法治视阈大学内部规范的实效性

摘要：从法治意蕴而言，大学治理的现代化建基于大学内部规范。大学内部规范的实效性是其被遵守和执行的实际过程与状态，依赖于规范性文本，是应然效力的实践外化，具有实然性。它呈现出规则文本、被遵从与执行、对社会产生影响三种样态。建构对其实效进行评估的体系，需要坚持明确、综合与可行的原则，将制定目标实现、规则遵守与执行、学校与社会效益、师生主观心理感受作为主要内容。

The Effectiveness of University's Internal Norms: The Perspective of Rule of Law

LU Jun-jie

（Office of Development and Planning, Nantong University, Nantong 226019, Jiangsu, China）

Abstract: From the perspective of Rule of Law, the modernization of university governance is based on the internal norms of university.The effectiveness of university's internal norms refers to the actual process and state where the norms are complied with and enforced, depending on the normative text.An evaluation system for the effectiveness of university's internal norms can be established by adhering to a clear, comprehensive and feasible principle.The achievement of goals, the compliance and enforcement of norms, the benefits of university and society, and the subjective feelings of teachers and students compose the main content of the system.

Key words: University's Internal Norms; Effectiveness; Evaluation

大学现代化是大学治理的法治化。在法治中国的语境中，大学法治的意蕴在于大学基于规范开展现代治理。大学法治的核心是建立现代大学制度。这依赖于大学内部规范体系的建立并发挥实效性，为开展现代大学治理提供制度依据和有效保证。任何社会规则无论是以自然演进的形式还是建构理性的形式产生，均将一般性目标设定在发挥效力以期对其调整的社会关系和社会组织成员的行为进行有效规制。大学内部规范作为庞大的社会规则体系中的一部分，是大学开展依法治校的制度基础。但与法律制度不同，其制订并非由立法机关开展，而是大学组织内部权力推进；其实施由组织体成员平等参与和自我管理，违反规则依靠纪律处分或者共同体谴责；其体系没有位阶之分，效力并不界定层级；其内部纠纷解决机制缺乏更多可诉性。由此可以看出，大学内部规范是由大学内部权力制订并实施，对大学内部成员及内部关系产生规范效力的行为规则，在法理意义上具有典型的“软法”性质，并且以“软法”的形式发挥着自身的效力。“从某种意义来说，大学软法是大学治理由国家化、社会化向个性化发展的驱动力。” [1]在大学依照法律与大学章程自主制定内部规范的时候已然将规则发挥实际效用列为主要目标。内部规范制定完成后，只有“在实际社会生活中被执行、适用和遵守” [2]440才能从“书本”的规则走向“行动”的规则。所以，我们不应将研究的落脚点局限于实证的分析方法，从纯文本意义上去理解大学的内部规范，更应该着眼于高等教育的现实与规则制定后的实施情况，将关注的视角投向大学内部规范在实施中是否能对于大学治理生成影响，对师生工作与学习发挥作用，对人才培养、科技创新产生效用等。无论是作为内部规范制定者的大学还是规则执行与遵守者的师生，要实现大学内部治理秩序的稳定与高效，就必须加强对大学内部规范实效的理论与实践探讨。笔者基于法社会学的方法加以审视和分析，力求能廓清大学校内规则实效性的基本问题。

一、大学内部规范实效性的法治意蕴

实效性（Effectiveness）在不同的语境中会有不同的逻辑表达和理论主张，一般被视为事物与行为发展结果与预设目标相比呈现出的实际效用的状态或达到的程度。这是对事物现实状况的评价性词语，描述出事物或行为的实现状态与样式，强调了社会主体对于事物或行为的已设期待和现实状态间的比较。社会法学更加关注事实也即规范在实际社会的运行及其作用和效果。假设预定的目标是“应然”要求的话，那么实效性则是“实然”情形，更关注实际效果如何。既然实效性关注的是现实状态或效果，那么其应当是明确的，可以有确定性的标准与模式去描述出行为与事物的客观表现。规则的实效性极大地影响着规则的效力。大学内部规范是大学内部治理的“法律”规范，规定着大学开展教学科研与管理等活动的权利与义务关系。自其被制定开始，它就对大学内部成员及成员的活动施加影响而发挥作用，以确定性的规范调整和保护大学内部组织与教师、学生的权利义务，指引、预测、评价、制约师生的行为。不同的大学内部规范在制订时就被赋予了不同的实施目标，通过规范的文本与严格的程序被制定成为规范性文件，从而产生了规则的效力，使全部或者一定范围内的师生必须遵从规则所规定的内容。大学内部规范在制定时，制订者按照理性预先依照本大学的基本情况及发展目标设立了该规则所要达到的实质有效性的期待，对于大学内部规范所要规制的社会关系与行为构筑了“应然状态”的理想设计，往往“以人类所能达致的最高境界作为出发点” [3]8。但是，大学内部规范的制定不能仅为了实现形式上的至高目标，为规则提供了外在的“约束力”以后就不闻不问了。不仅社会事实会发生变动，而且作为软法的大学内部规范在大学教育教学活动发生变更时需要及时在规则与适用层面予以应对。实际上这种理性的“立法”设计，亦涵盖了这些规范性文件能够被较好地遵守与执行，这就是大学内部规范的实效。

实际上，实效性表示着大学内部规范被遵守和执行的实际过程与状态。实效性在大学内部规范制定后被规则效力所绑定，与大学内部规范本身和大学及其成员即大学内部规范制定、遵守与实施的主体有着内在的联系，内含着诸多目的与功能意义上的内容。

一是大学内部规范的实效性依赖于大学内部规范的实定文本。大学内部规范的实效性意味着其前提是大学内部规范是具有效力的文本文件。法理意义上来说，“一套使人类行为服从于规则之治的系统所必需具备的首要素质显而易见：必须有规则存在。” [3]55规范的形式是多样化的，有制定形式的成文规范，也有以习惯、判例等不成文规范，甚至还能涵盖宗教和道德规范。之所以选择“大学内部规范”这个词语，是因为限定了其作为成文规则的“规范”的形式，同时框定了只能在此语境下展开实效性分析。“实效，就在于人们由其规范观念指引去遵守该规范所要求的行为。” [4]也只有大学内部规范以成文的规范作为实效性评定的现实依据，才能设立制定的目标、遵守和实施的规范依据以及效度的评价，因为习惯等非成文性质的“规范”并没有人类理性建构的痕迹和客观需求，往往带着自然演化的色彩以及较为凌乱的价值意蕴。《复旦大学本科生学籍管理规定》正是该校实现本科教育活动制度效益的实定文本，包含了实体性和程序性规则。因此，我们在追寻复旦本科学籍规范的实效时，视角需要严格地限定在该管理规定的规范性成文文本之内，否则会出现较大的主观性与随意性。

二是大学内部规范的实效性是大学内部规范效力的实践外化。规则制定后便会因为其符合规则产生的条件和程序而发生效力，对所预设规范的社会关系与人的行为发生作用，产生拘束力，规则呈现出执行与遵守的实际状态与效果。社会法学家强调从“书本上的法”迈向“行动中的法”，规范不应局限于仅为人类逻辑的规则而应该转化为发生社会效果的社会性制度，更多地观照着社会规则不仅是文本意义本身还应该是可遵守和适用的。庞德也认为规范尤其是法律，“适用及其结果比法律的规定更重要” [5]。大学内部规范被大学制定出来以后，其成为一个独立且完整意义的调整学校内部教学、科研等关系的行为准则，对内发生规范效力，为师生的行为提供确定性的行为指引、评价和强制等。《复旦大学本科生学籍管理规定》自2005年9月1日生效后，与规范文本是不可分离的，预示着规范达到制定之目的的可能性，是对师生的单向度的拘束力。而该管理规定的实效不仅仅关注规则在大学治理实践中能否得到应用，更注重的是其文本规则实施过程中其功能、目的在内部治理中实现的程度和状态，具有规则与实践的双向性。也就是说，对于复旦管理者而言，需要考虑如何运用该管理规定进行学籍管理活动；而对于复旦的本科生而言，需要考虑如何遵照该规范文件进行正常的学习活动，满足学业规范所需要的条件。从关系的角度来讲，校内规则的实效是帮助大学内部规范的效力通过实践形态付诸实施，外化为大学内的组织与师生遵守与执行的行为状态，赋予效力的量化形式，实现大学校内规则对于师生交往与大学的现实意义。

三是大学内部规范的实效属于实然的范畴。应然与实然的分析范畴来自于休谟《人性论》中关于事实与价值的明确区分。“应然的意蕴为阐述事物依据其自身的特性应该是什么或应该怎样，属于人们基于理性对事物本身满足人类的客观需求的应有状态的判断。实然的意蕴则为描述事物性征的各种现实表现以及事物的实际状态。” [6]这种事物表征和实际状态是真实的社会状况，理应是规则所要表达的社会具象范畴。实然的法其实就是“共同体行动内部产生出全新状况的源泉” [7]，来源于社会事实。大学内部规范的实效的实然是相对于大学内部规范的效力的应然才具有分析意义，其阐述的是大学内部规范依照秩序、自由、平等、正义等应然价值所确立的包含有授权、允许、禁止、命令等概括与抽象的规范性权利保障与权力制约的条款能否以及在多大程度上为大学内部的组织与成员所尊重、遵守和维护。《复旦大学本科生学籍管理规定》关于“学制”“选课修读”“考核”的相关规范内容，是通过在学校教学管理过程中，教师开展的课堂教学实际效果和本科生人才培养的质量等方面表现出来。规定实施后该校学籍管理和学生遵守的实际状况如何，与规范制定者预先设定的理想状态必然是有差别的，具体所展现出的真实映像才是该规定的实然状态。所以，大学内部规范的实效属于实然范畴，不仅彰显着大学内部规范实施的实际效果，对它的检视可以进一步去修正规则本身，更好地引导校内组织与成员达致理性的共同的应然目标。

二、法治视阈大学内部规范实效性的现实样态

既然实效性是大学内部规范的一种实然状态，那么其可以也能够将规则的抽象转化为现实实施过程的具象，在大学治理的过程中展示其被遵守和执行的现实性样态，尤其是实施过程的表征和实施结果的呈现。规则在实施中的这种状态，从理论上来说是很简单的甚至直接以实效来表达的，但是现实却是相当纷繁复杂的，呈现出不同的形式和凌乱的细节，几乎涉及所有组织体内外的各种社会关系。一个大学内部规范，譬如《北京大学科学技术成果奖励办法》，从表象上看只涉及北大教师在从事科学研究过程中取得的科学技术成果的简单奖励，但是实际上不仅与该校教师岗位绩效考核、职称评定、职务聘任、科技成果转化等规范均有内在关联，而且还涉及与国家科技成果的奖励的衔接和科技成果对社会的影响等。因此，校内规则实效性的现实样态，需要从逻辑上以类型化和体系化的方式进行考察，否则必然是零碎的。同时也“不能仅仅限于静态的法律条文，更应研究动态的法律实施的情况，法律对人们生活的影响等等” [8]，需要对过程和结果等多个层面予以考察。笔者无意过于细节化地描绘当下我国大学内部规范在实施中所呈现的过程与状态的表象，而拟从校内规则自身、规则的遵从与执行、对社会的影响这三个维度予以考察，以求理论与实践上能较为完整地呈现大学内部规范实效性的现实状态和社会效果。

大学内部规范能否在实施过程中取得实效部分与大学内部规范本身制定及其文本有密切关联。这是规则的“内在观点”，是“接受规则为行为的导引和批判的标准” [9]236。从法社会学的角度而言，大学内部规范为人们实际行为和利益诉求提供了可以达致的行为模式，是关于目标结果可能性的抽象规定。这种规定本身是否制定得良好会较大地影响其转变为现实的真实性。《复旦大学学生违纪处分条例》第二条规定：“本条例中无明确规定而又必须给予纪律处分的，可比照本条例中相应条款予以处分。”这属于类推原则，法治实践中已经完全将其摒弃。而其依然在文本中赫然出现，必然引起学生对此条文的异议并不予认可，会导致学校在诉讼中败诉。大学内部规范要制定得好，才能为大学法治化提供保障，只有真切地反映大学及内部成员的权利要求，以科学化的形态和表现形式加以实施，才能达致规则效力范围内的师生的普遍遵从。制定良好校内规则需要从三个方面予以重点考虑：一是大学内部规范契合法律与大学章程的程度。大学内部规范作为大学治理的制度依据，需要符合宪法、法律、行政法规、规章和其他的规范性法律文件，同时，还应该符合作为大学“宪章”的大学章程的内容规定。“高校制订的内部规则在可在多大程度上规范内部成员的权利和义务是高校内部规则效力问题的核心。” [10]这种合法性样态是大学校内规则实效性的前提，是刚性的。《复旦大学学生违纪处分条例》的第二条规定明显违反法律规定，而且其内容与教育部高等学校章程核准书第36号核准的《复旦大学章程》有不完全一致的地方。实效来源于合法性和合理性。因此，需要立刻对该校的相关规范进行清理和修订，吸纳众多法学和教育学的专家参与拟制工作。可以说，大学的内部规范不得随意地以处分形式剥夺学生的受教育权、人身自由等宪法规定的基本权利，同时还得遵从教育法、高等教育法、学生伤害事故处理条例等法律规范，尤其要契合之后制定的大学章程，否则是无效的，更谈不上实效。二是大学内部规范符合其制定目的、本大学的发展需求和师生权利要求的程度。任何规则的制定目标就是为了规则发挥效力，调整一定的社会关系和人们的行为，达到“立法者”的目的。但是制定目的是否符合或者多大程度上符合社会需要和人们的权利要求，则是另外一个面向。“高校内部规则的设定应当有必要的调查和取证以及在制定时做到各权力（利）广泛的参与。” [11]因此，大学校内规则呈现的发挥效力的程度及状态，也受到其制定的目的的影响。《复旦大学学生违纪处分条例》第十条第一项关于危害国家安全行为的处理——“视情节轻重给予相应处分”，明显违反了法理和法治实践中的“法无明文规定不处罚”的基本原则，为学校处理该问题时提供了无限的自由裁量空间，必然会侵害学生的法定权益，无法满足师生保护权利的要求。忽视了师生正当的权利要求，大学校内规则也就无以生成其规范的合理性，即使通过行政权力控制师生权利之获取而强制实行，也是消极实施，其结果必定是遭到无视、抵制或拒绝，实效性无疑大打折扣。三是大学内部规范自身文本体系的规范性与科学性程度。这个角度存有两个方面需要予以关注。一个方面是大学内部规范文本的规范性。这涉及到规则的语言、结构、内在逻辑、概念、原则等“立法”上的规范性内容是否符合立法逻辑和现实经验规律。如复旦一样，很多大学的学生违纪处分条例竟然保存着类推原则，实施“有罪推定”，对大学生的违纪行为认定扩大化，侵害了学生的权利。这种主观随意性，使得大学校内规则缺乏法治思想和科学性，极大地影响了其获得有效遵从和执行。另一个方面是大学内部规范间存有矛盾将影响其实效性。校内规则不是单一的，一定会形成内在的体系而从多方面对校园内的关系和师生的学习、科研、管理等行为加以规制。《<复旦大学学生申诉处理条例>实施细则》第30条对《复旦大学学生申诉处理条例》第27条进行了条文外的过度扩张解释，看似下位规范对于上位规范的补充，实际上确是两项规范的冲突，前者属于无效条款，若进入司法程序，则完全不能发挥实效。

哈特在阐述规则时说：“内部陈述可以说是建立在‘这个体系是普遍具有实效的’这个外部陈述为真的基础上的。” [9]98外部陈述是对于法律实效性的事实判断，与对于规则的效力的内部陈述作区分。回归到大学内部规范实效性的事实描述，其呈现出的是对于大学内部的管控效果与对于大学以外的社会影响或者辐射。

大学内部规范的效力范围一般而言不会突破该大学的范围；因此，我们不妨从成员行为与大学管理活动两个层面去把握大学内部规范的实效状态。从内部成员结构来说，大学一般只分为教师和学生两大类，所以规则的影响力和实施状态可以从这两个群体去审视。概括而言，一项规则或者校内规则体系对教师和学生授予了多少权利确定了多少义务，能够关联师生活动的积极性与效率；规则禁止行为与鼓励行为的比例会影响师生的遵守规则的信念和效度；对学术自由及教育平等和个人尊严的保护必然促使师生在内心、思维和行动中拥护和倡导规则的实施。《复旦大学文科发表学术论文奖励条例》的规定以激励为主要目标，更多地保障了教师的权益，激发该校教师安心教学，投入科研，放心服务社会。如若义务性规范过多，则导致师生群体的活动效率相对偏低，遵从规则的程度会比较懒散，有时候会有更多的内心抵御。如果规则侵害了教师或者学生的权利，则必然招致对规则的藐视和抵抗，从而使得规则实效性大大降低。《复旦大学本科生导师工作条例》只有义务性规范，没有权利性规则，显然难以有效激励导师开展工作。“只有师生员工把‘履行义务’和‘行使权利’结合在一起的时候，学校规范才真正地发挥作用。” [12]另外，内部规范的实效更多地显现在大学组织体的特有活动中，与教学、科研、学科建设、队伍建设和管理与服务活动相关。大学内部规范体系类型化也主要以此为标准进行划分，那就是大学内部的“部门法”。所以大学内部规范实施后，其效果往往会在这些面向上呈现出来。我们正好也可以以是否提高了人才培养质量、是否促进了科技创新、是否提高了学科水平、是否增强了师资队伍，是否促进了管理与服务的效率等作为标准对大学的内部规范或者其体系进行单个或综合性的分析，从而看出这些规范在被管理者正式执行后究竟产生了多大的效能，考量规则的功能发挥与目的的实现程度。

在大学内部规范对于社会的影响面上，虽然不会对社会发生直接和明显的约束力，但其效力依然对社会产生影响。大学内部规范的实效性状态也会在区域经济与社会发展中呈现出来。从实证的角度来说，扬州大学的人才培养计划和专业设置的规范性文件，将直接规定该校的人才培养数量、目标和规格和质量，这种专业量的多少、方向的聚焦点、质量的高低将多少会对扬州以及周边地区的经济结构与产业升级产生正面或者负面的影响。浙江大学的科技与产业性规范将会在一定程度上倡导或抑制专利申报、科技创新的领域、成果转化等，会在某种程度上促进或抑制杭州乃至浙江区域的科技产业化与知识产权水平。大学制定的规则内容由于涉及师生，涉及教学科研和管理，所以经由社会关系的纽带，这种规则效应会通过人才和智力成果的应用等途径传递到与大学相关的经济、社会、文化与生活领域。所以，地方政府有时候会动用“有形的手”去影响大学内部规范（政策）的制定与实施，最典型的是人才政策、科技奖励政策和科技成果转化政策。

三、大学法治实践过程的内部规范实效性评价

对于事物的评价一般有定性和定量两种方式。传统的关于法律或者规则的研究多以描述和定性为主。大学内部规范的研究也是如此，更偏重于大学内部规范本身的定性，试图从学理上建构大学内部规范的逻辑体系，缺乏对于其实效性的关注，更不谈对实效性的定量评估，几乎没有什么评价的指标和体系。而大学自身往往只关心规范对于内部的效力，以求迅速达致其目标，很少去考量规则的长期效力及效率；教育行政机关则无意去将教育行政权力的触角指向大学内部的自治；高校间虽然会借鉴相关规则，但出于友好或多一事不如少一事的心态，即使发现问题也不会去告知对方。在大学治理强调法治与自治的今天，提高内部规范的科学性、规范性，保证规则制定质量，提升实施效益，已受到很多大学管理者和教育法学研究者的关注。但是，对于大学内部规范的实效性评估是一项知易难行的活动，需要系统的理论、科学的方法、深入的实践加以支撑。所以在没有丰富的理论和实践经验的基础上，笔者暂无法以科学有效的定量的方式去谋求一个可操作性强的庞大的指标系统，而只从实效性评价的基本原则、逻辑体系和概括性结构等方面予以探讨，以期抛砖引玉。

对于大学内部规范实效性的评价主体无需赘言，由教育行政权力机关或者大学本身进行评价一定会存在主观性因素，理论与实践上均应当是独立方（第三方）评价，以剔除利益相关者，确保评价的独立和公正性，以期结果真实可信。对于大学内部规范的实效性评价原则可以结合高等教育实际，借鉴此类政府绩效指标评价的一些理念。英美国家对于政府绩效往往坚持SMART原则：S代表“Specific”，对应为具体、明确性要求；M代表“Measurable”，对应为可衡量与可评价性；A代表“Achievable”，对应为可实现；R代表“Realistic”，对应为现实性；T则代表“Time Bound”，意为要有时限性。 [13]在吸收这些原则主要内容的基础上，笔者以为，就目前大学内部规范制定与实施的现状来说，为了使评价体系具有一般通用性和规范性，构建大学内部规范的实效性评价体系应当坚持以下三个原则：一是指标内容应当明确。大学内部规范实效性的现实样态是复杂的，受规范、大学、社会的影响较大，复旦与同济和上海交大的校内规范内容一定是有差异的。类型化可以是评估的主要方法准则。以某种方法为原则，明确地罗列出囊括校内规则的实效性呈现形式或效果的基本维度，并依照维度逐渐划分下一阶层的评估指标。在此过程中，对于在首级评价层面存在的矛盾性因素予以价值取舍，取重避轻，在次级指标体系中尽力按照逻辑囊括效果评定的主要因素。明确性要求指标的定性明确和定量的可靠，尤其权重指数要合理。当然，再明确的指标体系也无法收纳所有的实效性呈现样式，因此制定者需要单列评估对象的特殊化指标。二是指标体系标准应当是一般性和综合性的。大学内部规范的实效性因为各个大学多样化的实际情况会有所不同，但是主要的样态是基本的和普适的。所以在指标体系建立的时，要在尊重各个大学差异性的基础上力求一般性和综合性，对于规则本身、权利保障与权力制约、执行、激励因素等实体性要素和纠纷解决机制的程序性要素应当是普遍的、共通的。但不能排斥体系的灵活和开放，对于不同层级大学可以有一定的目标、方案的修改与补充，如对于复旦大学内部规范实效的评价就需以世界一流大学的治理模式为主要定位。三是指标应当具备可行性。对于大学内部规范实效性评价应当是定性与定量的结合，不仅可以描述，同时可以确证，因为很多实效因素比如是否符合师生的价值要求只能通过定性来解决。以复旦为例，可行性的一方面是指标体系的科学合理，符合复旦大学的发展状况；另外一方面是体系内部指标的和谐统一，没有较大的缺陷和矛盾，尤其需强化复旦内部规范体系和谐的考察。建立在明确、综合与可行三个原则基础上，大学内部规范的实效性评估体系便能够形成逻辑与实践的契合和互动，以满足开展评价活动的需要。

对大学内部规范进行评估，不仅会对大学内部规范起到检查与诊断的作用，促使大学内部规范制定与实施的规范化与科学化，而且可以强化大学管理者对于内部规范效用的认知与认同，促进大学治理体系和治理能力的现代化。大学内部规范实效性的评价体系应当是一个复杂的具有内在逻辑的系统。这种基本向度与逻辑需要审慎地予以甄别和思考。西方法学家们对于法律效力有四种类型的观点，认为法律效力是“逻辑的观念”、“伦理的观念”、“事实的观念”和“心理的观念”，分别依赖于立法、道德、实际约束与人们接受。 [2]443-446因此，笔者也试图在第一层面架构评价的目标准则：一是大学内部规范制定时预期成果的实现。这是“立法”目标以及规范本身意义上的效度评价，更多的是应然与实然间的比较性内容。二是大学内部规范实施过程中的遵守与执行。这应当是主要评价内容，包含师生的活动与大学组织活动的全部内容，可以拆分的评价内容较为庞杂，是实然表现的估测。三是大学内部规范实施后学校与社会取得的效益。这个评估内容涉及规则对大学办学活动以及对国家及区域经济与社会的影响力，更多关注的是校内规则的外在向度。四是师生对于大学内部规范的主观心理感受。这似乎是一个主观性指标，但是涉及师生权利实现及内部主体对大学治理效益的评价，涉及师生对于规则的客观适应度与满意度。这四个方面更多地关注着规则本身，是相对静态的评价，属于横向范畴的内核。为了固化大学校内规则实效性评价的客观性，还必须给予评价体系以动态的内容，以相互纵横交错，实现综合性和稳定性。所以，在设计指标体系的时候，要在纵向上赋予评价内容。方法上建议采取过程性指标和结果性指标相结合的办法。不仅要关注大学内部规范实施后的实际效用，还要充分地把握大学内部规范的制定过程、遵守过程、执行过程、解纠过程以及保障性内容，将不同主体的行为纳入其中，以混合方式把握规范的实际效力发生过程与结果状态。