新型农村社区发展的实践困境及制度思考——基于湖北省D社区的调研分析

赵 钰,郑 亚

（西华师范大学 政治与行政学院，四川 南充 637000）

中国经济社会的飞速进步和农村社会的缓慢发展使公共服务资源缺乏及分配不均的问题越来越突出。在顺利解决温饱及生活水平基本达到小康的目标后，农民改善生活条件、优化居住环境的要求日益强烈。新型农村社区是消除城乡差异化的有效手段，在确保农民能获得合理土地收益的基础与前提下，新型农村社区建设的科学规划、合理布局及稳定推进能确保城乡基础设施的一体化和公共服务的平等化，优化农民生产及生活环境，改善精神文明面貌。新型农村社区的健康稳定发展，能从本质上解决三农问题，是高效有序促进城乡一体化，消除城乡差异不可或缺的方法和手段。

当前，中国的新型农村社区建设正在如火如荼的进行，产生了巨大正面效应，但由于缺乏相对成熟的建设模式及成功经验，大部分建设都是采取摸着石头过河的态度，新型农村社区的建设过程荆棘密布，困难重重。通过对湖北省J县D社区进行实证调研，在充分了解D社区生活条件及社会环境的基础上，分析了制约新型农村社区持续稳定发展的内在原因，并就如何推动新型农村的持续发展进行了路径探讨。

1 D社区当前发展中存在的问题

D社区位于湖北省X市J县境内的长江沙洲上。1998年之前，该村还是个位于长江江心的孤洲，四面环水，没有任何灌溉设施，只能以种植大麦、小麦、大豆维持生计，且若受到强降雨等自然灾害的影响，收成会大大减少。该村无论是生产还是日常生活都非常落后，村民完全依靠渡轮、江舟作为来往交通工具。1998年该村庄遭遇特大洪水灾害，经济上遭受了巨大的损失，在国家平垸行洪的号召和带领下，全村约425户村民迁移至干提上，并在那里建设新农村。村民高效发展新农业、完善村庄建设、不仅促进了农业生产，更提升了村民精神面貌，村容村貌焕然一新，一举成为该县首批新农村社区建设示范单位。村庄取得的骄人成绩有目共睹，但近两年发展后劲不足，处于“不上不下”，“原地踱步”的尴尬境地。通过对该村村民及村干部的深度访谈及调查，发现制约该农村社区发展的问题主要有以下方面：

（1）资金投入不足，缺乏有效的融资渠道。资金不足是目前新型农村社区发展过程中面临的最大难题，政府普遍没有建立扶持新型农村社区建设的长效投入机制。在调查及访谈的过程中，几乎100%的村民对于入住新型农村社区后条件的改善表现出相当的满意，他们表示喜欢居住并会长久居住在现在的农村社区中。但在所有被访村民中，对新型农村社区专项经费的投入这项中“比较少”和“不清楚”占到了83%，认为投入一般的占到了17%。村干部在谈到筹资时，都“叫苦不迭”。新型农村社区的建设是一项资金投入大且时间持久的过程，资金投入的多少直接决定了农村社区基础性服务能否良性运转。特别是国家农村税费改革之后，农村集体可支配收入锐减，对于类似D社区这样的负债村来说，政府有限的投资对于农村社区的发展无疑是杯水车薪。资金来源渠道单一，有效的融资渠道缺失，农民的信贷途径不畅无疑成为了新型农村社区发展中的巨大阻碍。

（2）外在拉力不足，缺乏产业支撑。提高广大农民生活水平，增加农民收入的关键途径在于发展农村产业。新农村建设前的D村农耕环境差、灌溉沟渠设施缺失，村民活在一种“望天收”的生活困境里。在新农村社区建设的初始阶段，政府就非常重视基本设施的建设，并设立了相关的专项建设资金。据了解，仅2014年，新修电泵、灌溉等专项支出就达到了5100万元。为什么农业基础设施愈加完备，经济收益却不见持续增长？通过和村民的深度访谈，了解到该地的农业生产、消费仍然是以传统的家庭为单位，没有农业产业的支撑，外在拉力不足，农产品有形市场明显存在着发展不完善、规模小、辐射能力差等问题。农民的收入显然并没有随着不断攀升的生活成本而持续增加，表现出明显的后劲不足。因为缺乏产业及完善的农产品流通制度的支撑而造成的外在拉力不足，劳动力有限，加之生活成本增加，客观上促使了农民不断的向外候鸟式转移，成为城市的“边缘人”。

（3）重规划轻管理，忽略了农民的实际诉求。政策能否达到预期目标，不是政策制定者及政策执行人员能够完全决定的，而是在很大程度上取决于目标群体的态度。虽然新型农村社区建设进行得如火如荼，但是不得不承认其中隐含的“政绩导向”问题，一味复制城市社区建设蓝图，简单地认为新型农村社区就是将农村居民“整合、集中”，将住所“楼房化”。D社区共425户居民，一户一独栋，房前屋后统一栽花种树，村干部为每户居民配备了一个垃圾桶，并要求统一方位摆放；不仅如此，该村还专门设有农家书屋、党员电教室、网络管理站、综治工作站、芦苇意杨协会、民兵连办公室、新农建办公室等等，但大多数都是“徒有虚名”，重规划轻管理，过度形象工程忽视了农村居民的实际诉求。访谈过程中明显发现，农村居民更关注农用机械的存放、老宅的整改、农业技能的指导和培训等生活实际问题。冲动性建设带来的是对农民利益的忽视，直接影响了农民参与社区建设的热情。

（4）农村党员被闲置，村干部工资待遇低。2009年，胡锦涛总书记在山东省调研时指出：“农村富不富，关键看支部；农村强不强，要看‘领头羊’”。基层党组织是新农村建设中的核心力量。实际的走访调研中，一位村支书对我们抱怨：“作为一个村的干部，一年的工资不过一万五千元，我也想把村子建设得更好，但工资太低，不得不分散大量精力到农忙中”。村干部都是村民自己选择出来带领群众奔小康的代表人物，当他们的个人利益都得不到满足的时候，肯定会导致他们村务行政效率走低，工作热情锐减；此外，还有几个值得注意的现象，该社区的农村党员基本处于“闲置”状态；上级委派的大学生村官也没有发挥其应有的作用，由于缺乏监管，呈现出职责“不到位”。 如果仅仅单纯促进新农村社区的实体建设，而农村干部的领导效应、基层党员的带头作用及大学生村官的精英优势得不到充分发挥，必然会阻碍农村社区的健康发展。

2 影响我国新型农村社区发展的深层原因

新制度经济学认为，制度是行为规则，它决定了社会主体在社会生活中可以选择的行动方式；制度也是人们结成各种经济、社会、政治等的组织或体制，它决定着一切社会经济活动和各种经济关系的展开的框架。一切制度的根本都是保障利益关系的合理化，有效的制度模式可以为个体活动提供较大的利益激励，同时保障个体行为选择的自由性，从而达到资源高效配置的目标。对于新型农村社区的发展来说，有效的制度缺失或者供给不足都会使农村社区的发展放缓，真正削弱的是农民主体的利益。

我国新型农村社区的发展经历了传统农村社会中诸多制度的重大变迁，当前的农村社区发展明显速度放缓，后劲不足。政府投资不足，缺乏有效的融资渠道；缺乏产业支撑，外在拉力不足；过分注重整体规划，忽视农民的实际诉求；居民缺乏主动参与村务的热情；村委工资待遇低，投入村建精力减少等等问题。导致这些问题发生的原因主要是因为相关制度的供求始终不均衡，制度供给缺口长期存在。

（1）不健全的金融提供制度。新型农村社区的持续发展关键在于有充足的资金作支撑，无论是基础设施建设还是公共服务设施建设都需要持续不断的资金投入。农村金融是农村经济发展的产物，是农村、农业、农民生产、生活的有利保障和重要支撑，不健全的金融制度对于新型农村社区的发展抑制作用明显。当前新型农村社区的建设的资金主要包括国家财政补贴、村民自己上交、土地置换金、社区自筹等。总体上讲，资金一直处于偏紧状态，且国家财政的补贴一直占据着主导地位。农村社区的资金来源存在着提供主体单一、依赖性强、缺乏有效融资渠道等方面的缺陷，这些缺陷对于那些没有区域优势、资源优势、政策优势的农村社区来说，无疑阻滞了新型农村社区的发展。不仅如此，当前的农村社区还存在着农民信贷途径不通畅的问题。在新型农村社区的管理服务费及社区的配套投入费用日益增长，社区承担能力有限的情况下如何健全金融制度，拓宽资金来源渠道，建立有效的融资渠道是当前农村社区发展的当务之急。

（2）欠缺的农产品流通制度。建设新型农村社区，就好比建一栋高楼大厦，无论高楼建的多高，都必须打好地基，方能筑好高楼。其中，农村产业在新农村社区建设中充当着地基作用。农村产业为农民就业奠定基础；为增加农民收入提供保障；为新农村社区发展创造潜力。在新型农村社区推进的过程中，农民虽然住进了小楼房，但是仍然有大批的劳动力向城镇转移，归根结底是外部拉力不足，缺乏产业支撑。更重要的是，现阶段农产品市场存在多方面问题，主要体现在发展不健全、规模小、辐射能力差、市场化程度低等多个方面；农民缺乏有效组织，相对分散的进入市场，导致市场竞争力不足，缺乏应对风险的能力；且农民因为获取相关信息的渠道不通畅，更加剧了他们面对市场的风险。农产品市场发育不充分、缺乏农业产业带动、农产品市场体系狭窄等问题制约了农民收入增长，归纳起来就是欠缺农产品流通制度，而这也必将为新型农村社区未来的发展埋下巨大的隐患。

（3）错位的公共产品供给制度。新型农村社区的建设并没有现有的模式可循，都是依照城市社区为蓝本“依葫芦画瓢”。部分地方盲目追求政绩及概念上的“社区”，盲目的将分散的农民“集中化”，将住所“楼房化”。过度关注“面子工程”“政绩工程”。“该有的没有，不需要的都有”就是当前农村社区公共产品提供错位最直接的写照，这种错位直接造成了农村社会资源的浪费。新型农村社区的建设实质上是一个制度变迁的过程，不仅需要正式制度的变迁，还需要意识形态、价值观念等非正式制度的变迁。意识形态是非正式制度中的关键及核心问题，是相关制度完善和创新的思想基础和前提条件，它能够从道德上准确有效区分劳动分工、收入分配和当前社会制度相关结构。新农村社区建设包括多方面内容，不仅要改变产业结构、就业结构，而且要注重农民生活方式及思想观念的转变。农村社区建设往往都是政府主导，通过诱制性因素引导农民加入到农村社区的建设中。事实上，农民对于新型农村社区建设的观念、思想认识都非常局限，不仅反映在了生活方式单调上，还反映在了对村务的冷漠上。这些错位和缺位都会直接削弱农村社区发展的内在动力。

（4）紊乱的基层行政管理制度。在农村，无论是思想觉悟、政治素质还是理论水平，农村党员应该是农村社区建设中的推动者，实际上却并非如此，农村基层基本上存在管理不当的现象，大多数党员处于“闲置”状态，并没有充分发挥其在农村社区建设中应有的作用；而基层管理者面对着财权向上集结而事权不断下放的尴尬局面，特别是现有的工资水平低下，根据诺思的产权理论，在所有权没有确定的情况下，如果私人成本超过了私人收益，人们是不愿意去从事这项活动的。换句话说就是，由于缺乏保障私人收益接近社会收益的有效制度，通常情况下，人们是不会去从事可能对社会有利而对自己无益的管理活动，会造成干部“无为”或“不为”的紊乱状态，普遍采取“风险最小化逻辑”，尽可能地弱化自己的责任意识，突出地表现在了社区治理中“懒政”普遍，敷衍式行政常态化中；现实中，还存在村务监督、政策宣传、矛盾调解等职责由村干部“一肩扛”，大学生村官职责“不到位”等的问题。而这些问题都是由于基层行政管理缺乏规范及制度约束所造成的，必然会抑制农村社区持续发展。

3 新型农村社区实现持续发展的路径探讨

制度性障碍是导致我国新型农村社区发展放缓的重要根源。要实现新型农村社区的可持续发展，就必须进行制度创新。

（1）深化金融体制改革，拓宽金融提供制度。建立多元的资金投入模式和良性的融资、信贷渠道，用金融杠杆作用带动新型农村社区的持续发展。一是加大各级财政投入力度。设立确保新农村社区建设稳定发展专项基金，合理分配各级政府的相关投入比例，多形式多手段支持社区稳定发展，具体手段有以奖代补、政府贴息贷款、调低审批费用等多种形式；二是增加银行机构信贷支持力度及额度。充分发挥中央财政政策的杠杆作用，完善政策性金融，引导商业性金融，改造合作性金融，发展非正规金融；三是吸纳社会公益资金。完善社会公益及募捐机制，鼓励个人或社会团体采取捐赠或其他公益性活动的形式支持新农村建设。

（2）实行农业产业化，创新农产品流通制度。建立健全符合市场经济发展要求的农产品流通制度，首要的就是完善当前的农产品市场体系。首先提高农民的组织化程度，把分散的以家庭为主的经验单位组织起来，形成农业产业化、规模化，增强农产品进入市场的竞争力和抵御风险的能力，降低农户分散交易时面临的市场风险和交易成本，同时以农业产业化经营改变就业、经济等活力不足的现象；其次健全农产品市场体系，规范管理，建立健全制度，一改农产品有形市场发展落后、规模小、辐射能力不足等的问题；再次政府要建立起农产品流通的宏观调控机制，向农民提供准确的价格信息、生产信息等等。

（3）重视非正式制度建设，完善公共服务供给制度。人的主观意识形态通过自身价值观和态度的方式影响着人们对于制度和制度行为的支持感及认同度。因此必须要大力培育先进文化和行为主体的意识形态。对政府而言，要合理转换思维观念，树立一人为本的服务理念；对普通公民来说，要培养维护合法权利的意识，了解公共服务在个人生存与发展中的重要性，享有公共服务是自身合法权利。并要政府在建设非正式制度的同时，还需要完善公共服务供给制度。建立公共服务供给的决策机制、绩效考核机制、公共监督机制等，摆脱“政绩工程”的影响，强化责任意识，完善公共服务决策的参与渠道和利益表达机制，使公民对公共服务的需求偏好能够得到最大限度的满足。

（4）建立激励机制，健全明晰的基层行政管理制度。建立有效的激励机制，健全明晰的基层行政管理制度，保持农村干部对于社区事务的积极性。首先逐步推进村支部书记的职业化管理，将其工资待遇纳入政府常规性财政支出体系，实现支书岗位的公职化，化解传统的“无干头、无盼头、无落头”的三无局面，解决农村干部的后顾之忧，充分调动其积极性和创造力；其次，重视大学生村官的精英带头作用，建立以大学生村官为依托的农村社区专业社工队伍，加快大学生村官向社会工作专业人才转化；再次，将岗位需求的设置规范化，用“以需定岗”取代传统的“盲目设岗”，减少不必要的资源浪费。

4 结语

新型农村社区的建设是一项需要付出长久努力的综合性、系统性工程，不能一蹴而就。不能一味以“政绩”为导向，追求“形象工程”，任何的“急功近利”“行事冲动”都会阻滞新型农村社区的持续发展。农村居民在新农村社区建设中处于主体地位，也是新农村社区建设最大受益者。因此，一切制度建立和完善的出发点都应该是满足广大农民日益增长的生活需求，以制度保障农民在新农村社区中的主体性，以制度破除城乡差异化下的隐形壁垒，以制度规范农产品的市场化等等，通过一系列制度的约束和保障，使农民在新型农村社区建设的进程中所产生的交易费用最小化，实现帕累托最优，从而保证新型农村社区发展的欣欣向荣。

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