构建农村经济和农民主体长期发展的产权基础

刘灿

依托黄金水道推动长江经济带发展是新时期党中央、国务院的一个重大发展战略。长江经济带发展的一个重要任务是实现城乡一体化发展，城乡一体化的核心理念是城乡居民地位相同，权利平等，保障均等，共创共享改革发展的成果。长江经济带城乡一体化面临的最大挑战是城乡差距，特别是沿江不发达地区的城乡居民家庭财产占有和收入差距。从城乡居民家庭收入结构看，城乡差距主要表现在社会福利差距和财产差距上。如2012年，城乡居民家庭转移性收入比是9.27∶1，财产性收入比是2.84∶1。现阶段，我国居民财产分布的不平等程度已经比较严重，城乡之间存在着巨大差距；财产分布差距扩大幅度超过了收入分布差距；中等收入人群比重严重偏低，而且其中64%来自城镇住户；从5%富裕家庭的城乡分布来看，按资产和净资产计算91%以上都在城市，按收入计算也有85%在城市。从农村居民财产结构看，土地财产价值难以估计、农业经营收入增长慢、农村居民金融资产缺少是产生城乡差距的三大因素。

因此，必须让农村居民获得实在的土地财产权利，增加其财产性收入。新中国成立以来，我国农村土地产权制度经历了一个从土地私有（农民拥有土地所有权）——土地集体公有（所有权与使用权合一）——土地集体公有（所有权与使用权分离）的过程，农户拥有的土地使用权逐渐得到强化，但土地使用权作为财产权的含义并没有充分体现，其财产权权能也不完整，现行土地使用权制度的“用益物权”还显得名不符实。其主要问题，一是土地所有权主体虚位，土地所有权与使用权的权属边界模糊，造成土地用益物权人的权能受到限制；二是土地使用权缺乏稳定性，产权激励并提供长期收入预期的作用难以发挥；三是土地使用权缺乏可分解性和可交易性，难以发挥市场配置资源的作用；四是土地权利的资本属性受到限制，农民实现土地财产收益缺乏制度保障。

我们在成渝两地进行的农村土地产权制度改革有一些经验，包括土地确权颁证、土地使用权流转（增减挂钩、重庆的地票交易制度等）、农村新型经济组织和农业经营主体（“土地入股、村企合一”“两股一改、股份合作”“三化模式”和农业BOT等）、基层民主和乡村治理等，其意义在于：通过确权赋能，把集体经济组织所有、农户使用的土地权利变为永久性物权，使它们能流转交易；保护农民分享土地增值收益，以此建立农民的长期保障，防止政府和其他强权的侵害。

成都、重庆的改革毕竟只是在国家认可的试验区范围内，在国家或地方政府层面允许先行先试的情况下进行的，而目前遇到的现实困难是：农地使用权的私人物权化还未得到法律和政策层面上的确认；宅基地使用权的转让、抵押已超出现行法律的规定；农户拥有的土地承包经营权还没有被认为是一种“资产”，还不能以“土地股份”进行工商企业登记注册，不能以“土地股份”融资；农村经营性集体建设用地统一入市还存在诸多困难。

“十八届三中全会”《决定》已经明确深化农村土地改革的指向是解决农民的土地财产权利问题，这需要从法律上确权，建立所有权和使用权制度，并在经济上实现权利的获益问题。要构建一个基础性的制度结构，即构建以用益物权为内涵属性的农村土地使用权制度。让土地用益物权成为农民最重要的财产权利，不仅可以确认农民的财产权利，更重要的是赋予农民完整的具有作为市场经济主体的能力，实现生产要素在城乡之间自由流动，在农村建立长久稳定的土地产权关系。