我国事实儿童救助机制探究

张志荣　裴水华

摘要：事实儿童是我国弱势群体的一部分，因其特殊地位往往被忽略，如何保障事实儿童最基本的生活及合法权益不仅考量政府的治理能力，也关乎社会的和谐稳定。文章从多中心治理理论出发，通过案例分析提出事实儿童救助的多维机制。

关键词：多中心治理；事实儿童；救助机制；杨六斤事件；公共服务供给模式 文献标识码：A

中图分类号：D632 文章编号：1009-2374（2015）17-0001-05 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2015.17.001

随着杨六斤事件的曝光，人们再次把目光聚焦到事实儿童这一弱势群体。而对于这一群体的人文关怀不仅关乎事实儿童的基本权益，也关乎社会的和谐及祖国花朵未来的发展。杨六斤事件显现出，事实儿童这一群体亟需要政府及社会各方的救助，如何建立和完善事实儿童的救助机制是政府面临的一项重要任务；另外，本文以“事实儿童”或“事实孤儿”为关键词，在中国知网中进行检索，共检索到3篇学术文献，并且该方面的文献集中于2013年，从学术上来讲，构建涵盖事实儿童的社会福利体系理论也是一项重要的研究课题。因此，本文认为，探索事实儿童救助机制有着重要的现实意义和理论意义。本文以多中心治理理论为切入点，对事实儿童救助机制进行理论分析，并产生进一步的思考，进而提出以政府的介入度和社会的参与度为存量的公共服务供给模式；结合杨六斤事件，逐层分析我国相对应的救助模式；最后，在多中心治理理论分析的基础上提出常态化救助机制，并提出相应的对策建议。

1 多中心治理理论的公共服务供给模式分析框架

1.1 多中心治理理论及其优势

加强社会管理和完善社会公共服务，不仅是政府面临的重要现实问题，也是学者们在公共管理领域面临的一项重要课题。随着公共管理实践的发展，公共管理理论也逐渐进入“善治”理论3.0版本时代，而其重要代表之一的多中心治理理论也逐渐成为学者研究的热点。

20世纪90年代，社会自组织力量不断壮大，对公共生活的影响日益加深，引发学者对政府与市场、政府与社会的重新思考，由此形成治理理论。源自古希腊的词语——“治理”，其概念随着理论的发展业已超出原本的内涵——“控制”、“引导”和“操纵”扩展为“引导、管理、多方参与整体的协作”。正如全球治理委员会的表述“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。治理理论中保留了传统管理中政府行为目标的公共利益性，拓展了实现公共利益的主体，即公共利益的实现不再是以政府为单一主体，而是转向以政府、市场、社会以及公众个人共同实现公共利益。充分发挥这些主体在提供公共服务，实现公共利益方面的基础性作用；并在提供公共服务，实现公共利益过程上由控制、引导、操纵转向为多方参与、协作互助。

迈克尔·博兰尼在考证社会自然秩序的合理性以及社会自我管理的可能性限度时发现其中存在多中心现象，并由此提出多中心。奥斯特罗姆更将经济领域的多中心现象应用到公共服务领域并提出多中心治理理论的框架。奥斯特罗姆分析地方政府在提供公共服务和公共管理过程中的不同模式时认为多元主体参与下的公共管理和公共服务能更好地满足公众的需求，提高公共管理和公共服务的效益，同时多主体间还存在竞争性和协作性。竞争性的存在扩展了公众的选择性、协作性，又提高了管理的效益和效率。多中心治理中多元主体共同参与，遵循着显性的或者隐性的相关规则，“相互博弈、相互调适，共同合作，而最终形成多样化的公共事务管理制度与组织模式”。在这种多样化的公共事务管理制度和组织模式中的多元主体相互独立、地位平等，以多种形式共同行使主体性权利。

多中心治理理论“用一种新的眼光思考什么样的管理方式可以实现公共利益的最大化”，打破了传统管理主体的单一性、过程的单向性，更加强调供给或者管理主体的多元、过程的竞争、协作性以及目标的共同性。这些核心特点使多个主体间能够优势互补，实现公共产品的优化配置，为解决地方性事务提供多方解决渠道。

1.2 对多中心治理的公共服务供给模式

多中心治理强调治理主体的多元参与，这对解决公共事务问题、提供公共服务较之以往政府作为单一主体有着较大的优越性，但是社会主体（包括除政府以外的市场主体、社会组织、公众个人、媒体主体）参与意愿强度以及政府主体主动介入程度影响着公共事务治理的有效性以及公共服务的供给存量的大小。为此，本文以社会主体参与强度和政府主体介入程度两个维度，把公共事务解决程度或公共服务供给存量分为四个模块——弱小存量、社会主体主导下的较高存量、理想存量及政府主体主导下的较高存量（见图1）。

1.2.1 弱小存量：即社会主体参与度和政府主体介入度都较低的较少存量。此时公共事务没有得到最好的解决或没解决；公共服务没有最大限度供给或者供给较少。在这个模块中无论对于需要解决的公共事务问题，还是公共服务的需求方都处于不利的局面，尤其对于弱势群体更是如此。社会主体参与度较低，并非没有参与，参与的社会主体主要是与公共事务密切相关的少部分人，如与事实儿童同村的公众。其他社会主体参与度低的原因可能出于信息不对称，并不了解其中的缘由。而作为政府主体的介入度较低，本文认为主要由于以下因素：（1）国家相关政策及制度上的缺失；（2）政府财力不足尤其是基层政府财力的不足；（3）基层政府人员责任意识不强等。

1.2.2 社会主体主导下的较高存量：即社会主体参与度高而政府主体介入度小的较高存量。在本阶段，社会主体参与度高而政府介入度较小在一定程度上使得公共事务能够得到解决，公共服务得到较大的供给，增加了公共事务或公共服务的存量。但需要区别对待：准公共事务或准公共服务，政府以外包的形式让社会主体解决或者供给，这不仅能够提高政府治理能力、提高社会自治化水平，同时还能使得公共问题得到合理的解决，公共服务得到较大的供给；但如果是本应由政府主导解决的完全公共事务治理或公共服务的供给，政府处于缺位状态而社会参与度较高，会使政府处于“无能”的境地，也会给政府形成一种“倒逼”的压力，随之而来的是对政府能力的质疑。对于为何社会参与度较高，政府参与度较低，本文认为与第一模块类似，信息在其中有着较大的影响。此阶段，信息媒体的广泛传播为社会主体参与提供了信息基础，同时在一些公益性的事务上，社会主体的同情心也起着较大的作用，但信息的闭塞也可能导致政府介入滞后。

1.2.3 理想存量：即社会主体参与度高，政府主体介入度也高，公共事务得到最好的解决与治理以及公共服务得到最大的供给，从受益人角度来看也是得到最大的受益。在这个阶层社会自治化程度很高，政府治理水平与治理积极性处于最高的阶段。

1.2.4 政府主导下的较高存量：即社会主体参与度较低而政府主体积极介入下进行公共事务治理或者公共服务的供给下的存量。在这个阶段政府对于公共事务治理和公共服务供给进行积极的介入不仅体现了政府作为公共权力掌握者的角色，也体现了对人民负责、为人民服务的根本宗旨。考虑到社会主体参与的持久度问题，社会主体参与度下降是正常的回位，这促使完全公共物品的供给或公共事务的治理主体回归到原本的主体供给方或治理方——政府。

2 现行救助模式分析

2.1 多中心治理视野下的现行救助模式

保障公民尤其是弱势群体的基本生活，是政府应尽的义务职责。满足儿童的基本生活，应从儿童的利益最大化出发。当儿童失去主要抚养人时国家应该进行干预，对事实儿童提供基本生活资料，保障儿童的健康成长。但事实儿童并没有被纳入到我国的孤儿福利体系之中，导致事实儿童在获得政府和集体组织社会支持之时面临着很多制度性的障碍，只能依靠非正规或非制度的临时救助，且救助的范围和水平都不能得到法律的保障，这在某种程度上体现出政府公共治理方面的介入度不足。另外，当政府缺位时，社会主体的积极参与能够最大程度地提供公共服务，弥补政府缺位时所带来的不便，从受益人的角度来说，也体现出事实儿童的救助需要多元主体共同参与。源于西方的多中心治理理论其核心内涵与我国事实儿童救助之需相契合，因此，多中心治理理论为事实儿童救助机制的构建提供有益的视角。本文结合多中心治理理论的相关分析及我国现行实践，归纳出我国事实儿童救助的模式：弱政府与弱社会、强政府与弱社会、弱政府与强社会、强政府与强社会。

2.1.1 “弱政府-弱社会”救助阶段——弱救助模式。社会主体参与度和政府主体介入度都较低，意味着公共事务未得到很好的解决或公共服务未最大限度供给或者供给较少。这种情况下无论是对需要解决的公共事务，还是公共服务的需求方都是处于不利的局面，就事实儿童救助而言与此相对应的便是“弱政府-弱社会”救助模式。本阶段我国孤儿保障体系已经初步成型，但对事实儿童的基本生活保障尚处于探索阶段。究其主要原因在于：（1）相关制度的缺失，基层政府难以提供相应的福利保障；（2）社会组织的发展并不完善。

2.1.2 “弱政府-强社会”救助阶段——社会主导下的救助模式。对于弱势群体的救助，社会主体的参与度比政府主体的速度更快，力度更大，因此参与救助的主体中以社会为主。本阶段社会主体不仅为被救助对象提供资金上的帮助，而且还能提供教育或者生活的照顾。较之社会主体参与下的救助，政府的作为略显滞后，甚至是缺失。如对事实儿童的救助，我国的法律也只有在2014年将事实儿童纳入了最低社会保障，并没有将事实儿童纳入孤儿福利保障体系，在这种情况下更需要社会个体、组织或非政府组织给予事实儿童一定的帮助，以弥补政府救助的缺位。但是社会主体参与度高，政府参与的缺位一方面会给政府带来一定的压力迫使政府处于无能境地，另一方面社会主体参与救助具有时限性，事实儿童可能会面临再次被遗弃的风险。

2.1.3 “强政府-强社会”救助阶段——理想救助模式。社会和政府都积极参与弱势群体的救助，一方面可以使得被救助对象得到最大程度的、最全面的救助；另一方面由社会主体与政府主体积极参与公共事务的治理过程中，不仅提高了社会自治能力，增强了政府治理能力，而且还能形成一种良性治理机制。本阶段，社会主体参与救助主要以资金捐助为主，辅以提供服务，而政府不仅提供相应的制度保障，还能提供相应的教育、医疗保障及监护责任等。

2.1.4 “强政府-弱社会”救助阶段——政府主导下的救助模式。该阶段，政府重新回归了提供公共服务的主体地位，为被救助人提供教育、医疗、住房等方面的

服务发挥主导作用，同时社会主体协助政府实施救助。

总之，参与救助过程中，由于政府和社会主体的参与速度与力度不同，救助往往会形成不同的模式、处于不同阶段。有时救助对象会经历四个阶段或者处于四种救助模式之中，有时被救助对象只经历第一阶段，甚至最低的救助模式都没有。而从被救助人来说最大不利的境地往往是第一阶段，因为受助人尤其是弱势儿童群体如果得不到救助，要么继续生活在无助境地，要么面临生活上的困难甚至是死亡的威胁。加强对弱势群体尤其是事实儿童的救助不仅关乎其切身利益，也关乎社会的和谐，因此迫切需要探索新的救助机制。

2.2 杨六斤暴露的现行救助模式之不足

广西隆林德峨镇14岁的杨六斤，6岁丧父，母亲带着弟弟改嫁，4年前爷爷奶奶相继去世，杨六斤独自一人生活在空房子里，靠堂哥每年给的500元生活，常吃野菜乃至野草充饥，并自制抓鱼工具改善伙食。5月23日，广西公益节目报道了杨六斤的故事，感动了无数人，据媒体报道，不到一个月的时间，涌自全国的捐款已超500万元。

6月6日，深圳康桥书院两位义工把杨六斤接到深圳读书，然而6月21日，杨六斤的堂哥、隆林德峨镇镇政府干部等人来到深圳，要求将杨六斤带回广西，并声称杨六斤已是公众人物，需要回广西处理捐款等事宜。康桥书院校董沈兰慧表示，需要杨六斤的法定监护人即其母亲过来才能把人带走，但是德峨镇干部和校长杨佳勇却表示，杨六斤的母亲已经多年没管过他，现在的实际监护人是其堂哥杨取林，六斤跟他堂哥的关系很好，只要堂哥来就可以。最后的结果是，虽然杨六斤哭着不愿意离开深圳，但仍旧被带回广西。

杨六斤事件初期，杨六斤独自生活5年只有街坊邻居提供一些物质帮助，堂哥每年给予500元，每天平均不到2元钱来生活，此时在救助模式上处于“弱政府-弱社会”救助模式中。之所以处于该阶段，本文认为，一方面可能是因为地处偏远地区，基层政府虽了解情况但无财政扶持，再者可能是基层政府并没有真正履行其基本的管理职能，即所谓的“缺位”；另一方面从社会主体来说，社会组织可能由于信息不畅外界并不知道杨六斤的实情而没有参与其中。媒体报道后，社会各界关注杨六斤，纷纷捐款并由深圳义工接到深圳读书，杨六斤由“弃儿”到“社会宠儿”，反映到救助上，杨六斤处于“强社会-弱政府”阶段。当广西省的基层政府领导及校长到深圳接走杨六斤，并承担起政府责任，杨六斤也从“弃儿”到“政府与社会的宠儿”，处于“强政府-强社会”的救助阶段。但是本文认为，这并不是真正意义上的理想救助模式，因为政府是在媒体大众报道后，基层政府部门迫于舆论压力开始关注杨六斤，并将杨六斤接回广西。而理想中的救助模式是政府与社会积极主动参与对弱势群体的救助。随着媒体的报道逐渐减少，社会关注度开始下降，而对于杨六斤的救助主要落在政府身上，而此刻杨六斤处于政府主导下的救助模式之中，同时也反映出政府是公共事务治理或者公共服务提供的主体。

结合以上案例的分析，杨六斤事例贯穿了整个模式的发展变化。无论是从多中心治理下的社会参与度与政府的介入度的存量所处的四模型来说，还是我们所探讨的事实儿童的救助阶段，我国事实儿童的救助工作不仅要正确处理政府的介入度和社会的积极参与度的关系，更要关注各个阶段或模式之间的转换或者是缩小弱救助模式向其他救助模式转换的时间差。在我国每每一则事例经过媒体的报道后，都会引起社会各界的关注，政府也会提出相应的政策，但是这些问题能否得到长久的解决或不再反弹，将成为政府在公共治理中亟需解决的问题。杨六斤只是众多事实儿童中的一员，而我国还有更多的事实儿童需要社会公众、政府的关注，因此，本文提出事实儿童救助机制的对策建议。

3 构建事实儿童救助机制的对策

目前事实孤儿并没有被纳入到我国的社会福利体系，在取得政府和集体组织社会支持之时就面临着许多制度性的障碍，解决事实儿童的救助问题需要政府发挥其主导作用，社会组织尤其是慈善组织，公益基金发挥帮扶救助的辅助性作用，媒体发挥其传导舆论功能，并积极促成一种常态化机制。

3.1 政府主动发力，形成主导救助中心

保障公民的基本生活、救助贫困群体、保障社会弱势群体的基本生活是国家和政府的义务和责任，完善事实儿童的救助更是政府责任的体现。实施救助体系中，政府职能是主体，政府要从制度和法律政策方面为事实儿童救助机制的建立、发展壮大提供良好的法律政策环境和社会环境，承担起管理职能。

3.1.1 政府应明确监护人的责任和义务，建立正式的监护关系。社会上的许多儿童被虐、伤、死案例表明，我国的事实儿童原有的事实监护关系下的儿童权利已无法得到保障，应根据中国法律对抚养人和监护人的规定，尽量建立正式的监护关系，并明确监护和照料的条件，使事实儿童能够在明确的监护条件下，得到常态化的救助。如目前《儿童福利法》明确对不合格的父母撤销其监护权。

3.1.2 建立覆盖所有身处事实儿童及其家庭的适度普惠型儿童福利体系。政府部门应适度扩大儿童福利政策服务对象，将事实孤儿纳入儿童社会福利体系中，让事实孤儿和孤儿享受同等的社会福利保障，将事实孤儿纳入到“普惠性”社会政策的体系之内，通过扩大救助资金来扶持事实儿童。

3.1.3 政府部门应在民政部门设置事实儿童救助办事协调机构，承担事实儿童救助工作的统一的管理、协调等，真正将事实儿童的救助纳入到社会保障体系中。同时救助实施过程中，健全内外部门的监督制度，让第三方对救助工作的运转进行监督和评估。

3.1.4 政府将事实儿童的救助纳入基层政府为群众办好事的一项考核指标。一旦将其纳入工作考核指标，基层工作人员会积极主动关注所在村的儿童的情况，并能够及时发现存在的问题，不会出现南京幼女饿死家中无人发现的情况。如青州市强调事实无人抚养儿童是社会上最困难、最弱小的特殊群体，把事实无人抚养儿童救助工作列为为群众办好的9件实事之一，为事实无人抚养儿童建立健全档案资料，并以社会化发放的形式，每人每月发放基本生活费600元。

3.1.5 建立畅通的居民信息反馈机制。事实儿童大多生活在农村中，当村民自治组织（村长或者村支书）不能及时上报有关事实儿童情况时，同村村民可以将情况反馈到镇政府民政部门，民政部门进行相关的登记核实，然后根据实际情况采取相应的救助机制：（1）对积极反映情况的居民实行物质和精神奖励，鼓励村民积极参与到村民自治；（2）在村里建立畅通信息反馈渠道，村民能及时把情况反映给政府，并监督救助的不反弹或持久。

3.2 社会组织辅助，形成辅助救助中心

社会救助是政府救助的必要补充，社会救助承担着辅助作用，健全社会组织自身常态管理体制，坚持政府进行宏观监督和政策引导，社会组织自由运作。

3.2.1 建立统一的事实儿童救助的监管体制，引入多元参与民主模式，让更多的社会组织等利益相关方参与到管制的过程中，形成多元主体共同监管的局面。

3.2.2 建立儿童救助的社会组织，发挥非营利组织集聚社会资源、调动爱心人士力量的作用，为儿童救助的社会组织创造良好的条件，并强化管理和引导非营利组织；应吸引从事社会研究工作的专业人士参与儿童救助的规划制定和指导监督，强化管理和引导，提高社会组织的服务意识和素质，服务的规范化、专业化水平。

3.2.3 加强儿童救助组织的工作人员队伍建设。其人员包括各种设施和组织的管理人员队伍，也包括提供服务的人员队伍。他们的工作情况直接关系着儿童救助组织以后的发展走向，儿童救助组织工作的大多数人是志愿者，如果救助组织的各种捐助缺乏有效管理，捐助资金不能正确使用，将会影响到捐助者的感情。因此不仅需要加强儿童救助组织的工作人员队伍建设，同时也需要建立监督机制，确保其财务公开、透明。

3.3 媒体宣传推动，形成媒体传导中心

现代社会是信息化社会，媒体在社会治理中承担着重要的作用，通过媒介实现信息沟通、完善公共治理，是现代化社会管理的基本路径。

3.3.1 依托各类信息网络，建设信息沟通平台，及时准确地掌握各类动态信息，畅通社情民意反映渠道，妥善化解矛盾纠纷，积极引导村民、社会组织等各类利益群体以理性合法的形式来表达利益诉求。

3.3.2 媒体不断持续报道相关话题并能够对话题产生关注和舆论的增长，媒体具有社会评判功能和意见表达功能才可能通过对舆论监督的引导，来协助政府整合社会资源，增强治理的力量。纵观许多社会弱势群体的救助，都有媒体大量广泛的宣传，引发社会人士的广泛关注，因此才促使政府关注并提出相应的措施。

3.3.3 媒体发挥专业人士的积极作用，确保舆论引导和社会动员的有效性，媒体有时为了引起社会各界对事情的关注，往往会过分夸大，因此在报道过程中要坚持实事求是的原则，健全社会各界的监督渠道，协助政府分析问题，提出相应的对策，提供良性的解决方案。

3.3.4 媒体发挥舆论监督的作用，确保政府及时提供政策、法律的支持，并能够保证其顺利实施；社会组织能够充分汇聚社会闲置资源，参与救助活动；居民在直接反馈信息不可行的情况下，可向媒体反映，促使事情及时公开，并得到解决。

3.4 学校教育发展，形成协助救助中心

学校是学生成长发展的重要场所，对儿童的成长和发展有着不可推卸的责任，因此我们要重视学校教育，充分利用学校的优势，对事实孤儿的发现、教育起到一定的作用。

3.4.1 成立事实儿童工作委员会，全面负责事实儿童（也包括其他困境儿童等）的教育与管理工作，定期对学校的事实儿童登记注册，并能对困难的事实儿童提供学杂费减免或生活补助；保持举报渠道或热线的畅通，随时关注事实儿童，以便进行有针对性的管理与引导教育。

3.4.2 成立关爱互助组，举行帮扶互助活动，对事实儿童在生活、学习、精神等方面给予特别关照，让事实儿童感受到温暖；在思想方面鼓励、表扬事实儿童所取得的成绩，并从正面引导他们以乐观、积极、上进的心态看待生活中的困难。

3.4.3 建立畅通的老师-家长沟通渠道，老师定期对学生进行家访，确保老师能及时发现儿童家庭情况的变故，并把事实儿童的问题及时与家长进行有效沟通，也可让家长及时了解子女在校的表现和学习生活情况，尽可能落实家长的责任。

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基金项目：江苏省社会科学基金项目（2012SJDFDY022）。

作者简介：张志荣（1987-），女，中国科学院大学人文学院公共管理系研究生，研究方向：公共政策、农村社会保障；裴水华（1987-），男，中国科学院大学人文学院研究生，研究方向：行政管理理论与实践、农村社会保障。

（责任编辑：周 琼）