电子政务与我国政府改革：现状、需求与未来

文 余 坦（国家行政学院，北京 100000）

一、电子政务在政府改革中的几个作用层次

电子政务在政府改革中所发挥的作用可根据信息技术在政府管理行为和组织结构中渗透的程度不同分为四个层次。

（一）工具创新

电子政务在政府改革中的第一个作用层次是工具创新。在这个层次下，信息技术在政府的管理行为中起到的主要是工具的作用，对政务本身的影响较小。例如上个世纪七、八十年代，用计算机来处理复杂的统计数据；个人电脑开始普及以后，用电脑来处理公文；计算机网络逐步发展以后，通过网络传递文件等。在工具创新的层次下，电子政务主要是在政务流程的一些点上得到体现，通过对一些传统作业方法的变革提升工作效率，对政府改革的支撑作用也相对有限。当然，随着信息技术的不断快速发展，工具创新的内容也在不断随之变化。近年来，云计算、大数据、移动互联网、物联网等新技术也开始在电子政务中得到广泛应用，工具创新的内涵与上个世纪相比已经产生了巨大的变化。

（二）政务流程的信息化

随着信息技术的不断发展和电子政务建设的不断前进，从上个世纪九十年代初开始，电子政务在政府改革中的作用逐步进入第二个层次——政务流程信息化。这一层次的主要特点是信息技术开始实现对政务流程从点到线的渗透，部分或全面的覆盖政务流程，但是并不对政务流程产生大的改变。在政务流程信息化层次下，电子政务建设的内容和表现形式是的政务应用系统，用信息化手段完成原来人工处理的各种业务。我国早期的“金字工程”就是政务流程信息化的典型代表，后来随着我国电子政务的不断发展，很多“金字工程”开始升级或改造，逐步进入了更高的发展层次。

（三）支撑政务流程再造

比政务流程信息化更进一步的是政务流程再造。在政务流程再造阶段，政府开始依托信息技术带来的新能力来回应社会发展对政府改革提出的要求，对原有的政务流程进行变革，电子政务开始触及政府改革的实质，真正成为政府改革的方向。近年来，我国各级政府在推进服务型政府建设的过程中，推出的以公众为中心、基于政府门户网站的一站式在线服务就是政务流程再造的典型实践。在一站式在线服务体系中，分散、碎片化的业务处理被整合的业务流程取代，如何更好的提供公共服务成了政务流程设计的主导原则［1］。在政务流程再造层次，电子政务在政府改革中的作用相对于前两个层次是一种质的提升。

（四）助推政府组织结构和管理模式变革

随着社会的不断进步，尤其是人类社会步入信息化时代以来，信息技术在经济社会各领域持续渗透，人们生产生活的很多方面都发生了重大的变化，很多领域的传统结构和模式都在经受着信息化发展所带来的新挑战。社会复杂度越来越高，对政府能力提出的要求也随之越来越高。传统的高度中心化的政府管理模式已经难以实现社会发展进步所要求的善治，政府管理模式开始发生重大变革，首先是在政府内部权力充分的协同和整合，科层制结构下的条块界线越来越模糊，政府内部的跨界成为常态。进而，政府对社会的管理方式从政府垄断公权力的单中心管理走向政府和社会充分合作的治理［2］［3］。这意味着政府的重构和再造，也是电子政务在政府改革中的第四个作用层次。在这个层次下，信息技术与政府充分融合，所产生的变革是前所未有的。这种变化类似于电子商务对传统商业模式的挑战，淘宝、京东等代表的电子商务让传统的批发、零售一手交钱一手交货的流通方式产生了天翻地覆的变化，而信息技术与政府充分融合所产生的变革也将不亚于此。

总体而言，这四个层次是随着信息技术在政府管理中的融合程度的不断深化而逐步递进的，但是层次之间并不一定存在绝对清晰的界线，发展的时间也并不一定是线性递进的。实际上，在政府管理中引入信息技术就是顺应信息化发展趋势的一种创新和改革，政府改革的力度越大，信息技术在政府管理中的融合程度就越深，进而电子政务的作用层次就越高。

二、电子政务在过去我国政府改革中的作用

自上个世纪70年代，国务院正式批准组建国家计委计算机中心，我国政府正式建立信息技术应用机构起，信息技术在我国政府管理中的应用已经超过四十年。四十余年来，我国的电子政务发展经历了上个世纪70年代到80年代前期以数据处理为主的萌芽阶段；80年代后期到90年代初以信息管理为主的起步阶段；90年代到本世纪初以“金字工程”和政府上网工程为代表的快速发展阶段；以及2002年以来以《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》的发布为标志的全面大规模发展阶段［4］。

在进入本世纪之前，我国政府并没有明确的将发展电子政务作为政府改革的方向和手段，但是电子政务仍然在事实上起到了推动政府改革的重要作用。在萌芽和起步阶段，电子政务在我国的政府改革中还只发挥了工具创新的作用。而“金字工程”系列重大信息化建设项目逐步启动后，电子政务的快速发展开始对政府改革产生重要的推动和支撑作用，其中既有原有政务流程的信息化也有政务流程的再造。例如启动较早的金关、金税等重大工程推动了海关、税务等部门的机构改革和流程再造，极大的提升了相关领域的管理能力，分别为我国对外经贸及相关领域管理水平的提升和我国税务管理水平提升、税制改革做出了重要贡献。

进入本世纪以后，我国政府对电子政务的认识上升到了一个新的高度。2002年发布的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（以下简称“意见”）明确指出电子政务建设是事关信息化发展全局重要工作，要“把电子政务建设作为今后一段时期我国信息化工作的重点”，通过电子政务建设“加快政府职能转变，提高行政质量和效率，增强政府监管和服务能力”。意见还对电子政务建设的原则、目标、任务和主要措施进行了顶层规划。至此，我国的电子政务进入了全面大规模发展的新阶段，成为政府改革的重要支撑手段。在此后中央和地方各级政府的机构改革、职能转变和管理创新中，电子政务的作用一直受到高度重视［5］。各级政府围绕着电子政务这个主题充分创新，此前局限于个别领域和部门的政务流程信息化和流程再造逐渐成为政府各个领域改革的常态。在2011年发布的《国家电子政务“十二五”规划》对此做出了高度评价“电子政务在改善公共服务、加强社会管理、强化综合监管、完善宏观调控等方面发挥了重要作用，促进了政府职能转变，已成为提升党的执政能力和建设服务型政府不可或缺的有效手段。”

但是，电子政务在我国政府改革中的作用还没有上升到组织结构和模式变革的层次，即便发展电子政务的重大意义已经得到了广泛认同，我国电子政务发展的仍然存在很多制约。其中一个非常重要的原因就是，虽然电子政务已经成为政府改革的主要方向和重要途径，但是仅凭电子政务建设这一条腿是无法实现政府改革的目标的，还需要意识、能力、体制、机制等方方面面的创新相互支持。换句话说，改革是一个政治议题，需要各个层面、各种力量相互配合。

三、新时期政府改革对电子政务提出的新需求

党的十八大开启了我国各项改革事业的新篇章，政府改革也进入了一个全新的阶段。十八大以来，党中央关于深化改革的几次重大决定所阐述的改革目标和措施都内含着发展电子政务支撑改革的要求，已经将更深层次、更高水平的利用信息技术作为实现改革目标的重要手段。

党的十八界三中全会提出要 “切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”，这些要求正是我国电子政务发展的主要目标。在健全宏观调控体系的具体措施中，更是明确的提出了建立“基础数据统一平台，推进部门信息共享”等对电子政务建设的直接要求。事实上，在当今信息化时代背景下，要实现“创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力”等改革目标，已经无法离开电子政务。

党的十八界四中全会对建设法治政府提出了“依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、严格规范工作文明执法、强化对行政权力的制约和监督以及全面推进政务公开”等六项意见，在具体要求中明确提出“推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设”等需要通过电子政务来实现的措施。

在国务院印发的《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》中，从网上并联审批、在线审批监管平台、信息资源共享、信用信息公示“一张网”、电子营业执照、综合监管平台、积极利用信息化手段探索“互联网+监管”等很多角度就利用信息化手段为加快转变政府职能提出了明确的要求，这些要求都需要通过继续深入推进电子政务建设来落实，国务院有关部门已经为落实其中的一些要求开展了相应的电子政务建设项目的论证和实施。

党的十八大以及十届三中、四中全会所做出的关于改革的重大决定对政府改革而言是一场深刻的变革，这种变革对电子政务的要求已经超越了我国电子政务的现有支撑能力，必须创新思路和方法，将电子政务建设推进到更深的层次、达到更高的水平才能实现宏伟的改革目标。

四、我国当前电子政务发展存在的问题

（一）电子政务建设自身的问题

虽然我国的电子政务建设已经进入全面大规模发展阶段，取得了有目共睹的显著成效，但是同样也存在很多与电子政务建设自身相关的问题亟待解决。

1.关键能力仍有不足。一是统一的网络支撑能力不足。早在2002年，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》就提出要建设和整合统一的电子政务网络，并指出国家电子政务网络由政务内和政务外网组成，但到目前为止这两张网的覆盖范围、承载能力都没有达到最初的设想，时至今日我国仍然没有一张能够覆盖所有政务部门、可靠、高效的电子政务网络。在各个部门广泛存在的业务专网虽然支撑了部门业务，但是对跨部门的协同和共享形成了严重的制约，这一现象被业内人士形象的称为“烟囱林立”，其原有就在于没有统一的网络支撑。

二是信息资源整合利用能力不足。2002年发布的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》还提出了要启动建设人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库和宏观经济数据库的建设，遗憾的是十多年过去了，这四个基础库的建设都与预期去之甚远，除了公安部主导的人口基础信息库已经开始提供服务外，其他的三个库都不具备服务能力，甚至有的还没有提上投资建设的日程。相关的信息资源还分散在各个部门，仅仅服务于各部门自身的业务需求，没有得到整合利用。

三是信息安全保障能力不足。信息安全保障能力的不足带来的负面影响有两方面，一方面由于信息安全保障能力不足，导致部分政务部门工作人员为了回避安全责任，抵触信息化工作。另一方面信息安全保障能力不足确实对我国的国家安全带来了威胁。我国已经建立了相对比较完善的制度体系和标准规范体系，但是由于专业人才缺乏、安全保障技术实施能力不高和应用过程中安全管理水平、措施不到位等多重原因，导致制度和标准的落实情况不理想，如果将我国的电子政务作为一个整体来看，还存在很多信息安全的隐患。在当前网络信息安全问题凸显的大环境下，这些隐患尤其值得注意。

2.法律制度和标准规范严重滞后。法律制度是电子政务建设发展有据可循、有规可依的保障。我国有关信息化的立法工作起步并不晚，在进入本世纪之前，我国就出台了一些与信息化、信息安全相关的法律法规，进入新世纪以后，随着社会信息化的不断快速发展，我国有关信息化的立法工作有所加快，相继出台了包括《中华人民共和国电子签名法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等在内的法律法规，一些地方也出台了地方性的信息化法规制度。［6］但是总体上看，我国对信息化的立法严重滞后与社会信息化发展的需求，既有法律制度不全面的问题，也有更新不及时，难以适应快速发展的信息技术的问题。尤其是电子政务方面，目前仅有《中华人民共和国政府信息公开条例》一部全国性的法律制度。很多问题都依靠地方或部门的法规规章进行规范和约束，法律的强制力没有保障，还有可能存在相互冲突。电子政务法的立法工作已经纳入全国人大立法规划多年，但是一直处于难产状态，法律制度缺失已经严重影响了电子政务的深化发展。

统一标准规范是电子政务“互联互通、信息共享、业务协同、信息安全”的前提条件，美国、欧洲等世界先进国家和地区在开展电子政务建设的过程中往往遵循标准先行的规律，相关的标准规范也比较完善。美国、英国、澳大利亚、新西兰等国家都建立了电子政务的标准体系。［7］但是由于我国在早期开展电子政务建设的过程中缺乏经验，没有对统一标准规范的问题给予足够的重视，直到2002年国家标准化管理委员会才成立电子政务标准化总体组，2005年才开始逐步出台电子政务国家标准，而此时我国的电子政务建设已经进入全面大规模发展期，导致标准规范不统一成为既成事实。

3.地区、层级和行业发展不平衡。我国电子政务发展的不平衡也是影响我国电子政务整体水平的重要因素。不平衡主要有三个方面：一是地区之间不平衡。从地区发展情况来看，往往是东部经济发展较好的地区和大城市电子政务建设的水平相对较好，而中西部特别是经济发展水平相对落后的地区电子政务建设水平相对落后。二是层级之间不平衡。总体上是中央政府要好于地方政府，越往基层发展水平越滞后。三是同一地区或同一层级政府不同部门之间发展水平也存在较大差异。这与部门领导对电子政务的认识和重视程度，以及部门业务在政府工作中的重要程度紧密相关。地区、层级和行业电子政务发展水平的差异为深层次的业务协同和信息共享带来了极大的阻碍，导致电子政务的整体效能受到影响。

（二）现行政府组织结构带来的制约

除了电子政务建设本身存在的问题外，我国政府现行的组织结构对电子政务效能的深度发挥也形成了严重的制约。

我国政府现行的组织结构层级较多，行业分工高度专业化，政令的上传下达需要经过多个层级，每个行业的管理范围也相对较窄。这种结构是典型的科层制组织，在以往信息技术不发达、社会信息化程度不高的情况下，可以实现较强的控制力、执行力和较高的管理效率。而现代信息技术的优势在于获取信息更方便、传递信息迅速、管理幅度更宽广，可以提高治理能力、降低治理成本。但是现行政府组织结构一方面较多的层级设置人为的增加了信息传递的节点，削弱了现代信息技术带来的信息传递速度优势；另一方面高度专业化分工，人为的限制了管理幅度，削弱了现代信息技术带来的控制幅度广的优势，导致电子政务本应产生的效能无法得到深度发挥。这些问题无法通过信息化本身来解决，必须有相应的组织结构变革相配合。我国也意识到了这一问题的存在，并做出了有条件推动省直管县试点、大部制改革等政府组织结构调整的尝试，但是相关的改革步骤还远远滞后于充分发挥信息化效能的需求。

同时高度专业化的分工造成了政府部门之间存在明显的专业界线，形成了政府权力的“条块”格局，电子政务建设也是多按政府职能条块推进，因此在现有的政府组织结构下，信息技术在政府管理中的应用在很多情况下的是在固化原有的“条块”格局，而不是促成政府组织结构和治理模式的变革，这样反而增加了政府组织结构变革的阻力。因此，电子政务的深化发展，必须与政府改革同步进行，相互支撑和促进。

五、未来电子政务如何在更高层面支撑政府改革

（一）电子政务建设自身需要进一步完善

首先是进行强有力的顶层规划，完善法律制度和标准规范。当前我国电子政务所面临的所有问题几乎都有顶层规划欠缺的因素存在，其中既有顶层规划滞后的原因，也有规划执行不到位的原因。比如，长期困扰我国电子政务的信息资源共享问题，其实相关的规划早已出台，但是一直没有得到有效落实。因此必须有强有力的规划，特别是以法律和标准的形式强制落实的顶层规划才能保证电子政务健康发展。

其次是增强核心能力。在信息化已经成为时代特征，我国电子政务已经全面大规模建设十多年，电子政务建设的累积投资至少已达数千亿的今天，电子政务还存在核心能力的欠缺是极其不应该的，这是过去缺少经验，对信息化建设客观规律把握不足造成的欠账，必须尽快弥补。在未来核心能力建设的过程中，还应充分利用云计算、大数据等新技术，发挥后发优势，以免造成建成即落后。

第三是均衡发展，缩小地区、行业和层级差距。加快电子政务发展水平相对落后的地区、行业和层级的建设，缩小数字鸿沟是我国未来电子政务建设必须高度关注的重要问题。这既关乎电子政务整体效能的发挥，也影响着社会公平。均衡发展除了要加大对落后地区和行业的资金和技术支持外，还应特别注意加大对基层电子政务建设的补助和指导。因为很多公共服务的最终交付都是由基层政府完成的，其中最为关键的是县级政府。县级政府机构承担着大量的公共服务职能，但是其信息化水平在中央、省、市、县四级中却是最低的。例如，我国政府门户网站的普及率、国家电子政务外网的覆盖率等都是县级远低于中央、省和市级。因此加强基层电子政务建设是未来必须高度重视的一项工作。

（二）政府组织结构的改革

要充分发挥信息化的优势，就要建立适应信息化时代特征的政府组织结构，不应让政府组织结构中不合理的因素长期成为制约电子政务效能更好发挥的原因。党的十八界三中全会已经提出要优化政府组织结构，并明确了大部门制、省直管县等改革方向。大部制和省直管县就是扩大管理幅度和缩减管理层级的直接体现，表明了中央在改革规划中已经考虑了发挥信息化的作用的问题，未来在政府组织结构的设计中应该将适应信息化时代特征作为一个重点依据来考虑。

从某种程度上来看，电子政务建设和政府改革是一个问题的两个方面，两者无法分开，必须相辅相成。信息技术是工具，但电子政务是政府改革的方向，要实现我国当前所提出的政府改革目标，必须在更高层次上发挥电子政务的作用。

［1］顾平安.面向公共服务的电子政务流程再造［J］.中国行政管理，2008（09）.

［2］俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架［J］.南京社会科学，2001（09）.

［3］王兴伦.多中心治理：一种新的公共管理理论［J］.江苏行政学院学报，2005（01）.

［4］洪毅.中国电子政务最佳实践案例集［M］.北京：国家行政学院出版社，2012:856.

［5］中国行政管理学会课题组.以电子政务创新推进行政改革和政府管理创新［J］.中国行政管理，2011（11）.

［6］滕锐.我国电子政务立法的思考——以政府信息公开法律制度为视角［J］.法学杂志，2010（06）.

［7］王哲.我国电子政务标准发展现状及展望［C］.湖北行政管理学会 2008 年年会论文集，2008（12）.