人社系统重大决策社会稳定风险评估的实践与探索

朱祝霞

当前，我国正处在重要的“战略机遇期”和“矛盾凸显期”这一机遇与挑战并存的历史发展时期。在社会转型和深化改革过程中，由于经济体制、社会结构、利益格局发生了重大调整，人们的思想观念也随之发生变化，各种深层次的社会矛盾逐渐凸显，政策领域特别是民生领域的政策面临日益复杂的社会风险。党的十八大以来，党中央高度重视重大决策社会稳定风险评估工作。习近平总书记在党的十八届一中、二中、三中全会上多次强调做好社会稳定风险评估工作。人力资源和社会保障部门（以下简称“人社部门”）作为事关民生的关键部门，其重大决策直接影响着广大人民群众的切身利益，关系到社会的和谐与稳定。因此，人力资源社会保障系统（以下简称“人社系统”）积极推动重大决策社会稳定风险评估工作，不仅出台了相关文件①，而且开展了有益的实践与探索，取得初步成效并积累了一定的经验。

一、人社系统重大决策社会稳定风险评估的特点

从各地人社部门开展的情况来看，重大决策社会稳定风险评估工作呈现出如下特点：

（一）从承担职能来看，重大决策涉及面广、矛盾突出

从人社系统承担的职能角度看，重大决策涉及面非常广，涵盖就业、社会保障、人才队伍建设、人事制度改革、工资收入分配、劳动关系等多个领域，关乎全民的利益，矛盾与问题比较突出。在就业领域，存在高校毕业生就业难等问题;在社会保障领域，存在城乡之间、地域之间、人群之间的不同政策导致的社会养老保险、社会医疗保险、工伤保险待遇差别矛盾和因征地拆迁导致的失地农民社会保障问题;在人才队伍建设领域，存在职称制度改革等问题;在人事制度改革领域，存在事业单位改革分流人员安置、军转干部安置等问题;在工资收入分配领域，存在不同类型、不同地域事业单位工资和福利待遇差矛盾;在劳动关系领域，存在由于企业裁员等引发的劳资矛盾和劳务派遣用工不规范等问题。

（二）从产生原因来看，主要来源于社会问题倒逼机制

我国正处在经济社会转型的特殊时期，信息化、工业化、城镇化、市场化、国际化的步伐加快，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，深层次矛盾进一步显现，社会风险因素明显增多。在社会转型过程中，经济社会发展的复杂性和不确定性增加，随着我国社会与经济各领域的改革不断深化，必然会触及不同群体的利益，社会深层的矛盾处于高发期和集聚期。人社部门的职责范围集中在社会保障、人事制度改革、劳动关系等民生领域，是各种矛盾与问题的高发区。不少群体性事件都是因为对涉及广大群众切身利益的重大决策考虑不周或者估计不足而发生的。由于没有建立科学的重大决策社会稳定风险评估机制，致使重大事项缺乏合法性、合理性和可行性，没有得到广大群众的理解和支持，从而引发社会矛盾和冲突。这些问题的汇集要求人社系统必须作出回应，针对风险进行分析并提供化解之道，维护我国社会的长期稳定发展，重大决策社会稳定风险评估工作正是在这种形势下应运而生。

（三）从实现目标来看，多为保障重大决策的推进与实施

作为拟定人社系统重大决策的主要部门，人社部在重大决策制定过程中，开展重大决策社会稳定风险评估工作的目标多为保障决策的推进。相对而言，地方各级人社部门决策权限较小，其工作的主要任务是确保上级人社部门决策的落实，重大决策社会稳定风险评估工作的目标多为保障重大决策的实施。地方各级人社部门针对社会保障、人事制度改革、收入分配、劳动关系等领域开展的重大决策社会稳定风险评估，其侧重点在于分析社会保障、人事制度改革、收入分配、劳动关系等重大决策实施过程中可能出现的问题、矛盾并评估其中存在的风险，目标多为贯彻落实上级部门的相关决定，确保上级部门在社会保障、人事制度改革、收入分配、劳动关系等领域的重大决策能够平稳实施。

（四）从政策基础来看，均依据块块而非条条

从各地人社部门颁发的规章、实施意见、试行办法等文件来看，其政策基础来源于同级党委和政府块块层面上的重大决策社会稳定风险评估要求。人社部出台部门规章依据的是中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发〔2012〕2号）。湖南省人社厅出台实施意见依据的是《中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于印发〈湖南省重大事项社会稳定风险评估办法〉的通知》（湘办发〔2011〕18号）。南京市人社局、苏州市人社局和无锡市人社局出台的实施意见分别依据南京市委市政府、苏州市委市政府和无锡市委市政府出台的重大决策社会稳定风险评估文件。迄今为止，人社系统内没有一项重大决策社会稳定风险评估的法规、文件是依据条条上的要求颁布的。

（五）从评估范围来看，主要集中在社保等领域

人社系统的重大决策涉及就业、社会保障、人才队伍建设、人事制度改革、工资收入分配、劳动关系等多个领域。理论上讲，重大决策社会稳定风险评估工作也应从这些方面展开，但从实施情况来看，重大决策社会稳定风险评估的范围主要集中在社会保障、人事制度改革、收入分配、劳动关系等领域。在社会保障方面，江苏省苏州市和浙江省舟山市定海区均重点评估了征地补偿和被征地农民社会保障办法;江苏省苏州市重点评估了苏州工业园区公积金制度与《社会保险法》规定的社会保险制度的衔接问题。在人事制度改革方面，无锡市重点评估了事业单位绩效工资的实施问题。在劳动关系方面，人社部劳动关系司重点评估了劳务派遣的相关问题。

（六）从开展进程来看，各地、各级部门发展不均衡

从人社系统重大决策社会稳定风险评估工作开展的情况来看，不同地区、不同级别部门之间相差甚远。一些地方、部门不仅较早出台了比较规范、科学的重大决策社会稳定风险评估工作实施意见，且已在实际工作中积累了丰富的经验;一些地方、部门虽已建立相关的机制、制度和实施办法，但还未进入实践操作层面;还有一些地方、部门对重大决策社会稳定风险评估工作还没有予以足够重视，至今尚未建立重大决策社会稳定风险评估机制，有的地方、部门这项工作甚至还是空白。总的来说，重大决策社会稳定风险评估工作在经济发达地区开展得较好，而在经济欠发达的地区开展的力度不够;在市级层面开展得较好，在省级层面开展的力度不够，在县级层面基本没有开展工作。

二、人社系统重大决策社会稳定风险评估取得的成效

通过各地人社部门的共同努力，重大决策社会稳定风险评估工作初步显现了成效，一大批没有通过评估的重大事项被暂缓实施或不实施，使一些可能影响社会稳定的隐患在萌芽状态得到及时调处解决，有效降低了改革发展的社会成本，减少了一些严重冲突事件的发生。具体而言，成效主要表现在以下三个方面：

（一）确立了社会稳定风险评估作为重大决策必经程序的制度安排

已经实施重大决策社会稳定风险评估工作的地方人社部门均将社会稳定风险评估工作纳入人社系统重大决策审批的必经程序和前置环节，确立了社会稳定风险评估作为重大决策必经程序的制度安排。对于与人民群众利益密切相关的重大决策，各地要求在出台政策之前必须做好风险评估工作，以从源头上发现、预防和减少社会矛盾的发生，为各项政策措施的顺利实施提供了科学依据和安全保障。

（二）在一定程度上强化了领导干部科学决策的意识

重大决策社会稳定风险评估工作的推行改变了领导以往靠“拍脑袋”决策的导向。各地逐渐建立并实施的重大决策社会稳定风险评估制度增强了人社系统领导干部的社会风险意识，压缩了盲目决策空间。通过对重大决策进行风险分析与研判，决策者更清楚、客观、全面地了解重大决策的相关情况，促进了决策的科学化，有利于降低决策风险。

（三）初步建立了重大决策社会稳定风险评估机制

通过制定部门规章、实施意见等法规和配套政策，各地人社部门明确了重大决策社会稳定风险评估的指导思想、基本原则、评估主体、评估范围和内容、评估程序和评估问责等事项。这些规章和文件，基本涵盖了重大决策社会稳定风险评估工作的全过程，从制度上规范了重大决策社会稳定风险评估工作的实施。

三、人社系统社会稳定风险评估积累的经验

各地在开展重大决策社会稳定风险评估工作中积累了一定的经验，主要表现在以下几个方面：

（一）制度构建上，以法制化、规范化为重要基础

重大决策社会稳定风险评估法制建设是重大决策社会稳定风险评估制度的基础，带有根本性和长远性。人社部根据中共中央办公厅、国务院办公厅2号文件出台了部门规章，一些地区人社部门根据当地省（市）委、省（市）政府出台的相关重大决策社会稳定风险评估法规，结合本地重大决策社会稳定风险评估工作实际，制定了具体的实施意见、实施办法。这些规章和实施意见、实施办法基本涵盖了重大决策社会稳定风险评估工作的全过程，使重大决策社会稳定风险评估工作的几个主要环节有章可循、有法可依，有力地推动了重大决策社会稳定风险评估制度建设的法制化和规范化。

（二）机制建设上，以系统化、科学化为发展方向

部分地区的重大决策社会稳定风险评估制度确立了党委统一领导、党政齐抓共管、各职能部门分工负责的纵向垂直领导、横向分工协助的组织体系。这样的组织设计既可以保证各职能部门在重大决策社会稳定风险评估中的分工负责，又可以保证各职能部门在统一领导下有效协调，从而建立起了社会稳定风险评估工作的长效机制。此外，重大决策社会稳定风险评估工作中系统地提出了一套重大决策社会稳定风险评估内容框架并建立了比较规范的评估程序，使评估的系统化、科学化程度大大提高。

（三）工作重心上，以事前主动预防为根本措施

一些地区通过建立重大决策社会稳定风险评估机制，对重大决策中可能蕴含的社会稳定风险因素进行科学评估，分析预测可能出现的不稳定因素，并采取相应的预案予以防范，做到了维稳工作重心前移，为各项决策设置一道“刚性门槛”，提高了决策的科学性，减少了因决策失误给社会稳定带来的冲击，有利于从源头上预防和减少重大决策制定过程中可能出现的稳定风险，实现了工作重心从传统的事后被动处置变为事前主动预防，最终从源头上预防和减少社会矛盾，最大程度降低维稳工作投入成本，把可能造成的损失和影响减小到最低程度。

（四）治理模式上，以社会多元共治为基本目标

各地重大决策社会稳定风险评估工作纠正了单纯由政府自上而下、闭门造车式的决定重大决策的错误做法，在重大决策中强调公众、社会组织的参与和互动，将第三方风险评估机构、专家学者、公众纳为风险评估主体，将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策出台、实施的必经程序，实现了治理模式由政府一元治理到社会多元共治的转变。

注释：

①人社部于2012年根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发〔2012〕2号）制定了《人力资源和社会保障部重大决策社会稳定风险评估实施办法（试行）》;地方人社部门在当地政府的要求和指导下也相应制定了省一级或地市一级的重大决策社会稳定风险评估工作实施意见。

（作者系中国人事科学研究院公务员管理研究室助理研究员）