关于法治江西建设评估指标体系构建的初步思考

江西警察学院院长 程小白教授

编者按：党的十八届四中全会就全面推进依法治国作出重大决策部署，开启了法治中国建设的新征程。2014年12月，江西省委十三届十次全会研究通过《中共江西省委关于全面推进法治江西建设的意见》（以下简称《意见》），在法治江西、法治政府、法治社会建设的征程中树立了一座新的里程碑。围绕省委《意见》，江西警察学院学报编辑部诚邀理论与实务界的专家学者从科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等角度探讨如何保障司法公正、促进社会诚信、维护社会公正，推动平安江西、法治江西建设。现将各位专家学者的观点精华辑为笔谈，以飨读者。

法治江西建设是法治中国建设在江西的具体实践，这种实践的绩效如何？其行动结果是否达到预期目标？法治活动是否对政府、社会公众、公务员等特定群体产生影响？通过建立主客观结合、定性与定量分析方法结合的多元的法治建设评估指标体系对法治的成效和实施的影响力进行评估是可行的。国内这方面的例子有2005年开始实施的旨在调查确定香港的法治指数的调研活动及其报告[1]以及浙江余杭2006开始的法治量化评估的实践。[2]尽管学术界一些专家学者对采用量化方法对法治活动进行评估并确定其指数是否具有科学性仍然存在疑问，但是从两地的实践活动及报告看，釆用定性与定量相结合的方法研究法律规范的遵循程度以及对社会公众、政治的影响程度具有其科学的指导意义。

法治活动评估通过对法治内涵进行深入剖析和科学概括的基础上，把法治的基本要求进行分解、细化转化为系列的可以测评的指标体系，然后围绕指标体系搜集相关数据，这些数据既有可量化的法律数据，如反映执政党及其党员淸廉程度方面的纪委立案调查数、反贪局立案调查数；在权利救济方面主要有行政复议案件、信访案件、国家赔偿案件、法律援助案件等数据。也有公众对法治的态度及对公众对法治各个层面的满意度调查，还有内部评估即执法人员公共权力行使者的评估，以及外部评估即非公共权力执法人员如大学教授、律师、记者、企业家、个体户等的评估。最后由法学家组成的专家评审组对法治内涵要素涉及的调查评估数据进行权重打出分值，评审主体依相关模型进行指数计算。运用社会测量的方法将法治的内涵要素转变为具体的可观测的变量，然后科学地设计指标进行测量，是社会科学研究中的一种常用方法。通过法治评估，可以对某一区域的法治状况进行整体评估，从而反映其法治的状况和水平；法治评估通过一套科学合理的指标体系，将每一区域各部门、各行业依法治理的全部內容具体化、现实化从而使依法治理的目标和要求更加明确具体，起到指导作用、促进作用、纠偏作用，形成法治的内驱力；由于评估过程需动员各方面与各阶层的人员参与评价，也是对政府工作的评价与监督的有效方式。

法治江西建设评估指标体系构建，应以《法治江西建设规划纲要》（2014一2020）和《中共江西省委关于全面推进法治江西建设的实施意见》所确定的总目标和重点任务为依据，围绕“保障社会公正、促进社会诚信、维护社会秩序”三大重点任务，“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”四个方面，“政治、经济、文化、社会、生态文明”五个领域法治建设的状况进行指标体系的设计，确定一系列法治参数的标准，围绕参数标准按年度收集有关实际数据和资料，每隔两年将实际数据资料对照事先制定的明确的法治标准，由专家团队进行量化计算和评估，确定“法治江西建设指数”。

法治江西建设评估指标体系的构建要体现法治的基本要求和法治建设的江西特色。为此，法治江西建设评价指标体系的架构由一级指标、二级指标、主要观测点、基本要求四大部分构成。一级指标可由立法状况、权利保障状况、公权力制约与监督状况、司法公正状况、公民法律素养状况、民主政治状况、社会秩序状况、社会诚信状况、生态保护状况九个一级指标构成。以一级指标的构成要素和重要影响因子为基础，分解细化为二级指标，围绕二级指标提出观测点，在此基础上概括对该一级指标的基本要求，或称法治建设的标准与目标。下面以第八项一级指标“社会诚信状况”为例，其二级指标可区分为个人诚信、企业诚信、政府诚信三项内容，主要观测点为：（1）以身份证号码和组织机构代码为基础的公民和组织守法信用记录制度建设状况；（2）政府机关信用记录和信用档案建设情况，是否把政府履约和守诺服务纳入政府绩效考核评价体系，公务员诚信考核制度建立与运行情况；是否引入社会第三方对政府信用进行定期评估，并纳入向同级人民代表大会年度报告并向社会公示。（3）全省统一的公共信用信息系统平台建设情况以及数据交换和共享情况；（4）专业化的社会信用中介服务机构运营情况；（5）违法失信“黑名单”制度和巿场禁入、退出制度建立和运行情况。社会诚信建设的基本要求：完善信用记录，依法建立统一信用体系，实现信用信息共享；健全政府决策诚信实施机制和评价机制，充分发挥政府在社会信用体系建设中的关键和示范作用；加强社会信用教育，加强信用巿场监管，建立和完善信用惩戒机制，形成“诚信光荣、失信可耻”的社会氛围与环境，强化全社会成员的诚信守法意识，倡导契约精神，提升诚信水平，夯实法治江西建设基础。

法治江西建设评估指标体系构建是一项系统工程，需要运用多样化的研究方法。由于法治的多重含义和视界，其基本要素涉及面极为广泛，它不仅仅是一种处在庙堂之高的国家治理方略，而且更应该看到法治也必须渗透于每个人的日常生活中，法治的实现不仅仅是法治政府的实现，更是法治社会的建立。法治既是一种信仰，是一种行为准则，更是一种文化。在一个缺乏法治传统的国家厉行法治是社会制度巨大变迁，它既表现为波澜壮阔（如通过强力反腐矫正公权力运用的偏差），更多是潜移黙化。要评估这种社会变迁必须在确定法治的核心要素及其主要的影响因子的基础上运用多样化的研究方法，诸如制度分析法、比较研究法、历史分析法、由访谈、观察、案例研究等组成的定性研究法、问卷调查法以及由实验研究法、概率与抽样法、统计分析法等组成的定量研究方法。

法治江西建设评估指标体系构建也是一种制度创新。系统的省级法治评估目前还没有先例，通过构建一个江西法治建设量化评估的理论模型，在此基础上将全省的法治状况作为一个能够例示该模型的制度样本，通过对各设区市、各个政府部门和社会领域的法治建设具体数据和主观状态的描述，整理出全省法治状况的基本轮廓，进而利用此模型来对全省法治状况做出整体上的说明和评估。通过全省法治评估活动，可以发现现状与法治标准的距离，有效带动全省各级政府和社会各个领域的法治转型，同时真正改善公职人员的法治服务意识和能力，及时发现法治建设中的薄弱环节，为持续改进提供依据，从而不断满足人民日益增长的法治监督、社会公正、权利保障的需求。由于法治评估工作涉及面广，为了有序推进，建议在各级政法委员会建立法治评估活动的指导与协调机构，专门负责法治评估活动的組织与协调，搜集整理各项法治评估数据，聘请专家团队研究设计评估指标体系，组织问卷调查与专家评审，每两年进行一次评估，发布评估报告和法治江西指数，以此作为切入点，全面推进法治江西建设。

[1] 戴耀廷.香港的法治指数[J].环球法律评论，2007，（6）.

[2] 钱弘道.余杭法治指数的实验[J].中国司法，2008，（9）.