加拿大统一证券法的宪法障碍

梅 珊

(蒙特利尔大学，加拿大 蒙特利尔 H3C 3J7)



加拿大统一证券法的宪法障碍

梅 珊

(蒙特利尔大学，加拿大 蒙特利尔 H3C 3J7)

加拿大是主要工业国家中唯一没有全国性统一证券监管机构的国家，加拿大也尚无统一证券立法。联邦和省级政府立法权限划分的宪法问题极大程度上阻碍了加拿大统一证券法70余年的尝试。2011年加拿大最高法院一致否决了联邦政府提出的《加拿大证券法(草案)》，且裁定联邦证券监管机构违宪，加拿大统一证券法之路似乎越发艰难。

证券法；加拿大证券法；宪法；权限划分；合宪性

一、加拿大现行证券体系及发展历程

加拿大的金融业属于混合型监管体系。一方面，银行业由联邦管辖，制定了联邦法律《银行法》*Bank Act, S.C. 1991, c. 46.，具体监管机构为加拿大金融机构监管署*Alberta Securities Commission, British Columbia Securities Commission, Financial and Consumer Affairs Authority of Saskatchewan, Manitoba Securities Commission, Ontario Securities Commission, Autorité des marchés financiers du Québec, New Brunswick Securities Commission, Nova Scotia Securities Commission, Prince Edward Island Consumer, Corporate and Insurance Services Office of the Attorney General, Superintendent of Securities, Service Newfoundland and Labrador, Yukon Territory Superintendent of Securities, Department of Justice Government of the Northwest Territories, Department of Justice Government of Nunavut. [2013-09-17]. http://www.securities-administrators.ca.；另一方面，证券业和保险业由各省/地区管辖，无联邦证券立法和保险立法。

(一)加拿大现行证券监管体系

加拿大没有一个全国性的证券监管机构。加拿大有10个省和3个地区，每个省/地区有自己的证券监管机构，因此加拿大共有13个证券监管机构：阿尔伯塔省证券委员会、不列颠哥伦比亚省证券委员会、萨斯喀彻温省金融和消费者事务管理局、马尼托巴省证券委员会、安大略省证券委员会、魁北克省金融市场管理局、新不伦瑞克省证券委员会、新斯科舍省证券委员会、爱德华王子岛省消费者、公司和保险服务办公室(总检察长)、纽芬兰省证券监督服务处、育空地区证券监督处、西北地区政府司法部、努纳武特地区政府司法部*〔4〕〔5〕Wise Persons’ Committee, Wise Persons’ Committee MacKay Report. December 2003: 15.。

这十三个证券监管机构无论在结构上还是功能上都不尽相同：其中四个监管机构为自筹资金的行政机构，五个监管机构设立于政府部门内，其余的四个介于两者之间。有的机构有众多工作人员，可制定法规政策，并设立行政法庭；有的机构工作人员极少，无权制定法规政策，且仅能执行部分监管功能〔4〕。

各省/地区的证券法律法规都基于类似的原则和目标，在许多方面都非常相似的，但并不完全相同〔5〕。

加拿大证券管理局*Canadian Securities Administrators (CSA)/ Autorités canadiennes en valeurs mobilières (ACVM). [2013-09-17]. http://www.securities-administrators.ca.

加拿大证券管理局是加拿大各省和地区证券监管机构的自愿性联盟组织，旨在加强、协调和统一加拿大资本市场的监管。加拿大证券管理局在政策制定或执法方面对各成员没有约束力，其经费由各成员在自愿的基础上缴纳。加拿大证券管理局及其成员的使命是通过建立全国统一的证券监管体系 — 加拿大证券监管系统(Canadian Securities Regulatory System, CSRS)，保护投资者免受不公平、不当或欺诈行为，促进建立公正、高效、充满活力的资本市场。加拿大证券管理局的目标与证券监管的三大目标一致：一是对投资者的保护；二是建立公平、有效和透明的市场；三是减少系统性风险*学者们对证券监管的目标持不同观点。传统观点认为投资者保护是证券监管的唯一目标。Lawrence P. Schwartz指出，证券监管有双重目标：投资者保护和有效的证券市场；Eric Pan认为金融监管为了确保金融系统的安全健康(包括促进投资者保护)以及促进金融市场的发展；Zohar Goshen和Gideon Parchomovsky认为证券监管的唯一目标在于促进有效的证券市场；Jeffrey N. Gordon和Lewis A. Kornhauser认为应通过证券监管实现有效的金融市场，以优化资源配置。参见Jeffrey N. Gordon & Lewis A. Kornhouser. Efficient Markets, Costly Information, and Securities Research (J). (1985) 60 N.Y.U. L. Rev. 761: 802. 加拿大最高法院在2001年Committee for the Equal Treatment of Asbestos Minority Shareholders v. Ontario (Securities Commission)案中认为，证券监管的目标为：投资者保护、资本市场有效性、公众对资本市场的信心。。

自成立以来，加拿大证券管理局在以下方面做出了努力*焦杰，梅珊等. 魁北克商法[M]. 北京：中国政法大学出版社，2014. 164-165.：

(1) 建立了“相互信赖审查系统”(mutual reliance review system, MRRS)，指定一个证券监管机构作为主审查机构，审查某一公司向多个管辖区呈报的申请或信息披露文件。该系统旨在通过简化流程提高市场效率，并降低公司的合规成本。

(2) 开发了3个全国性电子信息系统：电子文件分析和检索系统(SEDAR)、内幕交易信息披露电子系统(SEDI)和全国登记备案数据库(NRD)。访问电子文档分析和检索系统，可获得上市公司和投资基金备案的证券文件和信息。内幕交易信息披露电子系统是基于浏览器的在线服务，可查阅省级证券法律法规要求备案的内幕交易报告。全国登记备案数据库由加拿大证券管理局和加拿大投资经纪人协会(Investment Dealers Association of Canada, IDA)共同设计开发，提供证券交易、承销和咨询服务的证券从业者(个人或公司)向该数据库提交电子登记备案表格，公众可通过该数据库查询有关备案和执业许可的信息。

(3) 2002年3月启动了统一证券法(Uniform Securities Legislation, USL)项目，并于2003年12月完成了立法咨询草案。立法咨询草案包括统一证券法(Uniform Securities Act)和证券管理示范法(Model Securities Administration Act)。

(4) 2004年，除安大略省以外的所有省份和地区都签署了“关于证券监管的省/地区谅解备忘录”(Provincial/Territorial Memorandum of Understanding Regarding Securities Regulation)。该备忘录的主要目标之一是建立一个护照系统(Passport system)，向加拿大资本市场的参与者提供一个统一的窗口。在护照系统的第一阶段，于2005年9月实施了11-101号跨省/地区法律文件《主要监管机构系统》*Multilateral Instrument 11-101 Principal Regulator System.及其他相关规则。发行人护照系统于2008年3月17日生效*除安大略省的所有其他加拿大省份均参加了护照系统。安大略省证券委员会在11-904号Ontario Securities Commission Notice中阐明了未参加的理由。， 11-102号跨省/地区法律文件《护照系统》、41-101号全国性法律文件《募股一般规定》、62-104号跨省/地区法律文件《要约收购和发行人收购》*Multilateral Instrument 11-102 Passport System, National Instrument 41-101 General Prospectus Requirements, Multilateral Instrument 62-104 Take-Over Bids and Issuer Bids.以及相关的政策也同时生效。2009年7月，31-103号全国性法律文件《登记要求、豁免和持续登记义务》*National Instrument 31-103 Registration Requirements, Exemptions and Ongoing Registrant Obligations.生效。该全国性规则的实施标志着护照系统正式全面实施。

(5) 向投资者提供有关证券和投资的教育素材，培养投资者的自我保护意识，帮助投资者避免投资陷阱。

(二)加拿大证券法发展历程

加拿大证券法可追溯到19世纪初，至今经历了以下几个主要阶段*有关加拿大证券法体系形成的详细信息，参见Mark R. Gillen, Securities Regulation in Canada (2nd ed.). Toronto: Carswell, 1998.。

第一阶段：1911年，美国堪萨斯州通过了北美大陆第一部证券法*Kansas Law 1911, c. 133.，史称《蓝天法》(Blue Sky Law)*Hall v. Geiger-Jones Co., (1917), 242 U.S. 539 (USSC).。 1912年，加拿大马尼托巴省在《蓝天法》的基础上制定了加拿大第一部证券法，设立了加拿大第一个证券监管机构。加拿大各省也纷纷通过各自的证券法，这期间的证券法都旨在防止证券欺诈，如安大略省1928年《防止证券欺诈法》*Security Frauds Prevention Act, S.O. 1928, c. 24.规定了股票经纪执业的许可，并对证券欺诈调查做出了规定*Security Frauds Prevention Act, S.O. 1928, c. 24, s. 3.。

第二阶段：1945年后证券法开始注重信息披露。如安大略省1947年《证券法》要求公开发售股票的招股说明书必须包含特定信息*Securities Act, S.O. 1947.。

第三阶段：19世纪60年代早期，加拿大专家、学者针对当时证券市场出现的问题提出了一系列报告，如1964年的《波特报告》(Porter Report)*Canada, Report of the Royal Commission on Banking and Finance, Ottawa: Queen’s Printer, 1964.、 1965年《金伯报告》(Kimber Report)*Ontario, Report of the Attorney General’s Committee on Securities Legislation in Ontario, Toronto: Queen’s Printer, 1965. 1963年，安大略省总检察长设立了以安大略省证券委员会主席为首的金伯委员会(Kimber Committee)以介绍最新立法。。加拿大现代证券法在很大程度上受到1965年《金伯报告》的影响，该报告阐述了内幕交易、并购和对股东披露程度等问题，安大略省1966年《证券法》*Securities Act 1966, S.O. 1966, c. 142.采纳了众多该报告中的建议。加拿大西部所有省份相继制定了证券法*Securities Act 1967, S.A. 1967, c. 76; Securities Act 1967, S.B.C. 1967, c. 45; Securities Act 1967, S.S. 1967, c. 81; Securities Act 1968, S.M. 1968, c. 57.。

第四阶段：1970年的《兼并报告》(Merger Report)*Ontario Securities Commission, Merger Report . February 1970.促使安大略省重新审视其证券法，安大略省最终于1978年确立了“封闭体系”(closed system)证券法*Securities Act, S.O. 1978, c. 47. 安大略省现行证券法为1990年制定(R.S.O. 1990, c. s. 5)。。部分其他省份也相继制定了“封闭体系”法律*阿尔伯塔省、不列颠哥伦比亚省、萨斯喀彻温省、纽芬兰省、新斯科舍省、安大略省的证券法在结构和具体条文上都大致相同；这些省的“封闭体系”(closed system)证券法要求对证券的任何销售，包括一级发行市场和二级转售市场，持续披露招股说明书(豁免的情况除外)。魁北克省的证券法也采“封闭体系”，在很多方面同上述省份的证券法相似；但魁北克省证券法在结构和具体条文上同上述省份的证券法差异很大。根据加拿大证券管理局的法律文件，马尼托巴省、新不伦瑞克省、爱德华王子岛省和育空地区的证券法属“开放体系”(open system)。对于“封闭体系”和“开放体系”的划分标准，仍然存在分歧：例如，Mary G. Condon, Anita I. Anand & Janis P. Sarra认为，马尼托巴省证券法为“开放体系”，参见Mary G. Condon, Anita I. Anand & Janis P. Sarra, Securities law in Canada: cases and commentary. Toronto: Emond Montgomery Publications, 2005. 然而Mark R. Gillen认为马尼托巴省证券法部分体现“封闭体系”，部分体现“开放体系”，参见Mark R. Gillen, Securities Regulation in Canada (2nd ed.)[M]. Toronto: Carswell, 1998.。 “封闭体系”的关键在于针对二级市场交易持续披露招股说明书*在加拿大的证券法律体系中，安大略省证券法占据重要地位，加拿大很多其他省都参照安大略省证券法制定和修改各自的证券法。加拿大各省/地区的证券法侧重于证券发行一级市场和证券交易二级市场的披露，同时规制内幕交易、要约收购和发行人收购、证券相关从业人员活动，如承销、经纪、投资组合管理的活动等。。

二、加拿大统一证券法以及统一证券监管的宪法障碍

加拿大尚无统一的证券法，也未建立全国性证券监管机构。虽然有支持者指出这种证券体系在某种程度上有一定的益处，例如，省级监管可更大满足当地证券市场的需求，更有利于执法，各地证券市场互相竞争能促进整体证券市场的创新和更健康发展*Eric Spink, Federalism and Securities Regulation in Canada, Institute of Intergovernmental Relations Working Paper 2013-02 [R]. Kingston: Queen’s University.。但弊端也是显而易见的：增加发行人的合规成本、增加证券经纪人的合规成本、减少投资者的投资机会、证券监管效率低等*〔29〕Tara Grey & Andrew Kitching, Reforming Canadian Securities Regulation. Ottawa: Library of Parliament, September 2005.；在全球化的今天，加拿大证券发行相对高昂的合规成本不仅抑制了本国企业募集资金的需求，也在一定程度上阻碍了外国发行人赴加进行投资的脚步，不能充分发挥资本市场在经济发展中的重要作用〔29〕。长期以来，统一证券法以及统一证券市场监管的建议和倡议不断涌现*统一的证券法以及全国性证券监管机构是否会更好地服务加拿大证券市场的疑问始于1935年的皇家价差委员会(Canada, Report of the Royal Commission on Price Spreads, 1935, Ottawa: King’s Printer.)。此后，不断有重大的改革建议和倡议提出，包括：1) 波特报告(1964年)；2) 加拿大证券及交易所委员会(CANSEC)提议(1967年)；3) 加拿大统一证券市场法提议(1979年)；4) 1994年提议(1994年)；5) 1994年提议复兴(1996～1997年)；6) 其他改革评估和提议：Daniels(1992年)，Waitzer and Sahazizan(1994年)，Stromberg(1995年、1998年)，MacIntosh(1997年)；7) 资本市场研究所(Capital Markets Institute)加拿大证券监管研讨会白皮书：统一或不统一？(2002年)；8) 智者委员会(Wise Persons’ Committee)探讨加拿大证券监管结构(2003年)；9) 省/地区证券倡议(护照模式Passport Model) (2004年8月)；10) Crawford专门小组加拿大统一证券监管机构 — 加拿大证券委员会最终报告蓝图(2006年)；11) Crawford专门小组加拿大统一证券监管机构一年更新报告(2007年)；12) 加拿大财政部长吉姆·费海(Jim Flaherty)任命小组草拟加拿大统一证券监管机构法案(2008年)。参见Peggy McKimmon, Does Canada need a single national securities regulator? APRJ-699.，但加拿大统一证券法进程却异常曲折，其中最主要障碍之一是宪法障碍。

(一) 联邦政府和省级政府证券有关的权限划分问题

加拿大联邦成立时*1867年春，英国上、下两院正式通过《1867年英属北美法案》(British North America Act 1867, B.N.A.A.)。 1867年7月1日，魁北克省、安大略省、新斯科舍省、新不伦瑞克省根据《1867年英属北美法案》联合组成统一联邦政体 — 加拿大自治领(Dominion of Canada)。此后，各省/地区陆续加入联邦，马尼托巴省于1870年5月12日，西北地区1870年7月15日，不列颠哥伦比亚省1871年7月20日，爱德华王子岛1873年7月1日，育空地区1898年6月13日，阿尔伯塔省和萨斯喀彻温省1905年9月1日，纽芬兰省1949年3月31日，努纳武特地区1999年4月1日。1982年3月，英国上、下两院通过《1982年宪法法案》，加拿大从此获得立法和修宪的权力，成为完全独立国家。，《1867年英属北美法案》*30 & 31 Victoria, c. 3. 《1867年英属北美法案》在至1982年的115年间作了23次修改，最后一次修正案是1982年。规定了联邦和各省各自的权限，以及联邦和各省共管的权力*主要包括移民和农业。。根据《1867年英属北美法案》第91条(2)，赋予联邦公共债务和财产、商业和贸易(commerce and trade)、税制、邮政、军事和国防、货币、度量衡、版权、印第安人及其保留地、婚姻、刑法、外侨及其归化等方面的权力，以及为和平、秩序和良好政府(peace, order and good government)之目的有关事务的权力(剩余权力)*联邦制国家，联邦权力来源于成员单位的让与，联邦权力与各成员单位的权力通常由联邦宪法以列举的方式加以划分，宪法未能列举的称为“剩余权力”。根据联邦宪法的规定，剩余权力有的由各成员单位保留，如美国宪法第10修正案将未列举的剩余权力归于各州；有的由联邦享有，如加拿大《1867年英属北美法案》第91条规定未列举的剩余权力归于联邦。虽然美国宪法第10修正案将未列举的剩余权力归于各州，但美国宪法同时规定联邦国会可通过“所有必要和适当的法律”来完成宪法对联邦政府的授权，从而为联邦政府权力的扩张提供了宪法上的可能性，McCulloch v. Maryland, 17 U.S. 316 (1819) 。；判例法将联邦政府的剩余权力扩展至包含设立和监管联邦公司。根据《1867年英属北美法案》第92条(13)，赋予各省省内直接税、借贷、地方公共设施、省内市政机构、非再生性自然资源、森林资源、电力、财产和民事(property and civil rights)以及纯属各省地方或私人性质的所有事务权力；判例法将省/地区权力扩展至证券市场交易。

早期的证券有关权限划分著名案例之一为Manitoba (Attorney General) v. Canada (Attorney General)*[1929] 1 DLR 369 (JCPC).，该案的争议在于，根据联邦剩余权力设立的由联邦管辖的公司是否应获得省级证券监管机构的事先许可*加拿大联邦和各省/地区都有制定公司法的权力。现行的联邦公司法(《商业公司法》，Business Corporation Act)是加拿大议会于1975年制定的，主要适用于非金融类商业公司；银行、信托、保险和信用合作社等金融类公司适用专门的法律。各省/地区都制定了公司法。实际上，大约90%以上的公司都是根据省级公司法设立的. (2009-10-04)[2014-11-16]. http://wangside.blog.163.com/blog/static/589746082009941281429/.，才得在该省发行证券。英国枢密院(Privy Council)判定*1867至1949年，担任加拿大自治领最高上诉法院的英国枢密院司法委员会。它对涉及加拿大两级政府权力划分的上诉案件做出判决，并在此过程中对《1867年英属北美法案》的相关条款进行了一系列司法解释。葛音. 英国枢密院司法委员会对加拿大联邦制的影响 [D]. 山东大学硕士学位论文，2008.，此事项不受《1867年英属北美法案》第92条的管辖，省级立法妨碍了加拿大自治领设立的公司募集资本。在本案之前，省级立法机构不得制定有关损害自治领公司地位和基本资格的法律；枢密院对本案的裁决维持了此规则，即自治领公司通过出售股份募集资金是其基本资格，省级立法不得越权(ultra vires)适用于自治领公司。

然而接下来的案例，包括Mayland and Mercury Oils Limited v. Lymburn and Frawley案*[1932] 1 WWR 578 (Alta. JCPC); 1932 UKPC 5 (John Farquhar Lymburn and another v. Albert Henry Mayland and others)，参见List of Judicial Committee of the Privy Council cases originating in Canada, 1930-39。和R v. Smith案*[1960] SCR 776.，确立省级证券立法在刑法方面的规定并未侵犯联邦立法权*Mary G. Condon, Anita I. Anand & Janis P. Sarra, Securities law in Canada: cases and commentary. Toronto: Emond Montgomery Publications, 2005。 Mayland一案，根据阿尔伯塔省《证券欺诈预防法》(Security Frauds Prevention Act 1930)第9条，总检察长或其委任的代表有权随时检查任何人或公司，以确定该人或公司是否已经、正在或将要实施该法规定的欺诈行为。该案原告质疑总检察长的权力，主张该法第9条以及该法越权；在联邦注册的公司之经营若需遵守各省不同的证券法非常困难，且省级立法在刑法方面的规定侵犯了联邦的刑法立法权。英国枢密院判定，证券监管属省级政府职权；省级证券立法并非完全不适用于联邦注册的公司，但省级证券立法要求联邦注册的公司在该省注册后才得销售证券属违法。在R v. Smith案中，被告被控发布虚假招股说明书。被告辩称，安大略省《证券法》第63条实际是刑事指控，属于越权。加拿大最高法院裁决，安大略省《证券法》第63条的规定与《刑法典》*Criminal Code, S.C., 1953-1954, vol. 1, c. 51; History of the Criminal Law in Newfoundland and Labrador.第343条的规定并不矛盾；《刑法典》未规定招股说明书应包含的要素，而安大略省《证券法》做出了相关规定。

R. v. W. McKenzie Securities Limited*[1966], 55 W.W.R. 157 (Man. C.A.).、 Multiple Access Ltd. v. McCutcheon*[1982] 2 S.C.R. 161.、 Quebec (Sa Majeste du Chef) v. Ontario Securities Commission SCC*[1992), 10 O.R. (3d) 577 (C.A.).、 Global Securities Corp. v. British Columbia (Securities Commission)*[2000] 1 S.C.R. 494.等案进一步确立省级政府的证券立法权力。Global Securities Corp. v. British Columbia (Securities Commission) 案是有关证券法权限划分的最新案例之一。Global Securities Corp. 是不列颠哥伦比亚省的证券经纪公司。不列颠哥伦比亚省证券委员会要求该公司将有关信息呈报至美国证券交易委员会(SEC)审查，因为该省证券法*Securities Act, R.S.B.C. 1996, c. 418.第141条第1款b项允许该省证券委员会要求在本省注册的经纪人呈报有关信息以协助“其他法域的证券监管”。Global Securities Corp. 称，《1867年宪法法案》*《1867年英属北美法案》于1982年重命名为《1867年宪法法案》。未赋予省级立法机构该立法权力。加拿大最高法院在裁决中指出，加拿大监管机构与外国监管机构合作确保国内证券市场的效率和稳定属《1867年宪法法案》第92条(13)规定的省级权限。

(二)加拿大最高法院对统一证券法和统一证券监管合宪性的判决

一直以来，对于证券有关管辖权限划分问题，加拿大的判例法都倾向于省级政府管辖。尽管如此，统一证券法以及统一证券市场监管的尝试从未停止过*统一的证券法以及全国性证券监管机构是否会更好地服务加拿大证券市场的疑问始于1935年的皇家价差委员会(Canada, Report of the Royal Commission on Price Spreads, 1935, Ottawa: King’s Printer.)。此后，不断有重大的改革建议和倡议提出，包括：1) 波特报告(1964年)；2) 加拿大证券及交易所委员会(CANSEC)提议(1967年)；3) 加拿大统一证券市场法提议(1979年)；4) 1994年提议(1994年)；5) 1994年提议复兴(1996～1997年)；6) 其他改革评估和提议：Daniels(1992年)，Waitzer and Sahazizan(1994年)，Stromberg(1995年、1998年)，MacIntosh(1997年)；7) 资本市场研究所(Capital Markets Institute)加拿大证券监管研讨会白皮书：统一或不统一？(2002年)；8) 智者委员会(Wise Persons’ Committee)探讨加拿大证券监管结构(2003年)；9) 省/地区证券倡议(护照模式Passport Model) (2004年8月)；10) Crawford专门小组加拿大统一证券监管机构 — 加拿大证券委员会最终报告蓝图(2006年)；11) Crawford专门小组加拿大统一证券监管机构一年更新报告(2007年)；12) 加拿大财政部长吉姆·费海(Jim Flaherty)任命小组草拟加拿大统一证券监管机构法案(2008年)。参见Peggy McKimmon, Does Canada need a single national securities regulator? APRJ-699.。

2003年，智者委员会(Wise Persons’ Committee)委托三位分别来自魁北克省、安大略省和不列颠哥伦比亚省的资深法律专家*该三位法律专家为L. Yves Fortier (C.C., Q.C., Ogilvy Renault, Montréal)，John B. Laskin (Torys LLP, Toronto)，The Honourable Allan McEachern (Fasken Martineau DuMoulin LLP, Vancouver)。就智者委员会提议的加拿大证券监管机构 —加拿大证券委员会(Canadian Securities Commission, CSC)—的合宪性出具宪法意见*该“加拿大证券委员会(Canadian Securities Commission, CSC)”是智者委员会提议设立的证券监管机构，应与现存的加拿大证券管理局(Canadian Securities Administrators, CSA/Autorités canadiennes en valeurs mobilières, ACVM)区分。加拿大证券管理局是加拿大各省和地区证券监管机构的自愿性联盟组织，旨在加强、协调和统一加拿大资本市场监管。加拿大证券管理局在政策制定或执法方面对各成员没有约束力。加拿大证券管理局的经费由各成员在自愿的基础上缴纳。。智者委员会提出如下问题：1) 国会是否有权制定统一证券法；2) 各省/地区是否有权制定证券法律法规，是否有权授予加拿大证券委员会行政权力，以及解散现有的省级证券监管机构；3)若一个或几个省份不同意签署统一证券法，且联邦政府认为危及到统一证券法在其余省份的施行，国会是否有权在该法中明确制定联邦法优先条款(Paramountcy clause)*在加拿大宪法中，根据联邦法优先原则，若联邦法律与省/地区法律产生冲突，联邦法律优先于省/地区法律。A. Douglas Harris, WPC Committee to Review the Structure of Securities Regulation in Canada: Research Studies. Ottawa: Canada Department of Finance, 2003.。

2010年5月26日，联邦政府(财政部)发布了《加拿大证券法(草案)》(Canadian Securities Act (draft))*《加拿大证券法(草案)》是基于加拿大财政部证券法专家小组(Expert Panel on Securities Regulation, Department of Finance Canada)的最终报告和建议. (2010-06-08)[2015-05-16]. http://www.expertpanel.ca/eng/reports/index.html, http://www.canadiansecuritieslaw.com/2010/06/articles/securities-distribution-tradin/proposed-federal-securities-legislation-moves-canada-a-step-closer-to-capital-market-regulation-at-a-national-level/.，旨在协调现有省级和地区证券立法成统一的联邦立法。同时，联邦政府还将草案提交至加拿大最高法院，咨询该法的合宪性。阿尔伯塔省、马尼托巴省、魁北克省和新不伦瑞克省认为联邦不具有证券法的立法权限，因为证券的销售和交易属于“财产和民事权利”，是省级立法机构的专属立法权。联邦政府和安大略省政府认为该法属于联邦商业和贸易专属立法权。

在加拿大最高法院2011年4月13～14日审理前，魁北克省上诉法院(Quebec Court of Appeal)*Québec (Procureure générale) c. Canada (Procureure générale), 2011 QCCA 591.和阿尔伯塔省上诉法院(Court of Appeal of Alberta)*Reference Re Securities Act (Canada), 2011 ABCA.均裁定该法违宪。2011年12月22日，加拿大最高法院一致否决了联邦政府提出的《加拿大证券法(草案)》，且裁定联邦证券监管机构违宪*Reference re Securities Act, [2011] 3 S.C.R. 837.。

最高法院主要的理由如下：

商业和贸易相关的立法应涉及国家利益，而国家利益与省/地区地方利益本质上不同。最高法院通过General Motors of Canada Ltd. v. City National Leasing*[1989] 1 S.C.R. 641.一案确立了商业和贸易立法权限的五个标准：1) 该法是否为综合监管计划的一部分；2) 该计划是否处于一个监管机构的监管下；3) 该法是否与整体贸易，或只是与一个特定行业相关；4) 是否各省独立或联合制定该法违宪；5) 该立法计划无法在一个或几个省/地区执行是否将影响在其余省/地区成功运行。《加拿大证券法(草案)》旨在独自规制加拿大证券业的各个方面，包括所有省份证券的相关活动以及证券从业人员。即使该法的目的在于在加拿大实施统一的证券法规范，以保护投资者，促进公平、有效和有竞争力的资本市场，以确保金融体系的完整性和稳定性；但该法将只是“重复和取代现有的省级监管体系”，并未体现出显著区别于省级地方利益的国家利益，也未体现此国家利益的重要性。

此外，联邦政府称，“加拿大证券市场近年来经历了巨大的转变，逐渐从当地市场向全国市场，甚至国际市场转变，而只有联邦政府才能应对这样的转变”。*Reference re Securities Act, [2011] 3 S.C.R. 837, para. 33.然而，虽然证券市场变得更加复杂，但证券市场的本质并未改变，对证券市场的监管仍然集中在个人合同和财产权利，而并非是对商业和贸易的监管*Reference ABCA 2011, para. 20.。

最高法院的最终结论是：虽然证券市场的经济重要性和普遍特征在原则上支持联邦政府的干预，但这些政策因素并不足以支持证券业应由联邦政府监管。但最高法院同意，证券市场系统性风险控制和在全国范围内收集证券有关的数据属于联邦的权限。

三、结语暨加拿大统一证券法展望

2011年有关统一证券体系的宪法咨询案不仅仅体现了对证券体系结构的不同观点，也体现了加拿大联邦成立以来最具有争议的宪法问题，省级财产和民事权力范围和联邦商业贸易权力范围，从根本上代表有关分权制衡联邦制度*联邦制主要有中央集权联邦制、分权制衡联邦制、民主集中联邦制和自治民主联邦制四种类型，加拿大属于分权制衡联邦制。贺洁敏. 浅析加拿大联邦制度[N]. (2011-04-10) [2014-12-22]. http://www.msfls.com/html/SDZZ/2011410/114101025504.html.两种迥异的观点 — 建构更加中央集权抑或更加地方分权的联邦制度。两级政府的权限分配是加拿大宪法联邦原则最主要的体现*Reference re Securities Act, [2011] 3 S.C.R. 837, para. 45.，加拿大最高法院在统一证券体系的宪法咨询案中的结论，通过再次确认证券立法和监管权力属于省级立法机构和行政机构的财产和民事权力，而非联邦立法机构和行政机构的商业贸易权力，体现了，至少截至现阶段以及短期内倾向于更加地方分权的联邦制度。

加拿大联邦制度的历史一直上演着联邦政府与各省/地区政府不断为各自的权限而争斗。加拿大宪法和联邦制度的设计者通过《1867年英属北美法案》将剩余权力分配给联邦，旨在建构一个相对强大的联邦政府，然而除第二次世界大战期间，省级政府的权力比联邦制度设计者的构想强大得多，而联邦政府的权力比联邦制度设计者的构想薄弱得多，这是加拿大历史、地理、社会、经济等各方面综合作用的结果*贺洁敏. 浅析加拿大联邦制度[EB/OL]. (2011-04-10) [2014-12-22]. http://www.msfls.com/html/SDZZ/2011410/114101025504.html.。

联邦统一证券法以及联邦监管的合宪性问题极大程度上阻碍了加拿大统一证券法的进程。2011年加拿大最高法院一致否决了联邦政府提出的《加拿大证券法(草案)》，且裁定联邦证券监管机构违宪，加拿大统一证券法之路似乎更加艰难。2011年加拿大最高法院的裁决不仅对加拿大证券业产生巨大的经济冲击，加拿大证券业由于高昂的证券发行成本在全球资本市场仍将继续处于劣势；也将影响未来加拿大两级政府分权方面的宪法。

应继续在协调两级政府力量的基础上强化现有证券体系*部分学者通过实证研究认为，相比于统一证券法体系，加拿大现行的证券法体系能够更好地实现证券监管的目标。参见Eric Spink, Federalism and Securities Regulation in Canada, Institute of Intergovernmental Relations Working Paper 2013-02 . Kingston: Queen’s University.，抑或建立联邦证券监管机构，通过统一证券立法监管全国性的事项？无论选择何种路径，联邦政府和部分省级政府在统一证券体系问题上的分歧仍将长期存在。在最高法院确认证券市场系统性风险控制属于联邦权限后，联邦政府开始筹划以防范系统性风险为基础的新宪法咨询案。

2013年9月19日，在加拿大最高法院一致否决了联邦政府提出的《加拿大证券法(草案)》，且裁定联邦证券监管机构违宪后两年，时任加拿大财政部长的吉姆·费海(Jim Flaherty)*吉姆﹒费海于2014年3月18日卸任加拿大财政部长。与安大略省及不列颠哥伦比亚省财政厅长在加拿大首都渥太华签署协议，设立一个将覆盖全国2/3资本市场的合作监管机构。联邦政府以及该两省政府将邀请其他省/地区积极加入上述协议，该监管机构预计于2015年之前开始运行*Pierre Duhamel. Le rusé et obstiné Jim Flaherty, L’actualité. (2013-09-19) [2014-12-22]. http://www.lactualite.com/opinions/le-blogue-de-pierre-duhamel/le-ruse-et-obstine-jim-flaherty/.。虽然加拿大最大四个省份中的魁北克省和阿尔伯塔省已明确表示不会加入该协议，但该举措仍被视为加拿大统一证券法尝试70余年的最大成果*加拿大统一证券法和联邦证券监管机构的主要障碍之一是宪法问题。但经济利益也是不可忽视的重要因素。魁北克省财政部长尼古拉斯﹒马赫舒(Nicolas Marceau)对将设立的合作资本市场监管机构的顾虑之一即，担心金融服务公司会大量迁出魁北克省。。该合作监管机构与加拿大最高法院一致否决的联邦证券监管机构的不同主要在于：对于前者，各省/地区无须向联邦政府让渡证券监管权力，并仍保持最终证券立法权力。

将设立的资本市场合作监管机构并非统一证券监管机构，一方面仍继续面临与未加入协议的省级证券监管机构之间的合作问题，另一方面，由于加拿大的证券衍生品交易市场 —蒙特利尔交易所— 位于魁北克省蒙特利尔市，魁北克省对于该协议的抵制态度或会影响联邦政府履行证券监管方面的宪法职责 — 预防系统性风险，保护证券投资者。

Constitutional Obstacles for a Uniform Securities Act in Canada

MEI Shan

(UniversityofMontreal,Montreal,QuebecH3C3J7,Canada)

Canada is the only country without national securities regulator among major industrialized countries. Canada has no uniform securities act. The efforts over 7 decades to create a national securities regulator as well as a uniform securities act have been blocked to large extent by such constitutional predicaments as power division and constitutionality. In 2011, Supreme Court of Canada unanimously denied Canadian Securities Act (draft) proposed by the federal government, and ruled a national securities regulator invalid. It has seemed it is still long to go.

securities law; Canadian securities law; constitution; power division; constitutionality

2015-08-15

梅珊，女，加拿大蒙特利尔大学助理研究员，法学博士，主要研究方向：国际私法、国际投资法、比较法。

DF11

A

1672-769X(2015)05-0108-08