新《行政诉讼法》对法院审理裁判的影响
——以诉讼类型化为视角

唐杰英

新《行政诉讼法》对法院审理裁判的影响
——以诉讼类型化为视角

唐杰英

在行政审判实务中，时常困扰法官的问题是，如何处理原告诉请、审理程序、审查要件、裁判方式之间的关系，不同的处理方式将影响案件的审理与裁判。例如，原告因不服行政机关明示拒绝其履职申请，可能提起撤销、确认违法、履职或撤销加履职等多样化的诉讼请求，面对不同的诉请，行政法官应如何思考并及时形成审理和裁判方案？对此，新法修订过程中及审议通过的修正案对行政诉讼类型化所做的努力，为上述问题的解决提供了有益的思路，虽然该问题无论在学理还是实务中尚存在诸多争议。

一、行政诉讼类型化思维与新法修订

“诉讼类型化”作为德、日等大陆法系国家诉讼制度的显著特征源起于民事诉讼，根据原告提起民事诉讼目的和判决内容的不同，一般分为形成诉讼、给付诉讼、确认诉讼三类，其中形成诉讼是以请求法院通过裁判形成、变更或消灭某种法律关系为目的的诉讼；给付诉讼以请求法院裁判被告为一定的给付行为为目的的诉讼；确认诉讼则以请求法院确认是否存在某种法律关系或法律地位为目的的诉讼。①江利红：《日本行政诉讼法》，知识产权出版社2008年版，第123～124页。

德国行政诉讼类型，通说认为受民事诉讼类型的影响，分为形成诉讼、给付诉讼、确认诉讼，并在此基础上形成以撤销诉讼为中心的类型化体系：其中将撤销诉讼作为形成诉讼的亚型、将课以义务诉讼作为给付诉讼的亚型、将无效确认诉讼作为确认诉讼的亚型，对诉讼种类进行了详细的划分，并且其诉讼程序的设置很大程度上建立在这一划分的基础之上，按各个诉讼类型分别制定了两阶段式的审查要件与裁判方式，即诉的适法性审查（实质裁判要件）和诉的理由具备性审查，大致相当于我国行政诉讼中的起诉条件审查与实体合法性要件审查。②[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，刘飞校，法律出版社2003年版，第4～5页。

日本行政事件诉讼法，受到德国行政诉讼类型化的影响，不仅对行政诉讼划分类型，而且，其整部行政事件诉讼法是以这种诉讼类型作为结构的基础而构建的。从诉讼类型看，设置了抗告诉讼（包括法定和法定外）、当事人诉讼、民众诉讼、机关诉讼4种类型，其中法定抗告诉讼中规定了处分撤销诉讼、裁决撤销诉讼、无效等确认诉讼、不作为违法确认诉讼、课予义务诉讼、停止诉讼等。从规范方式上，该法采用撤销诉讼中心主义，首先详细规定了撤销诉讼的诉讼要件、审理程序、判决效力等一般事项，对于其他类型的行政诉讼仅仅规定相对于撤销诉讼的特殊事项，相同之处准用撤销诉讼的条款。①江利红：《日本行政诉讼法》，知识产权出版社2008年版，第1～19页。

二、新法行政诉讼类型化思维对法院行政审判的影响

新法类型化思维，对法院未来行政案件的审理与裁判提供了明确的指引，但作为行政诉讼的参与者，绝大多数起诉人或原告缺乏专业律师代理，可能对行政诉讼类型化完全没有概念，加上学界、实务界对行政诉讼类型的分类标准、审理程序、审查要件与裁判方式等均存在分歧，因此，上述类型化思维在新法施行后，原告、被告、第三人、律师、法官、学者、民众等行政诉讼的参与者，可能因认识上的分歧而面临沟通不畅，这对法院行政审判提出了重大挑战。

为了直观地讨论上述问题，开篇以不服明示拒绝引发行政诉讼为例：原告向被告某区行政机关申请公开配套商品房供应协议政府信息，被告以商业秘密为由书面答复不予公开。原告不服被告明示拒绝行为，以被告应履行公开义务为由向法院起诉，诉讼请求主要有下述三种情形：一是诉请撤销被告不予公开答复的明示拒绝行为，二是诉请判令被告履行公开的法定职责，三是诉请撤销被告明示拒绝行为并履行公开的法定职责。上述不同的诉讼请求，涉及不同的诉讼类型，按诉讼类型化的要求，在实体审查要件、合法性判断时点、判决方式上均存在不同，分述如下：

1.诉请撤销被告明示拒绝行为。（1）诉讼类型：撤销之诉；（2）实体审查要件：新法第70条确立的6项实体审查要件，包括主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当；（3）判断时点：明示拒绝行为作出之时，即被告以商业秘密为由作出不予公开书面答复的时间作为合法性判断时点，被告向法庭提交用于证明明示拒绝行为合法的证据，一般以该时点前收集的证据为限，对被告在该时点后收集的证据，法院将不得采纳为证明被诉行为合法性的证据；（4）判决方式：经审查，如被告明示拒绝行为合法，则作出肯定性判决，驳回原告诉讼请求；如被告明示拒绝行为违法，则作出否定性判决，具体判决形式可能包括撤销、撤销并重做、确认违法等几种情形。

2.诉请判令被告履行公开的法定职责。（1）诉讼类型：义务之诉；（2）实体审查要件：包括申请、请求权基础、被告拒绝、权益保护的必要性（如被告事后已向原告公开、原告通过其他途径已获取了该政府信息，则无保护的必要）、裁判时机成熟（如涉及行政机关首次判断权、行政裁量权的情形，即使原告主张成立，法院亦不能直接对履行内容作成判决）；（3）判断时点：按通说，仍应以明示拒绝行为作出为时点，但也有主张应以法庭言词审理结束为判断时点；（4）判决方式：经审查，如原告请求不成立或权益已无保护的必要，则判决驳回；如原告请求成立且权益仍有保护的必要，当裁判时机成熟时，原告诉请全部支持，法院判决被告限期履行，并按原告诉请明确履行的具体内容；当裁判时机尚未成熟，原告诉请部分支持，法院判决被告限期履行，但不明确履行的具体内容；然而，当被告明示拒绝行为违法，被告事后已向原告公开或原告通过其他途径已获取该政府信息，原告诉请履行已无实际意义之情形，在判决方式上可能存在争议，按新法第74条第2款第3项之规定，倾向于判决确认被告明示拒绝行为违法，但驳回原告履行诉请。但从原告诉讼类型选择上，似乎可以考虑在本院说理中对被告行为进行违法性宣示，但径直判决驳回原告履行职责的诉请。

3.诉请撤销被告明示拒绝行为并履行公开的法定职责。（1）诉讼类型：是否为“撤销之诉＋义务之诉”，对此可能存在不同意见，也有主张按实质诉求在于诉请法院判令被告履行职责，应为课以义务之诉；（2）实体审查要件：是否区分两个诉请按撤销之诉与义务之诉分别审查，将视前述诉讼类型的不同意见而确定；（3）判断时点：同上，如区分两个诉请则应分别判断；（3）判决方式：被告明示拒绝行为合法，原告主张全部不能成立，则判决驳回全部诉请；当被告明示拒绝行为违法，原告履行诉请成立，则判决撤销，并判令被告限期履行（全部、部分支持）；当被告明示拒绝行为违法，被告事后已向原告公开或原告通过其他途径已获取该政府信息，原告诉请履行已无实际意义之情形，按新法第74条第2款第3项之规定，一方面应判决确认被告明示拒绝行为违法，但驳回原告履行诉请。

上述案例演示了行政诉讼类型化思维下，法院司法审查中对不同诉讼请求的类型化归入、审理程序、审查要件、裁判方式选择适用上存在的诸多可能及争议问题，但需要指出的是，这仅仅讨论了其中的三种诉讼请求，对每一种诉讼请求亦仅讨论了其中的部分情形，对其中存在的许多争议问题实际上尚未展开讨论，但这已足以表明类型化思维下需思考并解决的问题。

在行政审判实务中，当事人因行政争议提起诉讼的具体情形要复杂得多，诉讼请求千差万别，不仅形式诉求与实质诉求存在差异，而且诉讼请求与诉讼理由存在差异，有不少情形下，还会随着诉讼的进程而调整变化。此种行政诉讼请求形态的多样化与差异化，时常让行政法官陷入审理程序、审查要件、裁判方式的艰难选择之中，加上多数原告没有专业律师代理，对法院行政审判又多抱有偏见与不信任，从而给法院就诉讼请求与当事人之间的释明沟通增添了困难，有时甚至干脆放弃了行政诉讼类型化的努力，从而导致同样诉求，不同法院、不同法官甚至相同法院不同案件出现截然不同的审理程序、审查标准与裁判方式。

三、新法行政诉讼类型化思维下的几点设想

首先，准确把握行政诉讼类型化与原告诉权保障的关系。行政诉讼类型化思维受到德国、日本包括台湾地区行政诉讼立法的影响，但以德国法为例，尽管要求当事人应当在起诉时选择适当的诉种，但法院不会仅因当事人未选择适当的诉种就否定诉的适法性。《行政法院法》第88条规定：“法院不得超出诉讼请求的范围（进行裁判），但不受申请表述的限制”。该条表明，法院有义务查明原告起诉的真实意图，并以一定方式帮助其选择适当的诉种。因此，诉种的分类是对诉讼程序的规范化，而不应对原告构成负担。此外，学者对中国行政诉讼法与德国行政诉讼法对比后作如下评价：中国行政诉讼法中，……在起诉、受理、举证责任、对诉讼请求实体审查等具体诉讼制度中，并没有对诉的不同种类予以区别对待。在通常情况下，原告在起诉时只需以一定方式表示“不服”即可（原《行政诉讼法》第11条），而不用（如德国行政诉讼）考虑诉种的问题，这在一定程度上看来，是一种便于原告起诉的做法。①[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译、刘飞校，法律出版社2003年版，第4页。在日本，当事人对诉种的不当选择可能会导致不利裁判，但在当事人诉种选择明显不当的情况下，法院仍有释明指导的义务。有学者指出，日本划分诉讼类型的救济方式有时反而限制了原告提起诉讼的途径，妨碍了对国民权益的充分救济，对此，有观点提出构建“概括的、统一的”救济方式。②江利红：《日本行政诉讼法》，知识产权出版社2008年版，第119页。因此，对新法积极倡导行政诉讼类型化思维，在审判实务中应准确理解与把握，不能将之成为妨碍行政诉讼的障碍，仍应以保障诉权便民诉讼为宗旨。

其次，合理运用行政诉讼类型化思维探求并回应原告的实质诉求。在新法框架下，原告因行政争议向法院起诉，并没有要求当事人必须准确选择诉讼类型，否则将承担不利后果。但努力探求并不断接近原告实质诉求，并准确运用行政诉讼类型化思维进行审理和裁判，则是对每一位行政法官的基本职业要求，从接到行政起诉状直至诉讼终结的全过程，均应保有这样的职业精神，同时，这也是新法解决行政实质争议的基本要求。

再次，努力探索并不断精进行政诉讼类型化。从行政诉讼专业化、精细化、类型化、体系化的目标，对不同诉讼类型的分类标准，及每一诉讼类型对应的审理程序、审查要件、裁判方式，还存在着许多争议，例如，在前引实例中，对不服明示拒绝行为，是否纳入撤销诉讼还是义务诉讼，本身即存在争议，从形式标准可归入撤销诉讼；但从原告诉讼目的看，并不在于对被告拒绝行为的撤销，而仍在于诉请被告依法履职，故可纳入义务诉讼。③梁凤云：《新行政诉讼法讲义》，人民法院出版社2015年版，第427～433页、第443～446页。因此，需要通过理论探讨、比较法研究、审判实践不断精进与完善。

上海市长宁区人民法院行政庭

本次行政诉讼法修订期间，最高人民法院包括部分学者亦将诉讼类型化作为努力方向之一，最高人民法院修改建议稿（二）受案范围部分，即以行政诉讼类型化为目标草拟了修改建议，以诉讼请求类型确立受案范围，包括撤销与变更诉讼、履行与义务诉讼、违法与无效确认诉讼、预防性停止作为诉讼、附带审查规范性文件诉讼、行政协议诉讼等。②江必新、邵长茂、方颉琳：《行政诉讼法修改资料汇纂》，中国法制出版社2015年版，第34～35页。因涉及到立法体例的重大调整，新法最终未采纳上述方案，但在审理和裁判一章中仍然体现了诉讼类型化的思路。新法“审理和裁判”制度从原法撤销诉讼一体主义到完善新增给付诉讼、确认诉讼、变更诉讼等类型的审查要件及裁判方式。③最高人民法院行政庭李广宇副庭长2015年3月面向全国法院系统新法培训课程中，将新行政诉讼法“审理和裁判”制度的修改特点概括为“四化”：精细化、体系化（第七章第一节为一般规定，余四节分别为第一审普通程序、简易程序、第二审程序和审判监督程序）、类型化（撤销诉讼一体主义到完善新增给付、确认、变更等裁判方式）、民事诉讼化（以明确列举的方式对适用民事诉讼法的范围作了规定）。

具体而言，新法在裁判方式上最终以“驳回判决”取代“维持判决”，按诉讼类型确立了不同的合法性审查标准、修改或新增了与诉讼类型相对应的判决方式：首先，新法第70条撤销判决、第77条变更判决系对应以撤销诉讼为中心的形成诉讼，第70条确立了撤销诉讼的6项实体审查要件，包括主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当。对应于行政相对人不服行政作为行为合法性审查的“五审”，即职责权限、事实证据、适用法律、执法程序、执法目的；其次，新法72条履行判决（义务判决）、第73条给付判决，系对应给付诉讼。第74条确认违法判决、第75条确认无效判决，则对应确认诉讼，虽然在上述法条中未明确与给付诉讼、确认诉讼相对应的实体审查要件；再次，新法51条、第61条、第78条等条文，分别对附带审查规范性文件诉讼、一并解决民事争议诉讼、行政协议诉讼等新增的诉讼类别作了明确。可见，新法修正案审理与裁判制度所体现出的行政诉讼类型化思维，必然对法院今后行政审判带来深远的影响。