韩国的灾害管理
——由“世越号”客轮沉没事故引发的思考

郑洪周

韩国成均馆大学



韩国的灾害管理
——由“世越号”客轮沉没事故引发的思考

郑洪周

韩国成均馆大学

一、韩国的风险特征

韩国位于亚洲的东北部，国土面积不大，但经济开放，凭借着在上世纪短时间内经济“奇迹般的”增长被称作“亚洲四小龙”之一。然而，盛名之下，也有难言之隐。与日本和中国相比，韩国人为灾害的发生频率过高。事实上，日本和中国虽然自然灾害较多，但人为灾害的发生频率还是相对较低的。

OECD(经台组织)的数据显示(见表1)，2013年韩国的工伤死亡率在全部34个成员国中排名第一，几乎是智利、墨西哥、土耳其等国家的两倍。从2011年的数据也可以看出，韩国交通事故的死亡率排名第二，仅次于波兰。在2000—2013年有关安全意识和基础设施的排名中，韩国在34个OECD成员国中排名仅为第30位。

从表2可以看出，在韩国，由自然灾害造成的死亡人数远少于由人为灾害带来的死亡人数。绝大部分的人为灾害是可以被控制的，但是从数据上看，它们并没有得到很好的控制。韩国的人为灾害事故形势依然相当严峻，充满风险。

表1 2011年OECD成员国因车祸死亡的人口数(每百万人口)

表2 韩国2012年灾害损失概况

数据来源：韩国2012年灾害年度报告，消防防灾厅

二、“世越号”客轮沉没事件与风险分析

最近的一场人为灾难是发生在2014年4月16日的“世越号”客轮沉没事件。该事件不仅在韩国，在国际上也引起了很大的轰动。众多媒体报道评论了这一惨剧。维基百科是这样介绍这一事件的：“世越号”沉没事故发生在2014年4月16日上午。当时“世越号”搭载476人，航行在从仁川至济州的路线上。476名乘员中大多是檀园高等学校的中学生。这艘6825吨的由日本建造的韩国渡轮，在当地时间4月16日上午08:58，于韩国全罗南道珍岛郡观梅岛西南方向约2.7公里处发出了求救信号，随即倾覆。在这起灾难中，有304名乘客丧生，大约有172名幸存者。许多人被渔船和其他抵达现场的商船救起。直至落水乘客被救起约30分钟后，韩国海岸警卫队和韩国海军舰艇才抵达现场。韩国政府、美国海军、民间团体和民众都参与了随后的救援工作(http://en.wikipedia.org/wiki/Sinking_of_the_MV_Sewol)。

美国广播公司在报道中指出了部分细节：“该渡轮是在从仁川例行的旅程中，于济州岛南部岛屿进行了一个急转弯而翻船沉没的。”“在之后的检查中发现，该船结构不健全，并且有货物超载的现象。”“受害者的家属对政府表示非常愤怒。”(http://www.abc.net.au/news/2015-04-19/protesters-clash-south-korean-police-over-sewol-ferry-disaster/6403624)包括BBC在内的其他媒体也对此事展开了报道和评论。

“世越号”客轮沉没事故也引起了韩国国内的巨大反响。很多人批评船长的行动和船员的失职。还有的批评集中于渡轮营办商，以及营办商业务的监管部门。更多的批评则直指韩国政府和媒体的灾害反应，以及它们企图淡化政府罪责的行为。2014年5月15日，船长和3名船员被控谋杀，其他11名成员也因弃船被起诉。同时，韩国法院也向“世越号”船主发出了逮捕令，但是在全国范围内进行了搜捕还是无法找到他。直至2014年7月22日，韩国警方透露，在首尔以南的415公里处发现的一具死尸被确认是俞炳彦。

这是一场典型的人为灾害事故。事故造成了恶劣的影响，304名乘客的丧生是多方因素共同造成的，包括船长、船员失职，政府救援应对措施不力等等。这些都是人为灾害中最典型的特征。我们将人为灾害定义为：大多是由于某些人类活动造成的、灾害本身可能是无意或故意行为引起的产生损失的事件。比如：核泄漏、化学品泄漏/溢出、恐怖活动、结构倒塌等。对于大多数的人为灾害(不包括恐怖活动)，只要我们采取了适当的预防措施，本来是可以避免发生或者减少损失的。相应地，自然灾害主要是自然事件引起的，某些人类活动或许可以促使这些事件的发生，但总的来说，它们大多是自然事件，比如地震、火山喷发、洪水、龙卷风等。

关于自然灾害，表3至表5反映的是1980年至2008年9月亚洲地区自然灾害的大致情况，以及排名前10位的灾害。

表3 1980年至2008年9月亚洲地区自然灾害的大致情况

表4 死亡人数最多的十大灾害(有报道的灾害)

表5 经济损失最严重的十大灾害(有报道的灾害)

数据来源：http://www.preventionweb.net/english/countries/statistics/index_region.php?rid=4

可以看出，洪水、地震和台风是亚洲自然灾害最频繁的种类。从受影响人口数和死亡人口数来看，韩国受自然灾害的影响确实没有中国和日本严重，但为何在“人为灾害”上频频发生严重事故呢？原因很复杂，主要可以归为以下几点：民众风险意识级别低，与日本的民众相比，韩国民众的风险意识并没有达到同样的水准；经济尚未真正工业化，与风险控制、生产安全相比，满足本国人民生活的基本需求更为迫切；司法不完善，没有严格的规章制度，也没有合适的处罚制度；政治上对政府的依赖度过高，尤其体现在企业集团与政府的关系上，这可能是由儒家文化传统导致的。

三、灾害管理体系比较

事实上，不管什么灾害都或多或少地需要救援技能和救援工作，至少在事件发生后几天之内的时间里，救援工作都是必不可少的。学习和理解不同的灾害种类是很重要的，因为实际的自然灾害状况不同，做出的即时反应也应该有所不同。而且，对于不同的灾害，发生时最初几分钟内的应对措施也有巨大的差别。因此，对各种灾害的充分理解，有助于鉴别灾难性事故的发生情况。一个训练有素的人在关键时刻采取一些关键性的应对措施，能够对损失的最终结果产生重大影响。所以，灾害管理是必不可少的，它有助于我们更有效地应对各种灾害，减少损失。

(一)全球和地区性的灾害管理体系

灾害管理体系根据覆盖的范围不同有很多种不同的系统。兵库行动框架(HFA，2005)就是其中之一，它是一种基于结果的、面向全球的灾害管理计划。该计划由世界各国政府采取行动，以减少自然灾害风险和相应的防灾弱点，增加国家和社区的抗灾能力，以应对2005—2015年度的灾害风险。HFA包括5个优先等级行为，分别是：等级1，确保减少灾害风险行动在该国家和地区能有强大的执行制度基础，以保证执行；等级2，识别、评估、监控灾害风险，加强早期预警；等级3，在知识、创新、教育方面普及风险防范、安全意识的文化；等级4，减少潜在的危险因素；等级5，加强各级灾害准备以便全方位的有效响应。

地区性的灾害管理计划也是常见的，如OECD在2010年为它的成员国制定了灾害管理策略指导原则。

首先，这个原则要求从四个方面来帮助成员国减轻巨灾风险影响，帮助灾后融资。第一，风险评估。培养风险评估文化，量化主要和次要影响，发展国家层面的数据收集和共享机制，促进地区和国际间对大规模灾害以及巨灾风险建模的数据收集和共享，协调和升级巨灾风险信息的收集机制。第二，风险感知。认识到个人和团体的行为偏差，增加民众的风险意识，尽快弥补缺失的灾害风险教育工作。第三，风险管理。促进具有成本效益的预防、适应和减灾措施，形成救灾和重建策略，促进平等、增强负担能力，注意财务管理中的灾难性风险。第四，灾害应对。提前做好应对灾后救灾能力和抗灾责任的预案。

其次，对于保险和其他金融工具作为政策工具的使用原则也做了规定。金融保护工具，如保险，不论是私下的或是公开的，都应该是可得的； 保费应基于风险制定；政府应该考虑使用已有的保险基础政策收取保费、调整损失、支付索赔、销售保险产品，即使这些产品都是由公共资金支持的。

最后，OECD为成员国提供了一些在OECD框架内可行的创新措施。在OECD内成立一个特定的机构作为国际信息共享平台的提供方；支持对发达国家和发展中国家的比较研究，以了解可能会影响到巨灾覆盖、政府和私人部门在巨灾管理中相应角色的相关约束和制度安排；OECD可以考虑制定一个定期比较测定机制，去更好地了解各国风险的感知情况，更好地了解关键利益相关者对特定政策的看法；开展案例研究和实例分析去展示OECD成员国在巨灾风险评估、管理和融资方面的创新成果。

与OECD相似，东盟也为它的成员国提出了一些风险管理体系的建议。比如：发展风险信息建模系统，为东盟各国政府评估自然灾害对经济和财政(包括整体的财政风险)的影响提供帮助；在国家和地方各级预算和自然灾害保险的承保范围内为关键性的公共资产提供灾害风险融资和保险策略；建立国家灾难基金，保证在灾难发生后的资金支付能够快速执行；通过公私伙伴关系促进私人巨灾风险保险市场的发展，同时加强风险监管和风险基础政策的制定；加强区域合作，促进灾害风险融资和保险的发展，包括建立区域巨灾风险保险工具等措施。

(二)韩国的灾害管理体系

在“世越号”客轮沉没事故发生之后，韩国的风险管理系统作出了一些调整。比如在预算中，为灾害管理政策分配更多的资金；制定新的法律《灾难和安全管理法》以加强风险管理；在文化上，提倡对不确定性风险的规避；在教育中强调安全的重要性；开发综合性的灾害保险产品等。

原先韩国的灾害保险(NDI, Nature Disaster Insurance)是针对自然灾害风险的保险产品，由私营保险公司运营，政府管理。它保障的是由台风、洪水、暴雨、暴雪等恶劣灾害导致的房屋和温室损失，政府会对保费给予一定补贴。自2006年实施以来，灾害保险在韩国并不受欢迎，直至2015年其普及率仍不及20%；但是损失率一直很高，2010年24%，2011年45%，2012年171%，2013年18%，2014年31%，较高的损失率导致它的盈利状况一直很不稳定。相比其他的政策性保险如农业保险和牲畜保险，灾害保险的最大损失保留是180%，而前两者是140%。为了鼓励私营保险公司参与灾害保险，政府正考虑允许它们用赔款保证金投资以获得盈利。

2014年8月，韩国金融监督委员会宣布加强安全管理，提高私人保险公司应对国家灾难能力的计划。计划通过扩大强制灾害保险的覆盖面，包括“海岸事故责任保险”和“环境污染责任保险”，加强这些保险覆盖范围的强制有效性，同时增加了对违反强制购买要求的处罚条款来增强灾害保险应对灾难的能力。此外，灾害保险作为全面风险覆盖的要求被引入到《灾难和安全管理法》中，使私营保险公司成为灾害防护者。

四、“世越号”客轮沉没事件的后续和警示

针对“世越号”客轮沉没事故，迫于公众的压力，韩国保险公司将支付所有损失。尽管从法律的角度来说它们并不需要这样做，而且国外的再保险公司不愿意支付它们的再保险赔款。事实上，保险公司支付所有损失的做法是违反法律和保险原则的。更重要的是，一次沉痛的灾难在人们的记忆中将保留多长时间？韩国民众和社会真的可以从这场悲剧中吸取教训吗？

“世越号”客轮沉没事故也以沉痛的代价为其他亚洲国家敲响了警钟：灾害不仅指自然灾害，对人为灾害的防范管理也是至关重要的。幸运的是，我们能够通过改变人们的行为方式、思想态度等避免或减少人为灾害造成的损失。法律、文化、经济、技术等都会对人们的风险知识及人们看待风险的态度和行为产生影响。最后，就自然灾害而言，在亚洲和全球范围内分散风险，是应对自然灾害最有力的方式之一。