人民政协民主监督的有效形式

周清 范和香

政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的三项主要职能。为了进一步推动履行和加强民主监督职能，1996年，北京市政协成立了财政预算民主监督组（以下简称“财政监督组”）。财政监督组是在市政协常委会和主席会议领导下，履行人民政协关于财政预算民主监督职能的专门工作机构。成立19年来，财政监督组汇聚专业人才资源，创新监督体制机制，拓展监督渠道形式，对北京市财政预算工作开展了专业、深入、规范、高效的监督，使政协的民主监督工作不断取得新突破。

监督实践取得新进展

财政监督组在成立初期隶属于市政协经济科技委员会，但从九届市政协开始，就改为直接受市政协常委会议和主席会议领导。财政监督组成员从全体政协委员中遴选，由主席会议任命。财政监督组工作相对独立，每年有单独的工作计划和工作总结，年中和年底提交的书面建议经驻会领导会议和主席会议审议通过，以市政协名义报市委市政府及有关部门参考。

财政预算专业性强，涉及面广，只有专业出身的内行才能进行有效监督。因此，财政监督组在人员构成上尽量汇聚市政协各类专业人才资源。除吸收财税、金融、经济等方面的专家委员外，还邀请教育、科技、社保、法律等方面具有代表性的委员参加，其中民主党派成员和无党派人士等非中共委员占较大比例。这样，能够使监督组成员合理分布，在各领域都有专家委员，基本实现对财政预算所涉领域的全覆盖。

财政监督组从成立伊始就坚持以问题为监督方向，以调研为监督基础，以法律政策为监督依据。先后围绕财政预算中的热点难点问题，如财政补贴、重大投资项目资金落实和使用情况、政府性基金管理和使用情况、“营改增”后续问题、房产税试点准备、地方政府性债务风险等问题，开展学习知情、调查研究、视察考察、座谈研讨等活动，通过知情明政、调查研究，提出有理有据的高质量意见建议，为开展有效监督奠定坚实基础。

财政监督组每年召开两次财政监督审查评议会议，对财政预决算情况进行监督。最初是邀请市发改委、财政局、国税局、地税局、统计局、经信委、金融局等部门负责同志到市政协通报情况，单独评议，提交建议报告。从九届市政协开始，经与市人大常委会沟通协调，采用了与市人大财经委共同听取情况汇报，然后市人大、市政协分别讨论财政预算，市财政局分组到人大、政协听取意见建议的做法。这一做法，不仅减少政府部门的重复汇报，而且畅通了监督渠道，提高了政协民主监督的地位。

财政监督组十分重视加强与市人大财经委、市财政局、市审计局、市统计局等部门的沟通联系，定期走访这些部门，经常邀请它们到政协通报情况，积极参加它们举办的各项活动，对有关财政预算问题发表意见建议，从而建立良好的工作关系，为开展民主监督创造良好条件。

财政监督成效显著

财政监督组成立以来，依靠广大政协委员，大胆创新、积极履职、认真监督，通过定期报送建议报告和随时反映《诤友》信息等渠道，先后向市委市政府提交书面建议报告30多份，提出意见建议近200条，其中大部分意见建议在财政预算安排中得到体现，为深化财政体制改革、促进依法理财、提高预算科学性和透明度、防范财政风险、推动首都经济社会发展作出了积极贡献。

紧扣首都功能定位和民生改善，推动财政预算服务首都科学发展。政府编制财政预算的根本目的是推动首都经济社会科学发展，服务社会民生改善，所以一切财政预算都要围绕首都功能定位来安排，围绕社会民生来使用。财政监督组根据不同时期的首都功能定位，抓住民生改善这条主线，开展财政监督，提出了许多有价值的意见建议。例如，针对习近平总书记提出的首都新定位，建议树立“首都财政”理念，引导财政资金支持京津冀协同发展，调整疏解非首都核心功能，加快构建首都“高精尖”经济结构。针对北京市财政收入对土地和房地产业依赖性较大、财政资金对科技创新投入不足等问题，建议加大对新兴战略性产业的扶持力度，加大对高新技术领域投入，加快北京科技创新中心建设。针对城乡居民收入增速远低于经济和财政收入增速，建议政府统筹安排各项财政性资金，尽可能地向有利于提高城乡居民收入的领域和项目倾斜，让经济发展成果惠及全体市民。

依据法律政策开展监督，推进政府依法理财。财政预算方面的法律法规和政策措施是政府依财行政的基本依据，也是财政监督组开展监督的基本依据。财政监督组坚持依法监督，提出真知灼见，不仅推动财政预算工作的改进，而且促进相关政策的完善。例如，针对政府性基金收入中土地收入规模较大、使用不规范等问题，建议建立全口径预算管理制度，加大审计力度，纳入人大法律监督范围。这一建议在新修订的预算法中得到充分体现。针对大额专项资金使用中存在的资金投向不明、配置缺乏竞争、使用效益低下等问题，建议明确大额专项资金支持原则和使用方向，在配置环节引入竞争机制。2014年北京市选择养老照料中心等项目开展财政资金竞争性配置试点，通过人大代表和政协委员参与评审、公开招投标、集体决策等方式，优选项目，提高资金配置和使用效益。

聚焦财政预算管理体制改革，推动财政预算管理更加科学合理透明。财政预算管理体制影响和制约财政预算的制定和执行。财政监督组始终关注财政预算管理体制改革，仅2008年以来在书面建议报告中就对完善预算管理制度提出过9次建议，很多建议被财政部门采纳。例如，针对多年来北京市财政超收，大量财政资金不纳入预算管理，难以有效监督的问题，建议提高预算的准确度，试行人大对财政预算超收收入询问制和使用的审批制，增强预算透明度，打造阳光财政。2008年起市财政部门建立了预算稳定调节基金，2014年北京市首次实现各区县全部公开预算。针对财政年度预算周期短，有些建设项目预算审查程序、项目行政审批、建设周期长，建设资金投入缺乏连续性等问题，建议加强财政预算中长期规划，把财政年度预算与长期滚动预算有机结合起来。2014年市财政局正式启动中期预算改革试点，编制了2015—2017年清洁空气行动计划三年项目滚动预算，提升财政对全市中长期重大任务的保障能力。

尊重市场经济规律，推动财政补贴政策调整。编制财政预算的目的是充分发挥财政资金的使用效益，财政监督组高度关注财政资金使用效益问题，并从尊重市场规律的高度提出意见建议。例如，针对近年来北京市不断扩大的财政补贴问题，仅2008年以来在书面建议报告中就9次提及，2012年进行专题调研，报送《适度推进公共交通票价市场化，保持财政补贴相对稳定》等《诤友》信息3篇，提出应把握财政补贴总量和方向，新增财政补贴应科学论证、慎重出台，防止补贴增长过快超出财政承受能力;应变“暗补”为“明补”，提高财政补贴透明度和使用效益;应按照市场经济规律，合理调整公交地铁票价。经长期关注和追踪建言，北京市政府终于决定从2014年12月28日起调整公共交通票价。

未雨绸缪建言财政预算，推动政府提前防范财政风险。政协财政预算监督在很大程度上是为财政部门多添“一只眼”，从更宽范围、更远视角、更客观立场上发现问题，提出建议，及时提醒财政部门提前防范财政风险。财政监督组从成立伊始就找准这个定位，抓住财政预算中的苗头性问题、关键性问题，提早研究，及时建言，发挥了很好的监督作用。例如，2009年在各级政府对地方债还未给予足够重视之时，财政监督组在调研中就发现北京市地方债务规模过大、使用不规范等问题，及时提出尽管我市债务风险总体可控，但也应提前进行摸底和清理，加强动态监控，防范可能引发的系统性风险。2011年国家审计署公布全国省市县三级政府负债总额，才引起各地政府重视。针对国务院批准上海市2012年1月起试点“营改增”改革，财政监督组2011年就提出对于第三产业占比76%以上的北京来说，应认真研究“营改增”，争取改革试点，并充分评估其对未来北京财政收入的影响。2013年就针对首都经济发展即将进入“新常态”，建议积极培育新税源，构建完善的地方税体系，为首都经济社会可持续发展提供可靠的财政保障。

财政监督组是政协民主监督的有效形式

财政监督组开展民主监督之所以取得显著成效，不仅在于它受到市领导高度重视，得到党政部门大力支持，更重要的在于它聚焦了一个重要的监督领域，探索出一种有效的监督形式，形成一套可行的监督机制，真正做到了“帮忙不添乱”，对政府部门做好财政预算工作发挥了重要作用，因而受到各方面好评。

从监督内容看，它监督关系国计民生的财政预算问题，拓展了人民政协民主监督的领域范围。市政协抓住有利时机，以财政预算为切入口，成立监督组，使民主监督变得具体可操作;政府依财行政，财政预算是政府的血脉，如何安排和使用财政，涉及根本、关系全局、影响深远，能对财政预算制定和执行情况进行监督，十分不易;对财政预算进行监督，必然涉及财政预算法执行情况、财政相关政策、财政部门工作人员等，就要一并进行监督，这就大大拓展了政协民主监督的范围，真正落实了中央文件和政协章程的有关规定，从而使人民政协民主监督取得实质性进展。对财政预算进行民主监督的成功实践启示我们，人民政协民主监督领域和范围的扩大，将极大地拓展政协履职空间，促进政治协商、民主监督、参政议政全面发展。

从监督机制看，财政监督组在推动多种监督形式有机结合上进行了深入探索。在人员构成上，它吸收各民主党派成员参加，鼓励他们充分发表意见建议，发挥民主党派在财政预算监督中的积极作用。在工作机制上，建立与人大财经委共同审查评议财政预算制度。人民代表大会是权力机关，每年的财政预算制定和执行情况必须经它批准，接受它监督，所以人大的财政监督是权力监督、法律监督，是硬监督，主要侧重于年度财政预算收支具体项目的合规性审查。而人民政协是参政机构，开展的财政监督，是民主监督，是软监督，主要着眼于政府周期性财政经济活动的科学合理性分析。财政监督组将一些财政预算中的问题和建议提出供人大参考，从而把人大法律监督和政协民主监督有机结合起来，使财政预算监督更加全面。在议政建言中，注重与审计监督的结合。仅从2008年以来，在书面建议报告中就有9次提及加强对财政收支的审计监督，推动财政部门整改审计监督中发现的问题，及时公布整改情况，同时财政监督组提交的书面建议报告也为审计监督提供线索和参考。在舆论宣传上，广泛宣传监督成效，使多种监督形式有效衔接，互联、互通、互动，共同发挥监督作用，形成了监督合力。

从监督过程看，它把协商与监督、参与与合作、团结与民主融为一体。财政监督组坚持“不打棍子、不抓辫子、不扣帽子”的“三不”原则，鼓励委员各抒己见，畅所欲言，充分发表意见建议，包括不同意见甚至是反对意见，充分反映各界群众的利益愿望要求;通过聘请顾问、邀请专家、开展调研、召开座谈会等形式，广泛邀请各方面代表人士和社会群众参与监督，扩大社会参与面;充分尊重各民主党派、无党派人士委员的发言权，鼓励他们在监督中发挥积极作用，加强与各党派团体的团结合作;以坦诚的态度、平等的姿态，与财政经济部门沟通交流、协商讨论，不把自己的意见建议强加于人，各方面求同存异、增进共识，寻求都能接受的最大公约数。这样，财政监督组不仅对财政预算、政府部门开展了有效的民主监督，而且把民主监督变成了发扬民主的过程、建言献策的过程、凝聚共识的过程，扩大了人民政协统战的范围，发展了社会主义协商民主，促进了我国民主政治建设。

从监督效果看，它聚焦财政改革，推动依法理财，有力促进全面深化改革，提升首都治理能力现代化。例如，自2007年北京地铁票价从3元降到2元伊始，财政监督组就提出大规模财政补贴缺乏可持续性，多次提出应在市场化的基础上合理确定价格机制，监督公共交通等方面财政补贴使用效率;在中央提倡厉行节约之前，财政监督组多次提出应本着勤俭节约的精神，科学合理地安排各项财政支出等等。中共十八届三中全会和习近平总书记到北京视察讲话后，首都全面深化改革工作正式铺开，京津冀协同发展开始破题，“城市病”问题正在解决。这是一场深刻的社会变革，必将触及深层次矛盾和重大利益调整，涉及各部门预算调整，涉及财政体制调整，在此过程中究竟改什么、怎么改、实现什么样的目标，财政预算和执行还存在哪些缺位、越位、不到位的情况，都需要财政监督组提出意见、批评和建议，帮助党政部门拿出改革方案。改革方案出台后，抓落实的任务更加繁重，更需要财政监督组发挥自身优势，对改革方案落实情况进行监督，做到改革推进到哪里、监督就跟进到哪里，确保改革改有所进、改有所成。更为重要的是，2014年新修订了预算法，中共十八届四中全会提出全面推进依法治国的战略任务，依法理财、阳光财政、全预算管理将是未来财政体制改革发展方向。财政监督组依法开展财政预算监督，监督预算法实施情况，必将极大地促进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，有效防止和消除腐败现象，促进首都治理体系建设和治理能力现代化。

财政监督组多年来的实践证明，这种以监督组汇聚各方专业人士、依靠集体智慧开展监督的组织形式，能够长期对同一领域的各方面问题进行深入研究、跟踪监督，提出专业而有见地的意见建议，有效履行政协民主监督职能。目前，北京市政协在总结经验的基础上，已经成立了新闻舆论民主监督组、城市管理民主监督组、法治建设民主监督组。随着全面深化改革的推进，随着民主政治建设进程的加速，越来越多的领域需要人民政协的民主监督，以财政监督组为代表的这种监督组织形式应该受到广泛重视，成为人民政协民主监督的重要途径。

（作者单位：北京市政协）

责任编辑：谭   丁