转变执政理念重塑司法尊严

焦洪昌

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，最令法学界精神为之一振的内容，是建设法治中国。《决定》用了五条内容作出部署，其中三条与司法体制改革直接相关。而实践中，法院改革是最令社会各界关注的改革内容，因此也成为了法治建设的聚焦点和重头戏。可以说，法治中国看司法，司法改革看法院。

同以往的改革相比，本轮司法改革最为突出的特点，是它表现出强烈的试图转变执政理念、重塑司法尊严的努力。而这种努力的方向，同法治建设的基本价值是吻合的，也符合国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。

“继承”与“发展”是本轮司法改革的特点

判断来自比较。如果梳理一下过去三轮法院改革的举措和实效，将其与“四五改革纲要”（即《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》的简称，下同）对比，会发现本轮改革最突出的特点，是它着眼于整个司法体制的变革，而非仅局限于工作机制方法的增补和完善。本轮司法改革，既是“继承”，也是“发展”。

何谓继承？“四五改革纲要”的重要抓手，是法院人员管理制度改革，其核心是要建立一个符合司法规律的职业化、专业化的精英法官队伍。考诸法院改革历史，“四五改革纲要”中提出的建立法官员额制度、改革完善法官遴选制度、选任制度等，最早出现在二五改革纲要之中。而人财物省级统管，其中关于法院经费保障的内容，则已经持续“探索”了15年。因此，本轮司法改革，既继承了以往改革的成绩，也继承了以往改革的缺憾。

何谓发展？纵观“四五改革纲要”八个方面的核心内容，最突出的有两点：一是去行政化，二是去地方化。在去行政化方面，除提出建立以法官为中心的法院人员管理制度之外，还提出健全审判权力运行机制，实现“让审理者裁判，由裁判者负责”的目标，完善主审法官、合议庭办案责任制，真正建立以法官为中心的办案模式。在去地方化方面，除提出法院人财物与地方脱钩、实行省级统筹管理之外，还提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，完善提级管辖、指定管辖制度，改革部门、企业管理法院的体制，建立上级法院派出巡回法庭工作机制，推动设立知识产权法院，使法院审判摆脱地方和部门利益的干扰，促进司法审判的公平和公正。这都是以往历次改革想做却因种种原因未能做成的事。

法院人事制度改革是本轮司法改革的突破口

过去一段时期，法学界普遍认为中国的法治进程走了一些弯路。其中最为突出的表现，就是过分强调司法在面对“大局”时的服务功能，实际上使“为大局服务、为人民司法”异化为迎合局部短期利益的口号。由于过分强调个案纠纷的解决，满足于眼前短期利益的实现，导致我们对维护社会公平正义的长远价值重视不足，并为此付出了很大代价。一些地方盲目追求案件的社会效果、舆论效果，导致案件是非不清，社会道德失范;一些地方片面突出法院的维稳职能，造成法律适用的不统一和司法裁判丧失既判力;一些案件处理过分迎合当事人不合理要求，甚至把“搞定就是稳定，摆平就是水平”这样的庸俗主义观念奉为工作准则，助长了“会闹的孩子有奶吃，规矩的孩子饿肚子”现象。近年来，法院工作怪相频出。有的法院为积极配合“调解优先”，公然宣称追求“零判决法院”和100%的调解率;有的法院片面强调法官做群众工作的职能，结果导致出现类似“法官自掏腰包替当事人还债”、“法官主动帮助困难村民种树脱贫”的笑话;有的法院宣传的先进法官，不但抛家舍子、身患重疾，而且长年职级低微、生活拮据，不仅没有教人“见贤思齐”，反而令人“望而生畏”。这些不仅使法官和法院在社会中的评价进一步降低，还变相加重法官工作负担，成为造成法官离职潮的重要诱因。

上述现象背后的深层次原因，就在于过去一段时期内，一些领导干部没能正确认识司法在法治建设中的地位，没有正确发挥司法对于促进法治建设的作用。而最根本的原因，则在于在执政理念上仅仅将司法看作实现一时一地政策性目标的工具，对于如何建立和完善国家治理体系缺乏长远规划。因此，司法机关很难坚持自身的中立地位，也很难担负起维护法律尊严的责任，而只能服从和服务于领导主观意志的变化，或主动或被迫地迎合领导偏好，不仅造成司法地位的弱化，也使司法监督和制约权力的能力逐渐丧失，权力滥用难以得到及时发现和制止，最终导致法律对权力失去控制。权力失控，不仅引发大量突发群体性事件，还导致贪腐现象愈演愈烈，社会不公愈发凸显，整个社会都陷入到“越维稳、越不稳”的怪圈。2014年的公共安全支出预算比2010年增长约70%，超出同期中央本级财政支出增幅近30个百分点，即为明证。

因此，十八届三中全会决定在总结过去经验教训基础上，对上述执政理念进行修正。决定将法治作为全面深化改革的重要方面，用法律约束权力行使，用法治完善执政行为，用司法支撑法治中国。而司法体制改革作为法治建设的重中之重，其中的许多技术性细节凸显出重塑法官尊严的重要意义。通过比较，我们能够强烈地感受到本轮改革在整个思想观念上的重大转折和认识水准上的显著提升。本轮司法改革第一次由中央挂帅和主导，将司法正式纳入到现代国家治理体系之中，强调司法维护公平正义的客观价值功能，并且更加尊重司法工作自身的规律和特点，尊重司法的专业性、中立性和独立性，并以此确立法治的权威和尊严。

法治的尊严取决于法院的尊严，法院的尊严取决于法官的尊严。在工具主义认识论看来，司法、法院仅仅具有器物性的作用，这意味着法治本身不具备独立的价值;法官作为组成司法工具的基本单元，也只是实现某种政策目标的手段;而与之相配套的法院人事管理体系和审判运行机制，则倾向于将法院混同于等级森严、科层明晰、令行禁止的行政部门。在这样一种司法体制下，“层层审批、权责不明”的现象、“审者不判、判者不审”的现象很容易找到制度支撑，而各种法外因素干预案件审判，也因为这种行政化的司法体制变得轻而易举。在这样一种司法现状下，法官成为执行上级命令的工匠，很难感受到作为法官的职业荣耀，许多法官慢慢开始变得心灰意冷。

本轮司法改革以法院人事制度改革为突破口，正是为了清除上述各项积弊。法院人员分类管理，旨在为理清审判责任奠定基础;建立法官员额制，旨在确保优质审判资源集中于办案一线;法官等级定期晋升机制，旨在从制度上为法官实现单独序列管理提供支撑;完善法官选任制度，旨在明确不同层级法官的不同工作要求。另外，办案责任制改革，旨在解决审与判相分离的问题，将审判权还给亲历审判的主审法官和合议庭;司法公开三大平台建设、审判监督制约机制改革等，则旨在从制度上确保司法廉洁、制约司法腐败现象;而更加宏观的人财物省级统管和司法管辖制度改革，则旨在从整体上保障法院系统相对于地方和各种利益集团的中立性，确保依法独立审判能够不受法外因素的干预。种种举措，最终均指向同一个目标：打造一支独立、公正、高效、素质优、能力强、职业化的精英法官队伍。由这样一支法官队伍来承担起维护法治、捍卫社会公平正义的责任，既与现代文明国家的通行做法趋同，也符合中国改革发展的自身逻辑。

三大疑虑值得本轮司法改革思考和重视

如果《决定》中提出的改革措施都能最终实现，那么一个独立公正高效权威的司法体系应该是可期的，而中国的法治进程也将在此基础上实现质的跨越。目前改革正在试点，下一步将全面铺开落实。改革的成败不仅取决于改革的方向，也取决于执行过程是否能够始终秉持改革初衷。但仍有三个问题值得认真思考：

一是人民参与决策程度不足。时至今日，不论是“四五改革纲要”还是改革试点方案，各界对于决策的形成过程知之甚少，从公开渠道我们仍旧无法窥得全貌。许多关心司法改革的专家学者和各界人士均被排除在方案论证和制度选择之外，以至于人们要么对于一些重要举措难以理解，要么在具体执行的过程中众说纷纭，增加了改革异化的风险。当然，如此重视决策过程的保密工作，可能是出于对既得利益集团占据改革先机、窃取改革成果的必要防范。但我们更应该相信人民群众排除既得利益集团干扰的决心和能力，更应该在实践中而不只在形式上尊重人民创造历史的主体地位。排斥人民参与，很可能带来决策的科学性不足、执行不力、以及目标异化的风险;而要克服这些风险，只有依赖充分的公开和尽可能广泛的参与度。

二是忽视一线法官加大改革风险。司法办案是一项专业性很强的活动，没有一定的专业知识储备，没有相当的办案经验，很难把握其中的关键节点。广大一线法官是本次司法改革结果的具体承担者，也是检验本次司法改革成效最关键的群体之一，却在改革决策与实施过程中难觅踪影。以往许多改革举措虽然“看上去很美”，但究其实际，往往会发现它们要么是华而不实的口号工程，要么是流于表面的形象工程，要么就是人去政息的政绩工程。真正触及司法工作本身、契合司法规律、对法治建设有推动作用的改革举措少之又少，而社会公众却对它们缺乏辨别力。这是因为来自一线法官的专业声音无法发出，而外界由于职业壁垒的缘故，又无法知晓司法实践的真实情形，认识只能停留在表面现象之上。改革脱离实际，给了既得利益者蒙蔽公众的空间。对此，必须引起我们足够的重视和充分的警惕。

三是改革步骤思路不够清晰。司法改革千头万绪，必然涉及先期推进和同步配套之间的问题。如果对于改革之前的现实状况把握不够充分，而在安排具体改革进程的时候，又未能正确认识不同举措之间的轻重缓急关系，就很有可能导致整个改革进程遇到严重障碍。但另一方面，有些关键性的改革举措，宁可步子小一点、速度慢一点，也一定要注重改革的整体性、配套性和协调性，避免出现“单兵突进”之后“身陷重围”又不得不“掉头回撤”的现象。虽然体制性改革不可能不触动一些人的切身利益，但我们更应当明白改革的未来和动力到底在哪里，在安排改革步骤的时候尽可能地将改革带来的损失降到最低，避免反复和倒退，使改革更加持久深入。

这些问题在很大程度上涉及改革举措的技术细节。类似这样的问题有很多，但我们应当牢记，本次改革的主旨在于转变执政理念，重新塑造司法在国家治理体系中的地位与尊严，通过司法确立法治作为国家治理方式的基石，通过提高法官的司法能力实现国家治理能力的现代化。只有明确了上述理念，重塑司法的尊严才会成为现实的可能。

（作者：中国政法大学法学院副院长，教授）

责任编辑：金蕾蕾