“一事一议”制度运行的交易成本分析

杜威漩

(河南科技大学经济学院， 河南洛阳，471023)

“一事一议”作为与农村税费改革相配套的制度安排，改变了农村公共物品传统供给模式，并被有效地引入村民自治之中，对切实减轻农民负担、促进村域集体及公益事业的发展、激发农民民主参与热情意义重大。然而，“一事一议”制度实际运行中却常常遭遇“事难议，议难决，决难行”的尴尬，[1]这种尴尬局面说明“一事一议”制度运行成本高昂、制度效率低下。鉴于此，本文拟对“一事一议”制度运行中的交易成本进行分析，并在此基础上寻求改善其运行效率的制度创新路径。

一、交易成本-制度效率-制度创新分析框架

(一)交易成本

交易成本是《新制度经济学》中的一个基础性概念，科斯在《企业的性质》一文中将交易成本解释为“利用价格机制的成本”，包括寻找交易伙伴、进行讨价还价、签订交易契约、执行交易契约及监督违约行为的成本。[2]威廉姆森则将交易成本形象地比作经济运行中的“摩擦力”，并将交易成本划分为事前交易成本及事后交易成本两大类。其中，事前交易成本包括交易双方进行谈判、草拟契约及确保契约履行所付必须出的成本；事后交易成本则是指签约之后所发生的交易成本，主要涵盖不适应成本、讨价还价成本、运转成本及保证成本等4个方面。[3]马修斯也从与威廉姆森相近的意义上定义了交易成本，认为交易成本是事先安排契约及事后监督、维护契约所支付的成本之和，[4]具体包括以下各项行为所引发的成本：搜寻有关价格分布、产品质量状况、潜在交易对象及其所处环境等方面的信息；讨价还价、起草、讨论及确定交易契约；对交易双方的履约情况实施监督；交易契约的强制执行；对违约方将提出起诉及要求赔偿等。[5]张五常则给出了交易成本最宽泛的定义——一切不直接发生在物质生产过程中的成本，这样，交易成本就可看作是一系列制度成本——拟定及实施契约的成本、界定及控制产权的成本、监督管理的成本、制度结构变化成本。①参见《新帕尔格雷夫经济学大辞典》（第2卷），1992，第58页。国内学者樊纲则认为交易成本是为完成交易所耗费的经济资源，包括所需的时间、精力及物质耗费。[6]

综上可知，所谓交易成本是指不同主体（包括个人及组织）之间完成交易所发生的成本。从狭义上理解，交易成本是为完成一项交易所导致的货币性支出；从广义上理解，交易成本是指与直接的物质生产过程无关的制度运行成本，既包括货币性支出，也包括时间及精力等的耗费。从制度视角定义交易成本，揭示了交易成本与制度效率之间的内在联系，从而使其成为制度分析的强有力工具，本文所论及的交易成本是广义是指广义的交易成本。

(二)制度效率

效率是反映投入-产出之间或成本-收益之间对比关系的基本指标，e＝R/C。其中，e表示经济运行的效率；R表示经济运行所产生的收益；C表示经济运行成本。

由于现实经济生活中交易成本的存在性，即交易成本C交易＞0，这样经济运行的成本C就可分解为生产成本（C生产）和交易成本（C交易）两大类，进而效率e＝R/C＝R/（C生产+C交易）。

依据和借鉴效率的传统定义，可将制度效率定义为制度运行所产生的收益与制度运行成本之间的对比关系，若用E制度表示制度效率，R制度表示制度运行所产生的收益，C制度表示制度运行成本，则制度效率可表示为：E制度＝R制度/C制度。

一般地，制度收益即一项制度安排所产生的功能或作用；制度成本即一项制度安排运行的成本，亦即一项制度安排运行的交易成本；因此制度效率又可表述为：E制度＝R制度/C交易。

一项制度安排最基本的功能是是激励和约束，相应地，制度效率可分解为两类：激励效率和约束效率。

(三)交易成本-制度效率-制度创新内在逻辑

一方面，C交易说明制度创新与否的必要性。若一项制度安排能使C交易降低，说明该项制度所产生的激励效率和约束效率是强的，即制度效率是高的，高的制度效率说明制度运行处于均衡状态；反之，若一项制度安排使C交易上升，则说明该项制度安排所产生的激励效率和约束效率是弱的，即制度效率是低的，低的制度效率说明制度运行处于非均衡状态，也说明现行制度安排下存在很大的“潜在利润”（现有制度安排结构下交易主体无法获取的利润）空间，这种“潜在利润”空间的存在正说明制度创新的必要性。

另一方面，制度创新是降低C交易的必要手段。诺思在《经济史中的结构与变迁》一书中对制度的定义是：一系列被制定出来用于约束和规范交易主体行为的规则及道德伦理规范。[7]诺思的制度定义清晰地概括了制度的基本功能：通过内部约束（道德论理规范等的约束）及外部强制性约束（法律法规等的约束）两种力量来共同规范行为主体的行为。作为一种均衡态之辨证否定过程，制度创新既是对原制度安排中非合理因素的克服及其合理因素的保留，同时也是对新的、合理的制度因素的兼容。[8]因此，新的制度安排是一种更高层次的、更加完善的制度均衡，这样，新的制度安排将更加有效地规范交易主体的行为，防止交易过程中的机会主义倾向，减少交易结果的不确定性，使交易主体形成更加稳定的对未来的预期，所有这些都将最终减少C交易。可见，制度创新是降低C交易的必要手段。

二、“一事一议”制度缘起、演进及内涵

(一)“一事一议”制度缘起

“一事一议”是农村公共物品供给模式变迁过程中形成的一项制度安排。人民公社时期，因国家财力有限，农村公共物品主要由人民公社凭其自身所拥有的社会动员优势实施制度外供给（“三提五统”及“两工”制下的供给），而非由国家财政实施制度内供给。随着改革开放的不断推进及家庭联产承包责任制在农村的普遍实施，乡（镇）级政府及村民自治组织迅速取代了人民公社体制。尽管国家设立了乡（镇）一级财政，但其支出范围十分有限，乡（镇）范围内的部分公共物品及村庄范围内的全部公共物品与人民公社时期一样，均属制度外供给的公共物品。乡、村两级除以“三提五统”（村民委员会的 “三项提留”及乡镇政府的“五项统筹”）方式向农民分摊农村公共物品的货币成本外，还通过“两工”制（劳动义务工和积累工）向农民分摊农村公共物品的人力成本，这样，在改革开放初期，我国形成了以“三提五统”+“两工”为主要内容的农村公共物品供给模式。然而，由于农村基层组织改革的滞后和不配套等原因，乡镇政府机构及村民自治组织膨胀，维持其正常运转所需开支巨大，在此背景下，村一级的“三项提留”全部被挪用于村务管理，乡镇的“五项统筹”被挪用于乡镇政府机构的日常运转，这样，“三提五统”及“两工”制逐渐丧失了其应有的农村公共物品供给功能，而逐渐演变为农民负担的代名词。[9]为减轻农民负担，2000年中央开始在省级范围试点推行税费改革。按照《安徽省农村税费改革试点方案》的精神：其一，实行农村税费改革后，“三提五统”被取消，用于集体生产及公益事业建设的费用改为“一事一议”；其二，安徽省将用三年时间逐步取消“两工”，原由农民投劳进行的农村公益性建设也改为“一事一议”，至此，“一事一议”作为农村公共物品供给的制度安排开始启动。

可见，“一事一议”是在国家财力不足从而难以支撑农村公共物品全部供给背景下，由政府自上而下的推行强制性制度安排，顶层制度设计者的出发点在于：其一，赋予农民在农村公共物品供给中的知情权、参与权、选择权及决策权，将村民自治从政治领域拓展到经济领域；其二，农村税费改革后，在保证农村公共物品有效供给的同时不增加农民的负担，从而有效维系农村社会的稳定。

(二)“一事一议”制度的演进

“一事一议”制度的演进大致可分为三个阶段：

第一，初建阶段。农村税费改革之初，安徽省于2000年制定《农村劳动积累工、义务工和村内兴办集体生产公益事业筹资筹劳管理暂行办法》，之后该办法被其他各省市移植和借鉴并引起中央相关部门的重视。2000年7月，农业部正式出台《村级范围内筹资筹劳管理暂行规定》，规定指出：用于村庄内生产性公益事业建设的筹资筹劳必须“一事一议”。这样，“一事一议”制度初步建立，对农村公益事业的发展起到了一定促进作用。

第二，改进阶段。随着农村税费改革的不断推进，农业部依据2007年中央一号文件的规定，并在总结实践经验的基础上，于2007年1月出台了《村民一事一议筹资筹劳管理办法》，并被国务院转发至各省市执行，《农村劳动积累工、义务工和村内兴办集体生产公益事业筹资筹劳管理暂行办法》中规定：由农民筹资筹劳开展村内集体公益事业建设的，政府可采取项目补助及以奖代补等办法予以支持。这样，“一事一议”制度开始由单纯的农民筹资筹劳模式向“筹补结合”（村庄范围内的自主性筹资筹劳+政府的项目补助及以奖代补）模式转变。

第三，推广阶段。2008年2月，国务院农村综合改革工作小组、财政部及农业部三部门联合发布《关于开展村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点工作的通知》，并选择黑龙江、河北及云南三省开展“一事一议”财政奖补试验，同时要求在2009年总结试点经验、完善政策措施、逐步扩大试点范围。在总结实践经验的基础上，2010年3月，上述三部门再次联合发布《做好2010年扩大村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点工作的通知》，至此，“一事一议”制度的覆盖面扩大至27个省份。

(三)“一事一议”文本制度的主要内容

1．筹资筹劳范围及对象。（1）筹资筹劳适用范围：村内公益事业项目(各级财政支出的项目、偿还债务及村务管理等所需要的费用和劳务除外)。（2）筹资筹劳议事范围：建制村。（3）筹资对象：本村户籍在册人口或所议事项受益人口(五保户、现役军人等除外)。

2．筹资筹劳程序。（1）由村民出资出劳的项目，须经村民会议或村民代表会议讨论通过。（2）筹资筹劳事项由村民委员会或1/10以上的村民或1/5以上村民代表联名提出。（3）召开村民会议或村民代表会议。村民会议应有本村18岁以上村民过半数参加，或有本村2/3以上农户代表参加，筹资筹劳方案须经到会人员的过半数通过；召开村民代表会议，应有2/3以上农户的村民代表参加，筹资筹劳方案须经到会村民代表过半数通过；表决后形成的筹资筹劳方案，须由参加会议的村民或村民代表签字。（4）相邻村的村民共同直接受益项目，应由受益村协商、由乡镇人民政府协调，按分村议事、联合申报及分村管理的办法实施。（5）筹资筹劳方案在报经乡镇政府初审后，报县级政府有关部门复审。

3．筹资筹劳管理。（1）筹资筹劳标准制定。省级政府相关部门分地区提出筹资筹劳限额标准后报省政府批准；乡镇政府将审核过的筹资筹劳事项、标准及数额在农民负担监督卡上登记，并由村民委员会将监督卡分发给农户同时张榜公布筹资筹劳事项、标准及数额；村民委员会负责向农户收取资金和安排出劳。（2）所筹资金专设账户、单独核算并专款专用。（3）村民民主理财小组对筹资筹劳及其管理使用情况实施事前、事中及事后的全程监督。（4）将筹资筹劳纳入村级财务公开内容，并由地方政府相关部门对筹资筹劳使用情况实施专项审计。（5）由村民以筹资筹劳方式开展村内公益事业建设的，政府可采取项目补助及以奖代补等办法给予支持。

三、“一事一议”制度运行中的交易成本分析

(一)“一事一议”面临高昂的组织成本

村庄公共物品供给属于兴办村庄集体性公益事业范畴，村民因村庄内公共物品提供而形成利益团体，而团体中个体行为研究的逻辑起点在于其组织结构形式，[10]并与参与个体的数量、行为模式及行为能力有关。由于团体内“搭便车”问题的存在，团体中参与决策的人数越多，集体提供公共物品的可能性就越小。[11]依据上述 “一事一议”议事程序，其本意在于体现议事的公正和民主，而这种对议事程序公平性、民主性的过分强调，反而会造成议事活动的组织成本上升及其组织效率损失。随着工业化、城市化及市场化进程的不断推进，我国越来越多的农村人口开始以务工等方式进行城市化转移，但在目前的户籍制度下，常年外出务工的农民及长期居住于城市的农村人口，其户口多数仍滞留于所在村或村民小组，按“一事一议”决策程序的基本要求。这部分人口显然仍应属于有权和应该参与议事的村民，而要组织这些空间分布如此广泛的村民来参与议事活动，必然要面临高昂的组织成本，尤其在人口大量流出的贫困地区的农村，村民大会或村民代表大会常因出席人数达不到举行会议所要求的法定人数而难以召开。有的村即使勉强凑够村民大会或村民代表大会所要求的法定人数，但因大量进城务工或长期在城市居住的非农化农民主要是农村那些有知识、懂技术的“能人”或“精英”，而滞留于农村从而可以参加村民大会或村民代表大会进行议事的农民多是那些老、弱、病、残者，他们缺少参与村庄公共物品决策所必备的经验、知识和积极性。所有这些均会导致“一事一议”高昂的组织成本。

(二)“一事一议”面临高昂的决策成本

“一事一议”制度安排下的村庄公共物品筹资筹劳模式具有单调性——按户口在村庄或村民小组内的符合法定要求的人口数量平摊村庄公共物品的供给成本。然而，农地家庭承包制实施以来，原来整齐划一的农业集体化生产经营模式被以农户为单位的分散化农业生产经营模式所取代，这就意味着：在同一村庄面对同一公共物品，不同农户的需求意愿不同，亦即相同的村庄公共物品供给对不同农户而言其相对价格也明显不同。不同农户所承包农地的量和质、农户家庭常住人口数量及年龄结构、农户居住地等因素各不相同，相同的农田水利设施、农村道路等村庄公共物品对不同农户而言其产生效用各不相同，加之不同农户对村庄同一公共物品的使用频率及利用能力的差别，农户从村庄同一公共物品使用中的受益程度必定存在显著差别。从理论上讲，要公平、合理地分担村庄公共物品供给成本，就必须完整、准确地计算同一村庄公共物品给不同农户带来的不同收益，这样，准确测算或估算不同农户从同一村庄公共物品中所获收益的大小，就成为“一事一议”筹资筹劳议事决策过程中必须解决的核心和关键问题，而这一问题不仅是技术问题而且更是一个偏好显示难题。很显然，现行“一事一议”制度安排并未很好解决这一难题，就同一村庄公共物品而言，具有不同使用收益的不同农户却要按相同的比例平摊供给成本，这就势必会遭到使用收益低的农户的极力反对，这就很有可能在使一些不合理的村庄公共物品供给决策遭到否决的同时，对多数人有利的村庄公共物品供给决策因达不到法定人数要求也遭否决。因此，现行“一事一议”制度安排下，寻求最优或满意的筹资筹劳方案的决策成本十分高昂。

(三)“一事一议”面临高昂的监督成本

从一定意义上讲，村庄公共物品供给过程体现了委托-代理关系，即：村民通过村民大会或村民代表大会形成决策方案→筹集到一定数量的资金→将资金交由村民自治组织→村民自治组织实施村庄公共物品供给。在村民与村民自治组织间的委托-代理关系中，作为一个集合概念的村民是委托人，村民自治组织是代理人。依据委托-代理理论，委托人难以直接获取代理人努力程度这一重要私人信息，导致委托人-代理人之间的信息不对称，为避免代理人“偷懒”等事后机会主义行为，委托人就需要设计不同的激励契约来弱化乃至克服代理人的机会主义行为。然而，在我国目前村民自治制度安排下，作为集合概念的村民（委托人）缺乏对村民自治组织（代理人）有效的激励手段，在这种情况下，通过对村民自治组织（代理人）的有效监督以使其在村庄公共物品供给中释放最大的努力程度，就成为问题的关键。从我国农村公共物品供给状况看，对村民自治组织（代理人）监督中的以下问题存在使得“一事一议”面临高昂的监督成本：（1）监督效果的公共性与监督成本的个体性之间的对立导致村民监督乏力。一方面，对村庄公共物品供给有效监督所产生的收益是公共收益——由全体村民享受的较低的供给成本和较高的供给质量；另一方面，村民监督无论是集体行为还是个体行为，参与其中的个体必然要承担部分成本，而且因监督所导致的与村民自治组织间矛盾冲突所带来的负效应完全由参与监督的村民个人承担，于是，在对村庄公共物品供给过程监督的环节上，村民作为理性经济人的“搭便车”机会主义行为就不肯避免。这样，作为委托人的村民对村庄公共物品供给的监督必然乏力。（2）乡村关系的非规范性导致村民监督乏力。随着我国市场化改革的不断推进，“命令-服从”型乡村关系正在被“乡政村治”所代替，然而“村庄的社会经济生活越来越市场化、越来越自主化的同时，村庄内部的公共权力组织却被上级更多地作为科层组织来管理了”，[12]当具有要求村民自治组织协助完成政务的压力时，乡镇政府往往会对村民自治组织在村庄公共物品供给中的失当或不良行为千方百计地加以保护，而对村民所反映的情况则敷衍了事，[13]这不仅加大了村民对村庄公共物品供给监督的成本，也使村民丧失对村庄公共物品供给监督的动力。

四、“一事一议”制度创新与完善

“一事一议”制度对有效解决村庄公共物品供需矛盾有一定合理性，但其运行过程中存在高昂的交易成本说明：唯有对该项制度进行创新和完善，才能提升其运行效率。

(一)创新和完善“一事一议”议事规则以降低其组织成本

1．灵活确定议事时间。根据多数农民农闲时外出务工、春节前夕返回家乡等特点，应实施年末或年初议事制，同时把本村来年要办理的各项事务集中在一次商议，而不必拘泥于每遇一事就召开一次会议；对于年内村民外出务工期间急需商议的村务事项，可实施临时议事制，即采取向外出村民电函或由其亲属代票等方式进行议事。

2．灵活确定议事方式。其一，充分利用现代网络技术便利，通过网上投票的方式征求村民对所议事项的意见和建议；其二，通过填写议事卡片等方式征求村民意见和建议；其三，先由村庄中心户负责向广大农户征询意见和建议，然后再由中心户向村民自治组织传递广大村民的意见和建议。

3．灵活确定议事村民边界。受益范围较小（如村民小组范围内）并由该范围内村民独享的公共物品（尤其是那些受益对象明确、排他性较强的公共物品），可通过“一事一议”方式加以供给。一方面，村民能够直接受益，因而能够激发其参与投资投劳的积极性，且利益关系也较易协调；另一方面，小范围内公共物品供给成本较低，村民易于接受。

(二)创新和完善“一事一议”决策规则以降低其决策成本

1．细化农村公共物品供给成本决策制。具体而言，实施农村公共物品供给成本比例分摊制以代替平均分摊制，即根据受益农户对村庄公共物品的不同需求强度、不同农户的不同收入水平等因素，确定不同农户在村庄公共物品供给中应分摊的成本。其一，确保议事项目信息公开，使广大村民能够较为准确地估算自己从所议项目中的受益预期；其二，结合不同村民的不同受益预期确定其受益程度，并据此确定受益村民的范围；其三，依据不同村民的受益程度，并结合所议项目供给成本预算状况，确定受益范围内不同村民投资投劳数额。

2．实施农村公共物品分类决策制，即对不同公共物品分类决策、分类供给。其一，就村庄准公共产品（如闭路电视、电力供应等）而言，其排他性较强，排他成本从而议事成本和决策成本较低，可考虑通过“一事一议”方式进行决策；其二，就村庄内排他性较弱、全村受益公共物品而言，其排他成本从而议事成本和决策成本较高，可考虑由政府融资或通过专项资金解决筹资难题，同时由村民自治组织安排该类公共物品的生产和供给；其三，就跨村公共物品（如村级道路、农田灌排渠道等）而言，其排他性成本从而议事成本和决策成本非常高昂，而且单凭某一个村的财力根本无法提供，这就需要政府公共财政的介入，由政府财政全额负担或由政府与受益村庄共同负担所需资金，同时由受益村的村民自治组织联合安排该类公共物品的生产和供给。

3．推进农村互助合作组织的发展以降低农村公共物品有效供给的决策成本。农村互助合作组织的建立，使得对村庄公共物品具有共同需求的农户之间相互合作、自主决策，村民自治组织及各级政府仅提供信息服务、政策引导及发挥规范性监督作用，这无疑非常有助于降低村庄公共物品供给的决策成本。

(三)创新和完善相关监督制度以降低“一事一议”的监督成本

1．依据十七大提出的“坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的要求，创新和完善村民自治中的民主监督制度，充分调动广大村民参与民主监督的积极性。

2．强化村民自治组织功能以加强其对村庄公共物品供给过程的监督。通过构建村级公共事务常设监督机构，对村庄包括公共物品供给在内的公益及公共事务的有效监督，有效杜绝村庄公共物品建设资金的挪用及流失等违规现象的发生，确保村庄公共物品的有效供给。

3．强化政府有关部门对“一事一议”的监督职能。其一，制定“一事一议”筹资筹劳实施办法；其二，指导和监督“一事一议”实施过程；其三，审计“一事一议”所筹资金及劳务使用情况，查处“一事一议”筹资筹劳过程中的违规行为。

[1] 罗兴佐,王琼. “一事一议”难题与农田水利供给困境[J].调研世界,2006(4):30-39.

[2] Coase,RonaldH.,The Nature of the Firm[J].Economica,1937,4(11):8-20.

[3] Williamson,O.E.Transaction cost Economics[M]New York:Free Press,1995.

[4] Matthews,R.C.O.“The Economics of Institutions and the Sources of Growth”[J].Economic Journal 96(1986):906.

[5] Thrainn,E.“Economic Behavior and Institutions”[M],Cambridge University Press,1990:15.

[6] 樊纲.市场机制与经济效率[M].上海:上海人民出版社,1999:144.

[7] [美]道格拉斯·C·诺思著,陈郁、罗华平等译.经济史中的结构与变迁[M].上海:上海人民出版社,2002:225-226.

[8] 杜威漩.中国农业水资源管理制度创新研究——理论框架、制度透视与创新构想[M].郑州:黄河水利出版社,2006:129.

[9] 杨卫军,王永莲.农村公共产品提供的“一事一议”制度[J].财经科学,2005(1):181-187.

[10] 曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海:上海三联书店,1995:5.

[11] 曹荣湘.蒂布特模型[M].北京:社会科学文献出版社,2004:16.

[12] 赵树凯.乡村关系:中控制中脱节——10省(区)20乡镇调查[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2005(5):2-9.

[13] 贺雪峰,苏明华.乡村关系研究的视角与进路[J].社会科学研究,2006(1):5-12.