公共行政服务语境下版权纠纷调解机制的建设

倪 静 陈秋晔

公共行政服务语境下版权纠纷调解机制的建设

倪 静 陈秋晔

版权纠纷调解机制在我国发展方兴未艾，但是，其作为公共行政服务职能重要内容之一，仍然是有待探索的新兴事物。从上海版权纠纷调解中心成立的背景、现状和问题出发，提出如何在现实语境下正确实施作为公共行政服务职能的专业调解的基本理念和原则，并就构建版权专业调解的公共服务体系提出具体化的思路和对策。

版权纠纷调解机制 公共行政服务职能 上海版权纠纷调解中心

一、我国版权纠纷解决的困境及调解机制的现状

（一）版权纠纷激增及司法应对能力匮乏

近年来，随着版权产业在我国国民经济中比重不断扩大，相关主体围绕这一权益的冲突和对抗不断。法院受理的版权案件从2003年开始就呈现出递增态势，①钱国玲：《2003—2012年版权纠纷诉讼的统计分析》，载《现代出版》2014年第1期，第28页。截至2012年底，版权诉讼案件达到了5.4万件，仅2012年一年，增长幅度就高达53.04%。②最高人民法院：《中国法院知识产权司法保护状况》（2012），载《人民法院报》2013年4月23日。激增的版权案件，让法院不堪重负，而版权本身具有的客体无形性、非竞争性、地域性、与市场关联性等特征，导致版权诉讼普遍存在取证难、维权成本高、赔偿低等问题，完全依靠诉讼手段解决版权纠纷显然无法满足权利人的需求。自2008年以来，最高人民法院连续发文要求加强非诉讼方式解决包括版权在内的知识产权纠纷，积极引导和推动非诉讼机构更多参与纠纷解决。

（二）调解应当成为解决版权纠纷的优先路径

相对于诉讼而言，调解在解决版权纠纷方面具有明显优势，具体而言：

第一，无形财产权纠纷天然适合通过非对抗方式解决。版权是无形财产，具有非竞争性和非对抗性。同一版权客体可以在多个时空、以多种方式被利用，同时版权产品不会通过使用被消耗掉。由于版权产品这种非对抗性博弈为纠纷解决创造了利益共享的空间，也为通过调解等非对抗方式解决纠纷创造了前提条件。

第二，高效率和低成本。日本法学家小岛武司指出，“诉讼迟延是诉讼制度与生俱来的、现在依然困扰着法院的难题。”③范愉著：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版，第116－117页。在版权诉讼中，由于法律问题与技术问题交错的复杂性，诉讼周期通常比一般普通民事案件还要长。诉讼时间越长，耗费当事人的时间、精力和金钱就越多。但是，在调解这类当事人具有控制权和引导权的纠纷解决机制中，当事人完全能够将纠纷解决的成本控制在一定范围之内。据统计，通过调解解决纠纷通常能够节约诉讼成本的80%左右。④DANNY CIRACO, Forget the Mechanics and Bring in the Gardeners, University of Baltimore Intellectual Property Law Journal, 2000, (47):52-53.

第三，保密性强。诉讼公开是程序正义的基本要求和现代法治的根本原则之一。与此不同的是，现代调解机制均以保密或不公开性为基本原则，包括调解过程、调解结果和调解信息保密等。对于那些希望保护个人隐私、商业秘密以及社会声誉的当事人而言，调解保密性尤其被看重。

第四，专家介入。随着技术日新月异地发展，新类型版权纠纷层出不穷。法官往往不是技术专家，难以应对纠纷中技术问题的挑战，而在调解程序中，当事人可以选择相关领域的技术专家、法律专家等作为调解人，这样可以较好地应对版权纠纷解决技术性的挑战。

第五，维护合作关系。由于诉讼强调权利排他的绝对的归属，所谓依法解决常常导致当事者之间发生不必要的感情对立。⑤［日］棚濑孝雄著：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第62页。而调解以促成当事人达成合意为主要目标，“能够提供一种有效但是非对抗的方式解决纠纷，努力在法律规定之外谋求衡平，纠纷解决的结果不是胜负模式，不会损害到当事人之间的感情。”⑥［美］布莱克著：《社会学视野中的司法》，郭星华等译，法律出版社2002年版，第270-271页。

第六，实现双赢。版权纠纷的实质就是各方主体的利益冲突，而调解正是以满足当事人的利益需求为出发点，当事人可以结合其经济利益、商业关系、竞争、声誉以及市场价值等因素来权衡、设计纠纷解决的方案，从而获得更符合利益需求的纠纷解决结果。

（三）我国版权调解机制的类型

正是由于调解解决版权纠纷所具有的优势，加之调解符合我国“和为贵”的传统文化，版权调解机制建设在我国得到从上至下的重视，发展迅速。依据主持调解解决版权纠纷的主体不同，可以将版权纠纷调解机制分为四类：一是以人民调解委员会为主体开展版权纠纷专业调解。比如，国内首个知识产权调解机构——上海市浦东新区知识产权人民调解委员会于2007年11月挂牌成立。⑦胡宝琪：《上海浦东知识产权调解显成效》，载《中国知识产权报》2012年7月4日。二是以行业协会为主体成立版权纠纷行业调解组织。比如，中国互联网协会于2008年9月25日成立网络版权纠纷调解中心；中国作家协会于2010年10月成立版权纠纷调解委员会等。三是以商事调解机构为主体发起设立版权纠纷调解组织。比如，2013年11月20日，依托上海经贸商事调解中心成立上海文化创意产业法律服务平台暨版权调解中心。⑧张庆申、孙安清：《青岛成立国内首家民办非企业法人专业机构》，载《法制日报》2011年6月19日。四是作为版权行政管理机关公共服务内容的版权调解机制。比如，上海版权调解中心就是强化和延伸政府的公共服务职能，弥补公共行政服务在版权这一专业领域的空白而成立的。

（四）公共行政服务语境下的版权纠纷调解机制的基本特征

虽然版权公共服务建设近年来得到高度重视，并且发展迅速，但是作为版权公共服务重要内容之一的纠纷调解机制建设仍然处于较为薄弱的状态。作为版权公共行政服务重要内容的调解机制与其他调解机制存在较大差异，其基本特征为：1.半官方性。调解组织是由版权行政管理部门牵头组建，并对其进行引导、扶持，包括成员任命、经费资助、搭建平台开展对外合作等；同时，行政机关也对其进行必要的监督和管理。2.中立性。调解组织虽然具有半官方性，但是不代表政府或者版权管理机关的立场和利益，而是作为独立第三方主持纠纷调解，具有中立性。3.公益性。与商事调解组织按照市场竞争机制收费不同，这类组织由于是政府公共服务的重要举措，因此提供调解服务几乎不向当事人收费，具有较强的公益性。

二、构建公共行政服务语境下版权调解机制的重大意义

（一）有利于树立公共服务的理念

近年来，虽然我国版权行政管理体制进行了多次改革，但是计划管理的烙印仍然存在，管理方式较为单一，普遍缺乏公共服务意识。版权市场需要行政管理，但是并不意味着政府要保持甚至加强对版权行业的管制，相反，它需要政府放松和减少干预，把重心放在政策制定、宏观指导和公共服务上。其中，政府充分发掘各类纠纷解决机制的优势并引导其合理发展，为版权市场主体提供便捷、高效、低成本的纠纷解决机制，无疑可以在很大程度上有助于政府提升自身的公共服务水平。

（二）有利于深化公共服务的内容

版权公共服务是版权保护的基础，而纠纷调解机制作为版权公共服务的重要内容，对于版权保护制度的建设起着至关重要的作用。因为版权的保护如果仅仅立足于实体法规范的完善是片面的，忽略纠纷解决机制的发展将造成争议解决的阻滞，不仅使得版权在很大程度上成为空虚的权利，而且在很大程度上将阻碍版权促进知识创新和推动知识发展目标的实现。

（三）有利于充分发挥调解优势，维护合法权益

我国各类行政机关历来都负有通过行政调解或决定或裁定等方式处理相关领域公民的纠纷和各种申诉的职责。⑨何兵主编：《和谐社会与纠纷解决机制》，北京大学出版社2007年版，第197-198页。由于行政公共服务背景下的调解机制由政府主导设立，对其进行扶持、指导、规范和监督，因而其权威性、公信力显然要高于一般的民间调解机构。而且，这类纠纷解决机制是当事人自主决定的争议解决方式从而能接受最终的处理结果，有利于增加行政机关的亲和力以及社会公众对行政机关认的同度。

这类调解机制相比行政调解又存在明显优势。半官方性质的调解机制，不仅可以借助行政权威打造具有公信力的纠纷解决平台，同时又可以克服行政调解的部分弊端，比如，可以依据法律规范，也可以依据社会规范进行调解；调解员主要是相关领域的专家，能够为当事人提供专业引导，容易与当事人对话与沟通。

三、上海版权纠纷调解中心运作机制、成效及困境

（一）成立背景及意义

在转变政府职能思想的指导下，2008年7月，国家新闻出版总署与上海市人民政府部市合作首次联席会议上提出了合力打造“上海版权公共服务平台”，而上海版权纠纷调解中心的建设就是该平台中的主要项目之一。

（二）宗旨、性质及服务事项

调解中心旨在通过建立专家库，制订和完善一套科学的纠纷调解规则，打造具有较高社会公信力和权威性的纠纷调解公共服务机构。其性质是经上海市版权局批准设立，专业从事版权纠纷调解服务的非营利性机构，为社会提供版权纠纷调解公共服务。服务事项包括：调解中心为公众提供免费日常版权纠纷服务；在调解中心组织下，由调解专家在当事人双方自愿的前提下进行纠纷调解；积极与仲裁机构、审判机构、高校、律师事务所进行联动，为权利人打造维权的全方位公共服务体系；同时开展版权司法认定服务、版权权属认证服务，以此类配套服务完善纠纷调解服务体系。

（三）主要业绩及经验总结

上海版权纠纷调解中心自2010年5月11日挂牌运作以来，公正、便捷、高效地开展调解，历经四年多的探索和实践，成绩斐然，具体数据参见下表：

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总结其相关经验如下：

一是打造专家库，提升调解专业性和实效性。调解中心的专家库目前共有专家32名，人数还在不断扩大。而且专家构成多元化，包括高校教授、退休法官、律师、仲裁员等。

二是建立诉调对接和仲调对接的全方位联动工作机制。版权纠纷调解与诉讼、仲裁等几种救济途径互相衔接，可以实现纠纷解决资源共享、优势互补。2010年11月，上海市版权局与上海市高级人民法院就共同建立版权纠纷调解联动机制达成共识，并由市高院下发了《关于开展版权纠纷委托调解工作的意见（试行）》。2012年3月，调解中心又与上海仲裁委员会知识产权仲裁院签署了合作协议，实现了版权纠纷调解与仲裁的有效对接。

三是与其他调解组织的结合，共同发挥调解的合力。联合各类调解机制，充分发挥各自优势，有利于形成纠纷解决的合力。为此，2011年4月，调解中心联合杨浦区版权人民调解委员会成立了杨浦区版权纠纷联合调解工作室，实现了与人民调解机制的融合与互动。

四是不断探索高效的调解机制，注重提高调解成功率。2010年至2013年，调解中心受理的598个案件中，法院委托调解208件，调解成功129件，成功率高达62% 。事实上，正是由于调解中心高度重视法院委托调解工作，并在与法院相互合作的过程中建立起了一整套规范流程。

（四）困难及原因探析

虽然作为公共行政服务的版权调解机制具有独特优势，并且符合未来发展的趋势，但是，由于这类机制建设时间短，速度快，在推进过程中遇到一些问题和困难，主要体现在以下几个方面：

一是调解中心定位不清晰，机制建设缺乏法律上、制度上的依据，从而也导致缺乏应有的地位、保障和扶植政策。我国目前版权纠纷调解机制类型可以分为司法调解、仲裁调解、行政调解、人民调解、行业调解等，这些调解机制都有明确的制度体系和管理政策，然而作为公共行政服务职能的调解机制尚未在制度层面落实，未来发展缺乏方向和思路，也导致版权公共服务职能建设的匮乏和缺失。

二是经费不足，来源不稳定，缺乏物质保障。目前，我国调解收费方式主要分为两类，一类是调解费用包含在相关费用中。例如，人民法院、仲裁机构在诉讼、仲裁过程中，对案件进行调解收取调解费用；另一类是单独收取调解费用。例如，我国的国际商会调解中心对案件进行调解，需要收取调解费用。但是，由于调解中心定位为公共行政服务职能，其宗旨是为社会大众提供公平、公正、便捷、公益的纠纷解决服务，因此其开展调解工作几乎不对当事人收取任何费用。而法院委托调解中心调解的案件，绝大多数都没有经费支持，仅极少数法院给予一定的补贴和奖励，导致调解中心经费来源非常不稳定。从调解机构角度来看，版权这类复杂、专业性的纠纷调解必然耗费相当的资源，缺乏物质保障将导致调解工作受到很大制约。但是，调解中心向当事人收费又“无法可依”，还面临着“非公益性”的质疑。

三是调解中心工作人员的编制及稳定性问题等。目前，中心工作人员由相关领域的退休人员以及相关专业大学毕业生组成。这些工作人员都是上海市版权代理公司（局直属国有企业）合同聘用人员，既没有公务员编制，也没有事业单位编制。由于版权纠纷调解具有较强的专业性和复杂性，受调解中心职业空间和职业前景限制，大多数大学毕业生工作短暂时间就选择离开，严重影响了队伍的稳定性。

四是调解员的调解水平和能力有待提高。由于版权纠纷涉及到的学科门类和行业领域非常广泛，其中技术问题与法律问题融合，因此对调解员的调解水平和能力要求较高。在我国，并不缺少能解决民事纠纷的经验丰富的人民调解员，但能在版权等纠纷调解中处理复杂问题的专家型调解员则非常少。

四、韩国模式的启发

“作为20世纪后期日渐崛起的后发达国家，韩国版权制度的建立时间较晚，但其发展速度之快，对韩国经济与科技促进作用之大，为世人瞩目。”⑩国家保护知识产权工作组编：《领导干部知识产权读本》，人民出版社2006年版，第441页。其中，韩国版权公共管理机制——包括政府管理与社会管理体制对于韩国版权产业迅速崛起起到了至关重要的推动作用。其中，审议与纠纷调停/裁判制度作为韩国政府管理与公共服务的核心内容在立法与实践中占有重要地位。2009年4月22日修改的韩国《版权法》第8章为“著作权委员会”，①《十二国著作权法》翻译组译：《十二国著作权法》，清华大学出版社2011年6月版，第536-539页。该章详细规定了有关版权审议与纠纷调停，包括调解机构的组成、功能、程序等。韩国行政机关对“著作权委员会”成员进行任命、给予经费资助以及进行日常业务的监管。该机构具有较强的权威性，被视为官方主办的半民间机构。另外，韩国《计算机程序保护法施行令》规定了有关计算机程序的审议与调停制度。韩国“计算机程序审议委员会”作为一个非营利组织，其预算的大部分由政府拨款，部分来自有关业务收费，收费标准由政府规定。②宋慧献：《政府支持下的著作权社会管理：“韩国模式”及其启示》，来源于：http://www.chinalawedu.com/news/21604/5900/65/2008/1/ li85961335251011800216170-0.htm，最后访问日期：2014年8月22日。

总体而言，韩国版权行政管理和服务是在尊重版权的私权属性和市场规律的基础上，又考虑到版权管理的特殊性，明确划分了政府与社会、权利与权力之间的界限，由政府支持、扶植的政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的版权公共服务体制。

五、健全公共行政服务语境下版权纠纷调解机制的路径及对策

（一）基本思路

作为版权公共服务职能的调解机制建设，既要加强调解机构公信力和权威性，同时应当树立市场竞争意识，加强调解机构服务的竞争力。具体而言：

一方面，调解中心有政府支持、指导和监督，应当充分发挥行政权力在我国纠纷解决中的权威性，发挥社会大众对行政权威的信赖度和广泛认知度的优劣，致力于打造一个公信力较高、权威性较强的专业调解机构。但是，与此同时，也需要正确处理好行政机关指导与调解组织自治之间的关系。调解中心不是、也不代表行政机关，而是应当事人的要求提供纠纷调解服务，行政机关不应直接介入或干涉纠纷调解活动。

另一方面，在提供版权纠纷解决服务的市场上，各类纠纷解决机制之间、各类调解机制之间都存在竞争。虽然调解中心的半官方性质决定了其比其他民间纠纷解决机构更容易获得当事人的青睐和信任，但是调解中心能否最终获得品牌效应，仍然取决于其纠纷解决的专业性、速度、成本、效益等因素，这需要调解中心树立起市场竞争意识，通过加强组织建设、强化职能、规范行为、提高队伍素质提高纠纷解决效率和质量。

（二）实现可持续发展需要解决的问题

1.确定职权的法律依据

目前，作为版权公共服务体系的调解机制的概念、性质尚不明确。这种纠纷处理方式难以寻得法律渊源，实施依法无据。调解中心的实践成果证明，这类调解机制为版权纠纷的主体提供了一条新的、便捷高效的纠纷解决途径，加之其又符合了我国当前建设“小政府、大社会”的行政改革思路，符合我国对纠纷解决机制建设高度重视的政治基础。因此，如果能够通过制度或者政策明确调解中心的职能和法律地位，规范化开展调解服务，使之与行政调解、人们调解等机制相区别，对这类调解机制科学、可持续发展有着决定性的意义。

2.优化调解服务主体

优化调解服务主体，不仅需要从组织设置上入手，还需要有一支高素质、多元化的调解员队伍。调解员是调解活动的具体实施者，调解员的专业水平、调解能力、责任意识、综合素质等直接影响着调解的效果和质量。版权纠纷调解的专家库成员应当有来自版权管理部门、教学、科研机构以及社会团体、中介服务机构等的专家学者以及实务工作者，专业范围应覆盖版权法律、价值评估、企业管理、互联网等领域。同时，调解中心还应当通过向当事人提供调解员名册，给予当事人自由选择的空间。

3.保障经费来源和人员编制

目前调解中心经费来源非常有限，而且具有不稳定性。事实上，确立有偿调解制度不仅有利于调动调解组织和调解机构运用调解制度解决纠纷的积极性，也有利于鼓励当事人运用调解制度解决纠纷，同时还可以减轻国家的财政支出和负担。③王秋兰、刘金华等著：《我国调解的立法、理论与实践问题研究》，中国政法大学出版社2014年版，第151-152页。建议调解中心借鉴韩国模式，经费来源大部分由政府拨款，少部分由当事人缴纳，缴费比例由政府制定。另外，对于调解中心的工作人员，也可以适当考虑纳入公务员或者事业单位编制，以保障其稳定性和发展前景，从而解决调解中心人才需求。

4.建立调解协议效力的司法确认机制

在实践中绝大多数调解协议都能够得到当事人自觉履行，但是，如果当事人随意反悔或者违背调解协议，相关的法律责任目前并没有法律的明确规定。最高人民法院于2009年8月4日发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》指出，“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。” 2012年《民事诉讼法》修订时，在特别程序中设专节规定了“确认调解协议案件”。目前，上海法院认为：调解中心作为中立的专业调解机构，调解协议的执行力方面，可以根据人民调解法有关规定参照实施。但是，因为目前这类调解机制缺乏法律地位，经过这类调解机构调解所达成的协议是否一律认定为类似于人民调解的协议效力，仍有待于相关规则的明确。

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倪静，华东政法大学副教授，硕士生导师陈秋晔，四川大学法学院民商法硕士研究生