怎样做好政府采购

余斌

国务院常务会议审议通过的《中华人民共和国政府采购法实施条例（草案）》，对政府采购法的规定作了细化。早在十多年前的2003年1月1日《中华人民共和国政府采购法》就已经施行，但实施过程并不乐观。明确政府采购的原则，完善政府采购的运行程序，已经是当前推进国家治理能力现代化的应有之义。

政府采购的概念

政府采购，顾名思义，是政府部门购买商品和服务的行为，是政府部门购买性支出的实现，是公共支出的主要方式之一。但是，人们通常所说的政府采购，是指按照政府采购制度进行的采购行为，这些采购行为可以是政府部门采取的，也可以是得到财政资金支持的非政府部门采取的，或者其他受到政府采购制度约束的部门如一些国有企事业单位采取的。而政府采购制度，是指规范政府部门和有关部门采购行为的各个环节和各个方面的一套法律、法规。它包括：采购什么、由谁采购、向谁采购、如何采购、谁来监督、监督什么和如何监督，等等。

一般来讲，完善的政府采购制度应具有如下特点：一是有一套完善的公共采购法律体系;二是有明确的目标和原则;三是有一套以招标程序为主，适应各种采购环境的完整的采购程序;四是有比较完备的采购管理体制;五是有完善有效的救济程序;六是注重对本国政府采购市场进行有效保护;七是有专门的公共采购机构和队伍;八是采取合同采购方式。

政府采购的原则

一般来说，政府采购的目标是要降低成本。因此，在采购时的一般原则是公开、竞争、公平、公正、节约、直接和合规。

公开的原则是指，政府采购的需求信息和采购过程的相关信息和采购结果的信息都要公开发布，并要确保发布范围的广泛性，而不能只是小范围内发布。目前政府采购网上的公开信息只有商品的种类，而没有最关键的价格信息，这些信息只有输入账号和密码才能看到，这就不利于全民监督，无法落实《政府采购法》关于“集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格”的规定。此次实施条例（草案）规定政府采购合同应当在指定媒体上公告，中标、成交结果必须公开。但不知是否涉及政府采购网公开价格信息。

竞争的原则是指，政府采购的过程中，一般要求要有多家卖方的竞争。这是因为，在市场经济中，卖方的竞争是买方降低购买成本的有效方法。因此，只有在单一卖家拥有专享的知识产权或实力突出，市场垄断程度很高的情况下，才可以通过直接的谈判来进行政府采购。

而要吸引多家卖方的竞争，就要坚持公平、公正的原则。首先是要对市场上合法经营的所有企业尤其是参与政府采购竞争的多家卖方一视同仁，使其能够公平的竞争。其次是在买方对卖方是一对多的情况下，买方与卖方之间也要公平。有些项目，卖方在报价时要提供很多操作上的信息，而买方则有可能会无偿利用这些信息，或与其他的卖方达成协议，或放弃政府采购，自行解决，或压低卖方的报价。而这对卖方是不公平的，必须保护卖方信息的知识产权。此次实施条例（草案）规定，要求扶持不发达地区和少数民族地区、促进小微企业发展，其实就是要实行倾斜政策，而这又与国务院常务会议要求的公平竞争有一定的矛盾，这就需要很好地进行平衡，并使人信服，否则也容易引起腐败。

节约的原则，一是指政府采购的需求以满足基本需要为主，不要铺张浪费。例如，在公车采购中，小排量的、简单配置的汽车能够满足的需求，不能提出大排量、高级配置的要求。二是指政府采购的总支出要低。这就要求除卖方的报价尽可以低外，还要求在政府采购之后的执行环节，政府部门的额外支出要少。比如，政府采购修车服务，地处偏僻地区的修车厂的报价可能很低，但是政府部门的车辆跑到或拖到那里去修的成本很高。这样也不符合节约原则。因此，遵守节约原则，就要考察政府采购项目在执行过程中所有环节的全部成本。三是指整个社会的总成本要低。此次实施条例（草案）要求突出节能环保，这意味着节约不能以牺牲环境为代价，要顾及全社会的总成本。

政府采购的过程本身也是有成本支出的，比如聘请专家和组织评审活动的费用、聘用有资质的招投标公司的费用等。在多家卖方的竞争过程中，必然会有失败的企业，对这些失败的企业来说，没有收益，只有支出。这是因为，失败的企业也会有相应的成本支出，比如购买标书，递送标书和派人参会的成本等等。而这些失败企业参与竞争的行为却会产生正外部性，因为他们的存在，在竞争中获胜的企业不得不压低报价，从而节约了政府采购的支出。因此，如何给这些提供正外部性的失败企业以补偿，是值得研究的问题。如果没有补偿，长此以往，这些企业将失去参与政府采购的积极性，就难以形成竞争的局面。而在进行补偿之外，降低这些企业参与竞争的成本是十分必要的。比如，购买标书的费用应当按工本费来收取，并应当尽量采用不收费的电子文本。而通过网络视频来开评标会，也可以节省外地企业的差旅费用。

在这里，最好的办法是对于市场上存在适用产品的政府采购，也就是说对于不是特殊的创新产品的采购，不搞程序繁琐的招投标，而是把市场上所有合法经营的相关企业都作为合格的卖方，直接获取所需产品的市场价格信息，从中选择低价适用的产品直接向生产企业采购，并将采购情况和依据的市场价格信息登在政府网站上公开接受监督。

政府采购的直接原则要求政府采购直接面对生产企业，减少中间环节，节约中间环节产生的费用。这也是节约原则的必然要求。如今很多政府采购不是直接面对生产企业，而是通过中间商人来进行的。这就给徇私舞弊打开了方便之门，同时也提高了政府采购的成本，因为这些中间商人是要赚取利润的。现在，不少中间商人是专门为政府采购而生的，成为寄生在政府和纳税人身上的寄生虫和官员腐败的温床。应当立法明确规定，除了因为成本过高而不采取政府采购制度的小额采购外，不得向非生产企业进行采购。这样才能真正“管住乱伸的‘权力之手，铲除滋生腐败的土壤，把宝贵的公共资金花在刀刃上。”事后问责总不如事先防范的效果好。

合规的原则是指，政府采购过程不仅要合乎国内的法律法规，还要符合本国签署的相关国际协议的规定，依照相关规定，在有监督的情况下进行。

政府采购的运行

政府采购的运行程序必须包括以下主要步骤：

研究和确定采购需求。这里要区分一般的常规采购事项，比如办公用品的采购和特殊采购事项，比如公共工程的采购。一般的常规采购事项，通常先确定一个额度，由相关部门在额度内根据实际需要安排。特殊采购事项，则要一事一议，既要确定该事项的必要性，又要确定该事项的完成时间，这是因为，不同的完成时间，其成本不一样。还要预测完成该事项实际需要支出的成本，确定一个上限，确保财政资金能够满足支出的需要。在研究和确定采购需求时，特别要注意的是，采购的产品应当尽量是市场上现有的产品。如果这样，那么其成本可以由市场价来确定;如果不是，那么就得议价来决定，其成本会高于市场价。当前，一些政府采购的产品不是市场上现有的产品。例如，笔记本电脑，政府采购价明显高于市场价，其差别在于政府采购的产品的配置与市场上的产品的配置不同。但是，就一般的办公来说，完全没有必要采用与市场上的产品不同的配置。这样做，只会有利于投机商人。因此，如果没有特别的必要，应当采购市场上现有的产品。

确定采购目标。政府采购的影响很大，其目标可以有多种，比如，支持残疾人就业、扶持贫困地区企业等。如果有这样的目标，那么，在政府采购时就会优先采购有大量残疾人工作的企业和贫困地区企业的产品，尽管这样的成本不是最低的。有些军工产品，如果只采购某一家企业的，会导致其他企业破产或转产，造成单一企业的垄断和军品供应的风险。为了避免这些问题，在采购时会同时向多家企业采购，尽管某一家企业可以用最低价满足全部的需要量。

预防采购风险。要对政府采购过程可能遇到各种风险，包括采购目标和原则难以落实、物品短缺、价格上涨、不能按期完成、采购失败、购买国外企业的产品时操办人接受境外账户贿赂难以查证等，进行分析，选择风险相对较小的方案，并准备好应对各种风险的预案。

选择采购方式。《政府采购法》规定的采购方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。其中，公开招标是政府采购的主要采购方式。我们前面提到的直接根据市场价格信息到市场上去进行低价采购日常用品，包括非特殊要求建造的车辆、宾馆服务和电脑等，也应当作为政府采购的一种主要方式。要根据确定的采购需求、目标和原则，对采购风险的预防要求，以及各类采购方式的特点，选择适合的采购方式。

不过，政府在采用公开招标时会要求至少三选一，这样未中标的企业就会白白损失投标成本，这会使得一些企业在知道自己的中标可能性不大时，不愿意参加公开招标，甚至使公开招标难以达到三选一的要求，从而使政府采购要么难以进行，要么由最可能中标的一方去找合作企业来陪标以拼凑投标数，达不到公开招标应有的效果。因此，在进行公开招标时，政府部门应当减轻未中标企业的投标成本，比如政府部门免费发放空白标书，甚至给予一定的投标补贴，使合格的企业有兴趣积极参与投标。

公开发布政府采购的需求信息和采购方式信息。除涉密项目外，要求在公开的政府网站上发布信息，以使发布信息的范围尽可能广泛。同时，要求发布的信息尽可能详尽，以便参与竞争的企业能够明确的列入计划，测算成本。不仅如此，发布的信息越详尽，公平程度越高，徇私舞弊的空间越小。有的政府采购项目，尤其是服务类项目，信息发布过于简略，让人不明白该项目具体要做哪些内容，而不同的内容，成本差别很大。这样一来，只有知道内幕消息的企业才能制定较为合适的方案，从而必然产生寻租和腐败现象。在公开招投标且竞争充分的情况下，政府采购的底价应当公开，而不必保密。这样做，会提高招投标的效率，达不到这个成本的企业会自动退出竞争，从而节约了相应的社会成本，而能够达成这个成本的企业的有效竞争同样会使竞争价格低于底价，不会出现因公开底价而提高政府采购成本的现象，反而有利于阻止到处打探底价的寻租问题，避免相应的腐败和减少监督这一腐败的成本。

审核并确定供应商。审核供应商，首先要将非生产企业排除在外。其次，要将没有实力完成采购项目，或虽有实力但由于其他任务较多而没有精力完成采购项目的生产企业排除在外。这是因为，这样的企业必然会将项目层层外包，不能保证采购项目完成的质量。还要将以往在政府采购中表现不佳，且没有证据表明其进行了有效整改的企业排除在外。然后，根据供应商的竞争情况，选择质优价廉的供应商。

对供应商的确定结果进行公示。公示的范围为参加竞争的所有供应商，要对确定供应商的理由进行充分说明。按照救济程序，受理持有异议的被淘汰的供应商的申诉，公正地进行裁决。对于没有异议或经过裁决后的供应商，要上网公示，接受更大范围的监督。

签订和履行采购合同。供应商经过公示，无异议或经过裁决，最终确定后，政府采购的买卖双方就政府采购的相关事项，按照合同法的有关规定，签订合同，并认真加以履行。在合同中，要规定好相应的验收和结算条款。

验收和结算。根据采购合同的约定，对于政府采购项目的完成情况进行验收和结算。

记录供应商的信用。根据本次政府采购项目的完成情况，记录供应商的信用。对于完成情况不好、没能履行好合同、违规外包的供应商要列入黑名单，使其无法或难以参加日后的政府采购项目。对于合同履行完好的供应商，则要列入白名单，在日后的政府采购项目的招投标中，优先予以考虑。

监督审计和奖惩。政府采购项目完成后，有政府采购部门以外的监督审计部门，对本次政府采购进行监督审计。重点检查是否达成了预定目标，尤其是有没有浪费财政资金，在执行政府采购过程中有没有出现什么偏差和是否存在可以改进的地方。对于政府采购完成得好的先进单位和个人要进行奖励，对于政府采购完成得不好，违规严重的单位和个人要进行惩处。坚决制止暗箱操作、寻租腐败，遏制“天价采购”、“黑心采购”、“虚假采购”等违法违规现象。否则，政府采购就会流于形式，达不到应有的效果。公共支出的效果就会大打折扣，公共支出的效益就必然是低下的。

（作者：中国社科院马克思主义研究院研究员）

责任编辑：宋明晏