主意识有所增强。

然而，村民对法律法规的了解比较浅显，在实践中不能很好的应用，在村集体事务中很少能提出建设性意见。从村民对村“两委”成员了解程度的调查来看，仍然有相当一部分村民对于村干部不了解，甚至不知其姓名。其中3.9%的村民认为村干部与村民无关，5.5%的村民是不关注村里面的事情，15.4%的村民认为村干部基本不到群众中来，3.7%的村民是常年在外，对于村里面的事情并不了解。村民的自治能力主要受制于三个方面：一是村民自身的科学文化素质，总体上，我国农民的受教育程度不高；在此次对于600名村民的调查中，有34.8%的村民文化水平在初中以下或者是文盲。在选举过程中，部分村民连自己的名字都无法书写，有的选民直接让代写人随意填写候选人。二是村民对村组法以及选举办法处于一知半解的状态，不能懂法、守法、用法，在法律监督方面尤其滞后。三是部分村民代表或者党员长期不在户籍地，连最基本的村民代表大会以及党员代表大会都无法参加，对于村里面的事务漠不关心。

三、民主选举发展迅速，民主治理有待推进

村民自治民主选举发展迅速，H省在第五届村委会换届选举中，共有 1359个村的换届选举延迟到2003年1月至3月底完成；其中，未按期完成换届选举村数较多的有：S市746个，Y市254个，J市273个。相比较而言，第九届村“两委”换届选举工作9月启动以来有序推进。截至2014底，全省换届的25051个村中，已完成换届有23872个，占95.3%；在已完成村“两委”换届选举的村中，一次性选举成功的有23819个，占99.78%；已建立村务监督委员会的有20943个，占87.7%。从调查数据来看，H省2014年的村委换届选举是比较成功的；也证明了H省在村委会换届选举上面花了不少功夫。村民自治的四个形式是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，笔者认为，民主选举只是村民自治的起点，也是村民行使民主权利的起点。选举后的民主管理、民主决策、民主监督才是村民自治的重头戏。

虽然H省的村委会换届选举非常成功，但是在选举成功的背后也隐藏着部分社会矛盾。调查显示，有18.4%的村民认为选举出的村干部不太能代表群众利益，5.2%的村民则认为选举出的村干部完全不能代表群众利益，这在访谈中也得到了印证。一些村干部虽然是村民选举出来的，但是在后续的村庄治理中却不能很好地处理村庄公共事务、维护村民的利益，部分村民到乡镇政府上访，利用选举要求解决个人问题。村民万某说：选举时是孙子，选举后成了大爷，村里面的事情我们根本无权过问。因此，当前村民自治亟需由民主选举走向村庄的综合治理，保证村民政治参与的常态化。

四、基层自治组织不断成熟，外部介入有待协调

随着国家的放权以及市场经济的发展，社会组织的发育逐步加快。首先，村民委员会，作为村民自治主体的主要组织，己经从最初的简单的几个人，到现在全体村民经过合法选举产生并代表本村人民管理事务的自治组织，得到了长足发展。其次，民间社会团体的兴起也使更多的社会非政府组织关注和参与到村民自治中，在很大程度上推动了村民自治的发展。近年来民办学校、幼儿园、敬老院和医院等组织有了很大的改善；家族、邻里组织、互助组织以及娱乐组织等呈现出蓬勃发展的态势。据官方统计，截止2013年底，我国自治组织单位数达到了68.3万个，村民委员会单位数58.9万个；自治组织成员数280.7万，村民委员会成员数232.3万个；H省民政厅统计公布显示，H省2014年社会团体11686个，民办非企业组织14255个，基金会77个，村委会组织达到了25464个；并在建章立制、权力保障方面取得了重大进步。

虽然以村委会为代表的农村基层自治组织不断发展和成熟，但是在发展过程中也遭遇了多方的干预。首先是乡镇政府，在“乡政村治”体制下，事实上存在着由乡镇政权行使的行政权和由村民自治组织行使的自治权的二元权力格局；这两种权力作用于乡村社会时，由于诸多原因往往会产生一定的矛盾甚至冲突。[5]由于乡镇政府担负着基层治理的责任并且上级政府将农村社会是否稳定作为其治理绩效的一个考评指标，乡镇政府为了实现完成上级政府赋予的任务经常插手自治事务。在选举过程中，支持自己在村庄的代理人与村民自治的代理人参与竞争选举现象；选举过程中，乡镇政府在多种场合有意无意地为自己的代理人做宣传。其次是开发商，改革开放以来，中国社会就逐渐进入了一个加速的社会转型期，而农村更是处于一个高速转型和变迁的中心。由于利益的驱使，村民自治根本难以招架政府主导的城镇化。伴随着城镇化的推进，征地拆迁逐渐推向近郊村庄，开发商在乡镇政府的引介下进入村庄，违背村民土地流转意愿；或者与当地村委会相互合作进行暗箱操作，对村民自治产生了巨大的冲击。

五、自治主体趋于开放流动，主体资格有待明确

当前乡村社会正在发生深刻的变化，随着土地流转和社会流动的加速,农村社会从静止、封闭向开放和流动转变,传统村庄的地域边界、人口边界、组织边界和阶层边界发生了巨大的变化。改革开放以来，我国城镇化发展迅速，社会流动频繁，尤其是农村人口大量流向城市，出现了大量的空心村。根据《2014年全国农民工监测调查报告》的统计，2014年全国农民工总量为27395万人，比上年增加501万人，增长1.9%。其中，外出农民工16821万人，比上年增加211万人，增长1.3%；本地农民工10574万人，增加290万人，增长2.8%。从此次观察情况来看，各个村庄都出现了不同程度的社会流动。在一些资源条件良好，工业企业发达的村庄社会流动规模稍微小一些；一些产业空心村、资源贫乏村出现了大规模的人口流动。

农村人口的流动转移了农村大量的剩余劳动力，增加了农民的收入，村民利用务工所得建起了楼房。但是，在一些人口流动规模大的村庄，村庄青壮年几乎全部外出务工，留下的都是老弱妇孺，这些群体要么没有参与资格，要么没有参与能力，村民自治实际上沦为村委会与党支部的自治。并且，由于人口的频繁流动，造成了农村自治主体的缺位和越位，自治主体难以明确。在选民登记中容易出现重登、漏登的现象，委托票管理混乱，不利于维持选举的公平公正。自治主体资格的缺位主要表现为在校学生、不能行使选举权利、人在户不在、投靠亲戚、外出务工、年老体弱、依法服兵役、监狱服刑、嫁娶这些群体。如何落实这一部分村民的政治权利是当前面临的一个难题。此外，村委会换届选举中，在一些流动人口规模较大的村庄，这部分人的选票容易被操纵利用，当成利益来交易，助长了贿选买票的气焰，影响了村委会换届选举的公平性和公正性。

六、传统自治纽带逐渐解体，现代乡村自治文化有待建构

随着我国工业化的迅速发展，城镇化快速推进，社会由封闭走向开放流动，对我国传统村落的自治纽带产生了巨大的冲击。李培林指出，随着城镇化的推进，城中村和近郊村落受到工业化、城市化和非农化的影响，血缘和地缘关系逐渐淡化与消解，社区边界将最终解体，村落走向终结。然而，从当前村庄变化的实际来看，村落走向终结似乎言过其实；笔者认为，当前村庄正在经历着一次全面的变革，传统的村庄自治纽带正在消解，而新的村庄治理体系正在重构。观察显示：H省的农村人情关系的往来与选举环境发生了深刻的变化。第一，从乡村社会的人情关系来看，当前乡村社会结婚、丧葬、乔迁、等人情交往正在发生变革。一方面，人情费用越来越高，且逐渐向货币化的方向发展。另一方面，随着现代信息技术的发展，人情交往的方式也在发生改变，由以前的送礼上门，托人送礼到现在的多种方式并用；其中网上银行，支付宝、微信红包的发展为其提供了可能。第二，当前乡村社会正在由“熟人社会”向“半熟人社会”过渡。由熟人社会的选举到半熟人社会的选举，再到大众社会的选举，具有质的不同。在传统的“熟人社会”里，本村村民能做到较大程度上的相互了解和知根知底，选举也相对比较可靠；而当下的农村现实状况是自然村合并行政村，再加上大量村民走出村庄，流入大城市，长期务工在外，对本村日常人员和事务的了解程度比原来明显减少。在选举过程中，一方面，他们对候选人的品质及经历知之甚少，村级能人辈出却很难塑造公众人物，却又要行使自己投票的权利，造成了投票的盲目性。另一方面，地缘因素也影响了选民投票的偏好，村组的公众人物很难上升为村庄整体的公众人物，一旦本组提名的候选人落选，接下来的投票就带有很强的随意性。此外，在“半熟人”社会中，村民之间存在信息的阻隔，村民的投票偏好很容易受到外界的影响，很大程度上会导致选举的盲目。在此情况下，选举出来的人就很可能不是最优的。村民自治大体上经历了由村委会自治到村庄精英自治然后回归村民自治，在这个过程中，传统的自治纽带逐渐消解，而现代理性、包容、规范、自由的村民自治的文化有待建构。

[1]徐勇.村民自治的成长：行政放权与社会发育[J].开放导报，2004，（12）.

[2]徐勇，赵德健.找回自治:对村民自治有效实现形式的探索[J].华中师范大学学报，2014，（4）.

[3]张立祥，等.原子化状态下村民自治实践的困境、问题与完善[J].企业管理，2015，（4）.

[4]薛瑞.城市社区组织管理模式、问题及体制机制创新[J].湖北行政学院学报，2014，（6）.

[5]黄辉祥.乡村博弈:国家整合的内在紧张——基于现代国家构建理论的尝试性解释 [J].东南学术，2008，（3）.