全面从严治党制度文化分析

戴 剑 飞

（1．西南交通大学 政治学院，成都610031；2．四川师范大学 政治教育学院，成都610066）

加速形成全面从严治党新常态和全面加强党的制度建设已成为党内外共识。在此背景下，更需要加快培育全面从严治党的制度文化，使全面从严治党制度文化内化于党的建设新的伟大工程之中。

一 全面从严治党制度文化概念解读

2014年12月，习近平在江苏调研时首次提出“全面从严治党”概念之后，理论界围绕党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设对全面从严治党作了广泛而深入的讨论，深刻地认识到加强党的制度建设是最可靠、最有效、最持久的治党方式，但少有人从制度文化的高度作整体性分析。究其原因，主要在于对全面从严治党制度文化认识还不到位。

制度的本质是蕴含特定人文精神的规制体系。制度文化是指蕴含特定人文精神的规制体系“化”人的活动过程。制度文化必须实现两次转化：第一次是从制度意识形态转化为政策、条例、规则、规章、法律等一套成文规制体系；第二次是指蕴含特定人文精神的成文规制体系“内化于心灵、转化成行动、外化为形象”的过程，实现制度“化人”目的。制度人文精神（制度意识）→制度化（制度体系）→制度运行（体制机制）→制度“化人”（制度文化）是前后相承、不可分割的有机系统。全面从严治党制度文化既要突出“全面从严”的马克思主义执政党的先进性特征，又要凸显“全面治理”的系统性特征，还要彰显科学性、民主性、秩序性与合法性等现代性特征。

第一，科学理解“全面从严”的丰富内涵。“严”的本意包括紧密没有空隙、不放松且认真、严谨和严肃、郑重和庄重、厉害和重大等意思。“全面从严”应包含四层意思：一是必须坚持严谨的“制度理念”，保持严峻的忧患意识和从严治党强党的责任意识；二是必须进行环环相扣、前后闭合的“制度设计”，构建严实、严紧的从严治党规制体系；三是必须具有郑重、庄重的“制度内容和形式”，塑造严尊、严整的从严治党形象；四是必须坚持持续认真不放松的“制度执行”，养成严格、严肃、严厉的从严治党风气。

第二，科学理解“全面治理”的精神实质。“全面”主要体现在治党的制度目标、制度内容、制度形态、制度理念上。制度目标的全面性要求既要提高党的执政能力、保持党的先进性和纯洁性，又要建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党；制度内容的全面性要求既要涵盖党的思想、组织、作风、反腐倡廉和制度建设，又要包括党的物质、心理、精神、道德、价值观、理论修养等；制度形态的全面性要求既有静态的基本制度，又有动态的体制机制；制度理念的全面性要求必须充分体现效益与效率、秩序与民主、统治与激励、团结与合作、权威与合法、纪律与公开、权力与责任等相统一的“治理”文化特征，建立互动、有序、民主、高效的治理体系。

第三，科学理解全面从严治党制度文化先进性与现代性的高度统一。首先，既坚持中国化马克思主义人文规范，保持马克思主义执政党制度文化的阶级性，又坚持中国优秀传统文化精神，保持中共制度文化的民族性，确保全面从严治党制度具有真正中国先进文化“化”人的意义；其次，必须充分体现全面从严治党制度文化现代性特征，确保治党的制度理念、制度体系、制度运行具有科学性、秩序性、民主性与合法性。科学性要求各级党组织坚持科学理念和标准，管理主体、对象和运行机制要更严谨、更严密、更精细化；秩序性要求各级党组织处于主导地位，保持治党活动有序性、有效性特征；民主性要求各级党组织和党员兼具治党主体与对象的双重角色和地位，保持治党活动参与性、互动性和主体性特征；合法性要求党内基层组织和党员以及党外群众对全面从严治党制度具有较高的认同度。

二 从“党要管党”到“全面从严治党”制度文化演进分析

全面从严治党制度文化有其历史渊源和发展脉络。中国共产党建党伊始就具有“承认苏维埃管理制度”的马列主义政党民主集中制的制度文化特征。执政后，从“党要管党”到“从严治党”，再到“全面从严治党”的制度文化演进，既体现了中共制度文化的时代特色，又日渐凸显出中共制度文化先进性、民族性、现代性的特征。

（一）“党要管党”制度文化的生成与发展

1962年11月12日，刘少奇在组织工作座谈会上强调：“组织工作要正常化，党没有人管了，党不管党不好，要有人来管。”［1］717同月29日，邓小平在接见参加组织工作会议和全国监察工作会议同志的讲话中强调：“党要管党，一管党员，二管干部。对执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题。”［2］3281963年1月21日，中共中央在“党要管党”的批示中强调：“执政的党，必须永远注意加强党的建设，必须认真地执行民主集中制，必须对干部和党员提出更高更严的要求。这是天经地义。党不管党，党的路线和方针、政策就不可能贯彻实现，党的组织就有蜕化变质的危险。”［3］919

“文革”后，“党要管党”的制度文化建设回到正常轨道上来，制度意识、法制意识、党规党法维护和严格执行意识都明显增强，国法党法的制定和实施取得了显著成效，在管党方式上有了党纪国法“协同共治”意识。1978年，邓小平在十一届三中全会报告中专门论述：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。”［4］147强调了国法、党法特别是党章在管党过程中的重要性，表明“党要管党”的法制化意识、制度化意识、制度维护意识、制度执行从严意识显著增强。因此，十一届三中全会《会议公报》指出：“根据党的历史的经验教训，全会决定健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪。”［5］131980年2月，中共十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》；1980年7月，中共中央下发《中共中央关于坚持“少宣传个人”的几个问题的指示》，这是十一届三中全会依“党规党法”从严管党精神的制度化成果。1981年，《关于建国以来若干历史问题的决议》强调“坚持党的领导，必须改善党的领导”［6］839，并且指出必须坚决克服包括领导制度在内的很多方面缺点，“对于党和国家肌体中确实存在的某些阴暗面，当然需要作出恰当的估计并运用符合宪法、法律和党章的正确措施加以解决”［6］811，并规定“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动”［6］844。这充分表明解决党内问题“用法”、“守法”意识增强。在此理念下制定的“八二宪法”为“依宪治党”提供了根本法依据。1982年，首次把“必须加强党的建设”写入十二大党章，强调用制度管权，规定除了制度和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权；强调严格遵守国法政纪，严格遵守国家的财政经济纪律和人事制度；强调共产党员必须自觉接受党的纪律的约束；强调按照德才兼备原则、“四化”标准，坚持任人唯贤选拔干部，凸显了人才队伍管理现代性理念。1986年6月28日，邓小平在中央政治局常委会上提出：“党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。”［7］163这是从政治体制改革视角强调法制管党的重要性，不能把一些犯罪问题放进端正党风的范围，防止端正党风弱化甚至替代了法制管党。

（二）“从严治党”制度文化的生成与创新

改革开放之初，党内部分党员没有经受住执政考验和改革开放考验，新的腐败现象形势严峻。1987年，中共十三大报告首次正式提出“从严治党”思想，强调“对经不起考验的党员，首先要满腔热情地进行教育。但经验证明，仅仅靠教育不能完全解决问题，必须从严治党，严肃执行党的纪律”［8］53。

中共十三大后，特别注重制度执行，严肃党纪迅速成为从严治党制度文化的显著特征。1990年，就有12．7万名党员被开除党籍，有16．6万受党纪处分。检察机关两年共立案40多万件，处分党员32．8万人，其中省地级领导干部600人［9］1771。

中共十四大至十八大期间，从严治党制度文化向先进性、民族性、现代性的高度统一方向发展，贯穿党的建设伟大工程各方面，突出表现在从严治党目标更加清晰、地位更加突出、内容更加完善。十四大首次把加强党的建设“必须紧密围绕党的基本路线”和“坚持从严治党”写入党章。中共十五大报告明确提出从严治党五项要求：要严格按党章办事，按党的制度和规定办事；要对党员特别是领导干部严格要求、严格管理、严格监督；要在党内生活中讲党性、讲原则，开展积极的思想斗争，弘扬正气，反对歪风；要严格按照党章标准发展党员，严肃处置不合格党员；要严格执行党的纪律，坚持在党纪面前人人平等。1996至2000年，以中共中央等部门名义颁布的党内法规多达120多项，比如《中国共产党纪律处分条例（试行）》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》等，治党“从严”是该阶段制度文化的突出特点。2002年，中共十六大首次把“党要管党、从严治党”和“加强和改进党的建设”一起载入党章，确立了“管党”、“从严治党”、“加强和改进党”的制度文化发展方向；2004年9月19日，中共十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，这是适应“不断提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险的能力”的一项重要制度。2001至2007年，以中共中央等部门名义制定了《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》等党内法规多达80余项。中共十七大关于《中国共产党章程（修正案）》决议强调：“着力加强党的执政能力建设和先进性建设，以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”［10］46，表明从严治党制度文化进一步落实到加强“执政能力建设和先进性建设”上，并且首次把“改革创新精神”和“全面推进党的建设”写入党章，强调党的建设是一个“全面推进”的“新的伟大工程”。2008至2012年，共制定了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党巡视工作条例（试行）》等党内法规65项，其中16项涉及各种表彰。这表明“创新”、“全面”、“系统”等观念文化完成了制度转化，制度体系更加完善，用制度扬正气、治歪风的力度加大。截止2012年8月，中央和国家机关反腐倡廉相关法律法规达775件，各省（区、市）及新疆生产建设兵团相关法规文件达1538件［11］83。中共十八大后“纯洁性建设”纳入党的建设主线，明确强调“整体推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”，首次把“全面提高党的建设科学化水平”和“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”写入党章。

（三）“全面从严治党”制度文化的生成背景

“全面从严治党”制度文化在从严治党的实践过程中逐步形成。习近平总书记既是传承从严治党制度文化的领导者，又是全面从严治党制度文化的倡导者和推动者。2013年1月22日，习近平在十八届中央纪委二次全会上强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”［12］142013年4月19日，他在中央政治局第五次集体学习时强调：“提高反腐败法律制度执行力，让法律制度刚性运行。”［13］2014年6月30日，在中央政治局第十六次集体学习时又指出：“努力形成系统完备的制度体系，以刚性的制度规定和严格的制度执行，确保改进作风规范化、常态化、长效化。”［14］2014年10月30日，在全军政治工作会议上指出：“认真总结教育者本身受教育不够，对领导干部管理失之于宽、失之于软，监督体系功能没有得到有效发挥，制度建设存在漏洞的教训”［15］。此外，2013年12月20日，中共中央印发《建立健全惩治和预防腐败体系二〇一三——二〇一七年工作规划》的通知。2014年8月29日，中央政治局会议审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》，回答了新形势下党的建设制度改革内容、形式、目标等基本问题。从严治党制度文化必然全面贯穿到党的组织制度、干部人事制度、党的基层组织建设制度和人才发展体制机制的不断完善过程中。

“全面从严治党”制度文化的生成符合社会主义建设规律、执政党建设规律。“全面从严治党”既是“党要管党”、“从严治党”制度文化发展的必然结果，也是全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国协调推进的必然要求。2012年，中共十八大提出“全面建成小康社会”目标；2013年11月12日，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》；2014年10月23日，十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这“三个全面”都离不开中国共产党的坚强领导，全面从严治党是锻造坚强领导核心的关键。2014年10月8日，群众路线教育实践活动总结大会也是“全面推进从严治党进行部署”的大会，习近平总书记在会上强调：“从严治党有其自身规律，对我们这样一个老党大党来说，从严治党更有其自身规律。”［16］2014年12月，习近平在江苏调研时首次提出既符合社会主义建设规律，又符合执政党建设规律的“四个全面”战略思想。“全面从严治党”作为“四个全面”的重要内容和新形势下治党方略被正式提了出来，全党在贯彻落实这一精神过程中，党的建设制度改革推出了若干重大举措，全面从严治党制度文化初现端倪。

三 加快培育全面从严治党制度文化

在全面深化改革新常态背景下，必须主动适应“全面从严治党”新常态，坚决破除一切妨碍党的建设的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的党的建设制度体系，使党的各方面制度更加成熟更加定型，提升中国共产党制度文化软实力。当务之急是加快培育“全面从严治党”的制度文化。

（一）加快培育全面从严治党制度文化顶层设计

加快培育全面从严治党制度文化顶层设计，不是断裂式的治党制度文化再造，而是坚持对“党要管党”、“从严治党”的优良政党制度文化传统的继承创新，对国外政党先进制度文化的融合创新；加快培育全面从严治党制度文化顶层设计要牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设的主线，建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党；加快培育全面从严治党制度文化顶层设计要围绕提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险能力，把自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的“四自能力”贯穿到党的思想、组织、作风、反腐倡廉、制度等五位一体建设中；加快培育全面从严治党制度文化顶层设计要把创新制度理念、完善制度体系、严格制度执行落实到理想信念、党群关系、党内民主、干部制度、人才集聚、基层创新、反腐廉洁、党纪统一等八项重要工作中去。

（二）加快培育全面从严治党制度文化重在更科学、更严实

加快培育全面从严治党制度文化必须始终坚持问题意识和强党目标，坚持先进性、民族性、现代性高度统一的发展方向，更科学、更严实地解决好以下三个问题。

1．形成更科学严谨的制度观念体系。全面从严治党制度文化绝不是制度的简单集合，先进观念体系是先进制度文化的内核和灵魂。保持制度观念的先进性、民族性、现代性高度统一是培育全面从严治党先进制度文化的前提。全面从严治党观念体系必须坚持马克思主义指导地位，传承发展中华民族精神和时代精神等优秀传统思想文化，继承发扬中共优良文化传统，吸收借鉴国外先进治党理念，坚持制度观念文化融合创新之路。

2．构建更科学严密的制度规范体系。目前，全面从严治党仍然存在制度缺失、制度空洞、制度陈旧等问题，必须本着更科学严密的精神“补缺充实”，防止出现“牛栏关猫”的制度现象；本着先进性、现代性原则“改革创新”，杜绝新瓶装旧药的制度现象。具体而言，一要注重制度的完备性与科学性，从心理规范、党德、党法、国法等方面构建更科学严密的规范体系；二要重视增强制度主体性功能，完善主体责任规范体系；三要加强制度“化”人功能，构建更科学严密的党内人力资源治理规范体系。

3．构建更科学严实的制度运行体系。目前，仍然存在制度执行不力、监督乏力的现象，必须增强政党制度文化导向、制动、形塑功能，防止制度摆设现象。政党制度功能的持续动力源自一个层级递进闭合的动力系统：制度需要→制度精神（动机）→制度伦理（道德）→制度观念（价值观）→制度理论（思想）→制度体系（规制）→制度执行（机制）→制度改革（创新）。少了任何一个环节都难以形成真正的制度文化。因此，必须做好以下七个方面建设工作。第一，努力培育党员正确的制度心理文化。加大制度正强化和负强化刺激力度，促使党员产生制度需要、形成遵纪守法和用法等制度意识和法治思维，特别是宪法意识和党章意识。第二，努力培育富有民族性、先进性和时代性的制度精神文化。既要更好地传承发展中华民族精神、继承发扬中共优良文化传统，又要坚持改革创新精神和时代精神，还要努力培育攻坚克难、打铁还需自身硬、尚德崇法、五湖四海、以德为先、奋发有为等富有时代特色的制度精神文化。第三，努力培育正确的制度道德和价值观。努力实现党德、党法、国法融入社会主义核心价值观和“真善美”文化观。第四，努力培育科学的政党思想理论知识体系。科学理论是具有超强稳定性的内在驱动力，能促进党员形成坚定的理想信念。第五，努力创建以宪法为根本活动准则、以党章为总规矩的先进规制体系。及时做好制度废弃、补充、修订、创制、谋划等工作，这是构建制度文化大厦的关键环节。第六，努力确保制度执行落到实处，防止“破窗效应”。制度执行是制度意识和制度体系“化”人的实际过程，执行力是制度意识文化和制度体系能否实现“制度育人”的关键。比如，群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育等扎实深入的开展，有利于促进全面从严治党制度执行文化的形成。第七，要善于培育制度创新文化。在培育全面从严治党制度文化实践过程中必然会遇到新情况、出现新问题、产生新的制度需要，必须抓住机遇，不断创新全面从严治党制度文化。

总之，坚持全面从严治党制度观念体系、规范体系、运行体系的高度统一，坚持全面从严治党制度先进性、民族性、现代性的高度统一，就是一种科学的治党方式。培育全面从严治党制度文化，旨在提升中国共产党文化软实力：以更科学严实的严党形象“约束坏人，塑造好人”，培育党员“真归属，真向往”的心理文化；以更科学严实的严党事实“警示人，感染人”，培育党员“真自律，真向善”的道德文化；以更科学严密的严党规范“管坏人，扬好人”，培育党员“真规矩，真先进”的行为文化；以更科学严谨的严党理论“说服人，征服人”，培育党员“真统一，真信仰”的观念文化。

［1］刘少奇论党的建设［M］．北京：中央文献出版社，1991．

［2］邓小平文选：第一卷［M］．北京：人民出版社，1994．

［3］中共中央组织部，中共中央党史研究室，中央档案馆．中国共产党组织史资料：第九卷文献选编（下）（1949．10－1966．5）［M］．北京：中共党史出版社，2000．

［4］邓小平文选：第二卷［M］．北京：人民出版社，1994．

［5］中共中央文献研究室．三中全会以来重要文献选编（上）［M］．北京：中央文献出版社，2011．

［6］中共中央文献研究室．三中全会以来重要文献选编（下）［M］．北京：中央文献出版社，1982．

［7］邓小平文选：第三卷［M］．北京：人民出版社，1993．

［8］中共中央文献研究室．十三大以来重要文献选编（上）［M］．北京：人民出版社，1991．

［9］程栋．中国共产党历史大博览［M］．广州：中山大学出版社，1999．

［10］中共中央文献研究室．十七大以来重要文献选编（上）［M］．北京：中央文献出版社，2009．

［11］周滨．十八届中央纪委二次全会精神学习读本［M］．北京：国家行政学院出版社，2013．

［12］中共中央文献研究室．十八大以来重要文献选编（上）［M］．北京：中央文献出版社，2014．

［13］习近平．积极借鉴我国历史上优秀廉政文化 不断提高拒腐防变和抵御风险能力［N］．人民上报，2013－04－21（1）．

［14］习近平．坚持从严治党 落实管党治党责任 把作风建设要求融入党的制度建设［N］．人民日报，2014－07－01（1）．

［15］习近平．发挥政治工作对强军兴军的生命线作用 为实现党在新形势下的强军目标而奋斗［N］．人民日报，2014－11－02（1）．

［16］习近平．历史使命越光荣 奋斗目标越宏伟 越要增强忧患意识 越要以严治党［N］．人民日报，2014－10－09（2）．