构建我国地方税主体税种的思考

李菁菁，王冰清

（1.安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030；2.南昌理工学院，南昌 330044）

构建我国地方税主体税种的思考

李菁菁1，王冰清2

（1.安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030；2.南昌理工学院，南昌 330044）

地方税体系的构建是当前的热点问题，合理的地方税体系不仅有利于降低地方财政风险，而且有利于地方经济的稳定与发展。基于此，以地方税问题产生的背景为起点，以学者提出的地方税主体税种的配置原则为指导，提出以财产税为地方税主体税种的可能性。

地方税体系；主体税种；房产税；资源税

1　地方税主体税种问题产生背景及原则

1.1产生背景

地方税体系问题不仅是1994年分税制改革遗留下来的一大犄角，也是“营改增”的一大阻力。在财政包干体制弊端日益突出，中央财政十分吃紧的背景下，我国于1994年启动了分税制改革。分税制改革的核心是将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，将一些收入稳定、税源广的税种作为中央税，尽管改革成效显著，极大增强了中央财力，实现了改革的两大目标，即提高财政收入占GDP的比例和中央财政收入占总财政收入的比例，但必须认识到1994年的分税制改革是不彻底的，这主要体现在两个方面：第一，分税制改革只考虑到中央与省之间的财政关系，对于省以下各级政府的财政关系构建并未涉及；第二，分税制加强了中央政府的财力，但却下放了中央政府的事权，也就是说，地方政府需要用被弱化的财力来承担更多的支出责任，导致财力不济的地方政府另辟财源，出现严重的“土地财政”现象，即地方政府依靠土地出让金收入来维持地方财政支出。我国于2008年提出“结构性减税”政策以来，相继进行了一系列税制改革活动，其中“营业税改增值税”是财政部和国家税务总局着力推行的项目，也就是近年来税制改革的重心。在我国，增值税和营业税是两大平行的税种，遵守着“税一不税二”的原则，增值税主要对第二产业征税而营业税主要对诸如服务业等第三产业征税，但是近年来制造业非常不景气，制造业PMI指数不容乐观，相应地带来增值税收入的减少。在这样的背景下，国家出台“营改增”的方案，以促进第二产业和第三产业的融合，以此带动第二产业的发展”。2012年1月1日“营改增”首先开始在上海试点，2012年9月到12月，相继推广到北京、江苏、安徽、湖北等省份，2013年8月1日，试点工作推广到全国，2014年1月1日，试点领域扩大到邮电行业和铁路运输行业，国务院明确表示将于2015年完成营业税改增值税的工作。尽管在试点期间，“营改增”收入是全部归地方政府所有的，但是增值税是中央和地方共享税，“营改增”收入归地方政府所有并非长久之计。营业税是现行地方政府的主体税种，“营改增”全面完成以后，地方政府丧失主体税种，财力无法保证。雪上加霜的是根据审计署的测算，2012年我国地方政府地方债的规模高达20万亿人民币，2013年和2014年是地方政府的偿债高峰期。地方政府在财政支出刚性的背景下，又面临着“主体税种丧失”和“偿还债务”的双重压力，如果地方税体系不完善，地方政府必将阻碍“营改增”的顺利推进。

1.2地方主体税种配置原则的文献综述

美国财政学家马斯格雷夫在分税原则中曾指出：属于地方政府的税收应是对完全不流动的要素课征的税收，如财产税。樊丽明、李文在《试论我国地方税主体税种》一文中指出，作为地方税的主体税种，首先必须具备地方税的基本特征，同时又必须具有不同于一般地方税的特点。具体来说，地方税主体税种应具备以下特征：税基具有非流动性、税基较广且收入规模较大、收入不易发生周期性波动、具有适度弹性、基于利益原则课征、由地方征管的效率较高等。此为，樊丽明、李文还指出在税收体系中收入数量占比例很大或者对于宏观调控意义重大，关系到国家主权的税种也不适宜于划分为地方税。刘汉屏在《论我国地方税体系建设》一文中指出，选择地方主体税种必须从税基以及收入两方面进行考虑。他提出从税基的角度看，地方税主体税种的税基较大且具有非流动性；从收入的角度看，地方税主体税种的收入应相对稳定，不易发生周期性波动，同时具有适度的弹性，收入金额可以随着经济的增长而增长。孙小童在论文《我国地方税主体税种选择问题研究》中指出，除了税收普遍具有的固定性、无偿性、强制性特征，地方税还具有以下特点：一是地方税的税基比较固定，不会因征税产生税基的地区性转移，从而造成资源配置的扭曲；二是地方税的收入强调受益性，即纳税人缴纳的税收，对应于其所享受的公共服务和公共产品；三是对地方的依附性，一方面税源依附于地方，即税源的形成与地方经济环境密切相关，需要地方政府投入努力。另一方面是征管依附于地方，由于部分地方税税种存在税源分散、征税对象不集中、计税方法较复杂等特点，在征管上地方政府更具有优势。

2　构建以财产税为地方税主体税种的思考

我国目前的税制结构是以流转税为主体的税制结构，具体说来，增值税、消费税和营业税约占税收收入的60%，所得税收入约占税收收入的30%。流转税税源稳定，是筹集财政收入的一种很好的方式，但是借助于微观经济学中消费者行为理论的分析工具，可以看出，对于同一个消费者，分别征收相同数额的流转税和所得税，征收所得税带来消费者效应水平的下降是小于流转税的。2013年5月，财政部部长楼继伟明确表示：中国不会取消间接税，将逐渐提高直接税的比重。因此，优化税制结构，提高直接税比重是未来税收制度发展的总方向。随着营业税改增值税的进程逐渐加快，进一步改革包括个人所得税、房产税、资源税在内的直接税，是优化税制结构的落脚点。1994年分税制管理体制产生于财政包干体制的四个弊病，即地方政府对企业干预严重导致地方盲目建设、经济发达地区财政收入上缴比例逐年上升导致地方政府征收动力下降、中央财力不足导致中央宏观调控能力削弱、地方利益强化导致诸侯经济。财政部部长楼继伟在其新书《中国政府间财政关系再思考》中提到“历史惯性和特定历史事件影响政府间财政关系”，伴随着“营改增”的全面推进，地方政府主体税种的缺失将成为诱导政府间财政关系改革的特定历史事件，同时稳定的财政体制有利于地方政府进行合理预期，至关重要。距离1994年分税制改革已经过去近20年，构建地方税体系，寻求地方主体税种刻不容缓。

根据我国的税制制度，可以将我国的税种大致分类流转税类、所得税类、财产税类等。流转税类税种主要在货物和劳务流转环节征收，可以作为国家宏观经济的政策工具，体现国家的政策导向，因此不适宜作为地方税种；所得税类是针对自然人或者法人的所得征收，税源具有较强的地区间流动性，若以所得税为地方税主体税种，将直接导致各地区不恰当的竞争，加大征管难度，显然不适宜成为地方主体税种；财产税类包括房产税、契税、资源税、车船税等，其税基稳定且较广泛，收入不易周期波动，是地方税主体税种的首选；从税收收入规模上看，房产税和资源税在财产税中所占份额相对较高，因此本文将从房产税和资源税的角度来探讨财产税成为地方税主体税种的可能性。

2.1从房产税的角度看

十八届三中全会明确提出要加快房产税立法并适时推进改革，可以预见未来房产税在我国税制体系中的地位不容小觑。虽然上海和重庆的房产税试点仅仅针对有限的特定住宅征收，但是房产税征收范围的逐步扩大是一个必然的趋势。未来的房产税改革可以考虑以交易价格作为计税依据，房产税收入将伴随房价的上涨而增加，助推财产税税收收入的增加。

2.2从资源税的角度看

随着资源税改革的实施，资源税收入将增加。2010年我国在新疆等地区进行了资源税改革的试点，对石油天然气等资源税的课征由从量定额改为从价定率，2011年11月1日在全国推行资源税改革，税率定为5%，2014年12月，将原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零，相应将资源税适用税率由5%提高至6%。资源税改革带来了资源税税收收入的大幅度增长，且这部分税收收入归属于地方政府，因此，随着资源税改革的不断深入可以进一步提高财产税收入在地方税收入中的比重，进一步夯实财产税在地方税主体税种中的地位。

主要参考文献

［1］李升.地方税体系理论依据现状分析完善思路［J］.财贸经济，2012（6）.

［2］赵灵萍.地方主体税种的探讨［J］.税务研究，2012（3）.

［3］刘汉屏.论我国地方税体系的构建［J］.财政研究，2003（8）.

［4］樊丽明，李文.试论确定我国地方税主体税种［J］.税务研究，2000（7）.

［5］孙小童.我国地方税主体税种选择问题研究［J］.东北财经大学学报，2009（11）.

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.02.097

F812.42

A

1673-0194（2015）02-0130-02

2014-12-26