新形势下土地承包经营权的流转

张震宇

（大连长兴岛经济区土地储备交易中心辽宁大连116000）

新形势下土地承包经营权的流转

张震宇

（大连长兴岛经济区土地储备交易中心辽宁大连116000）

近年来，国家多次出台了推进农村改革的相关文件。土地承包经营权流转是农村土地制度改革的重中之重，是激发促使农村经济持续发展的新动力。随着2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。如何引导农村土地健康流转，健全矛盾纠纷调处机制，完善对农民合理、规范、多元化保障的机制，是新形势下农村改革必须要考虑的问题，本文通过分析当前土地承包经营权流转中存在的问题，结合新形势下出台的相关文件对土地承包经营权流转问题进行初步的探讨。

农村土地承包经营权流转

2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在农村土地征收改革方面提出了要探索缩小土地征收范围;规范制定征收目录，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元化保障的机制等。这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。本文拟通过分析当前承包经营权流转中存在的问题，结合新形势下出台的相关文件对土地承包经营权流转问题进行初步的探讨。

1　关于土地承包经营权流转的概念

土地承包经营权流转，是指通过承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。依照《土地承包法》、《中华人民共和国农业法》的相关规定，流转的主体是享有承包经营权的农户。农户依自己的意思对享有的承包经营权以转包、互换、出租、转让或者其它方式流转。任何组织和个人不得强迫或者阻碍。流转的客体是承包方依附的承包合同或合同标的物。当前承包经营权的流转主要有两种模式：一种是对承包合同的流转，即是农户将与集体经济组织签订的承包合同有条件地转让给第三人，从而解除与集体经济组织的承包关系；另一种是不改变原与集体经济组织的承包关系，而是将承包合同的标的物转由第三人使用、控制。流转的目的是为了处分收益或获得补偿。依照《土地承包法》的规定，农户流转承包经营权后可以依法取得转包金、租金、转让费等，这种流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

2　当前承包经营权流转中存在的问题

（1）土地还不能成为农民可以自由支配的资产。在市场经济条件下,虽然土地、货币、生产力是同为生产要素而发挥作用的,它们可以为要素所有者带来收益。但当前土地不仅仅承担着生产要素的功能,同时也承担着农村社会保障的功能，在一定程度上农村土地产权制度就是农村社会保障制度。农民很难通过市场交易活动使土地成为可以给其带来收益的资产,而农民只能在规定的有限领域内使用。即使有些农民进城打工或从事其它产业,他们宁可为保有土地的承包权而支付一定的费用,也不能冒风险放弃土地，更不敢冒险把土地用于其他可以带来更大收益的非农用途。

（2）农地经营权的转让多是农户间的自发行为，缺乏政府的统一管理，导致流转行为的不规范，为一些经济纠纷的产生埋下了祸根。同时，由于土地的私人交易，使农地有自发变成非农用地的倾向。其次以土地抵债转让、转包或出租，口粮田随意转让现象严重，这使有些农民失去了维持生活的最基本生活资料，自断退路，增加了社会负担，为生活带来了隐患。

3　新形势下土地承包经营权流转

2008年10月12日，17届3中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，对农村土地流转的乱象进行规范，设计顶层红线，定调“三个不能搞”,划出三条红线，以引导农村土地健康流转。这三条底线为：坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损失三条底线，在试点基础上有序推进。

2014年12月30日国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，对现阶段能进场的农村产权交易品种做出明确规定：以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。体现了所有权、承包权、经营权等‘三权分置’。

2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，意见的出台指明了建立农村集体经营性建设用地入市制度的方向。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。

通过以上意见可看出，建立农村集体经营性建设用地入市制度并不是单兵突进,而是一项综合性的社会经济体制改革。从根本上改革城乡分割的二元经济制度是推进建立农村集体经营性建设用地入市制度的前提。国家在农村逐步建立“广覆盖、低水平”的包括农村最低生活保障制度、养老保险和医疗保险制度等社会保障体系,弱化土地的社会保障功能;探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。宅基地可自愿有偿退出。

经历30多年改革完善的家庭联产土地承包关系是现阶段农村生产关系的核心。实践证明这种生产关系是适应并有利于农村生产力发展的。家庭承包经营适应我国社会主义初级阶段农业生产力的状况，适应农业生产特点，稳定家庭承包经营有利于提高土地的生产能力，有利于土地承包经营权的转让、出租、入股等流转，又有利于土地规模经营。虽然长期以来除土地所有权以外，农村土地承包权和经营权常统称土地承包经营权，但三权分置以后，农户可以把自己具有承包权的土地转让经营权，获得租金，同时又不用担忧失去对土地的承包关系，为土地在更大范围内优化流动配置和发挥作用拓展了巨大空间，也为形成多元化的农地经营模式创造了必要条件。农村土地承包经营权流转打破了传统农用地不可流转的枷锁，是促使农村经济持续发展的新动力，保护农民合法权益，提高农业生产收益。

D922.33[文献码]B

1000-405X（2015）-7-444-1