以市场手段进一步破解产能过剩

马雪娇

摘要：2013年以来，产能过剩成为制约工业经济发展、产业转型的重要因素。那么，“过剩”是总量问题还是结构问题，学术界一直存在争论。本文从市场失灵、央地关系等因素出发，探究了诱发本轮过剩发生的原因，认为分税制改革下，央地两级政府不合理的财权和事权和行政管制下的市场进入和退出机制是引发产能过剩的根本因素，归根到底还是结构性问题。

关键词：产能过剩；分税制；市场

目前，由于国内经济增速放缓和国际市场持续疲软，我国工业领域产能过剩、污染、企业利润下滑等问题更加突出。这既有行业自身发展的原因，又是国内增长阶段转换与体制机制因素共同作用的结果。

一、产能过剩是市场失灵的集中表现

当前，我国产能过剩问题主要是指实际产出数量长期小于最佳生产能力达到一定程度而形成的过剩，从根因上而言，是源于市场对资源配置功能发挥不到位的结构性问题，具体表现为行政性垄断、市场信不对称性、政府过度干预市场行为等特征。

长期以来，我国各地以投资为主导的粗放型经济发展模式，影响了市场对资源配置的效率，市场调节供需平衡的能力无法正常体现，使得产能过剩成为困扰工业行业发展的顽疾。而无论从政绩显示还是从财政、地方就业等方面考虑，各级地方政府都有非常强的动机主导企业投资，导致资源配置无法实现最优状态，造成了重复生产与无效率现象，主要原因在于：

第一，分税制体制下的地方政府财力不足。分税制改革以来，中央财政得到了进一步加强，但地方政府财政收入受到明显影响，财力日益不足。为了满足地区经济发展需求，弥补地方财政的不足，地方政府不断加大招商引资力度，通过为企业提供低价土地、资源、税收减免等各种优惠措施推动GDP增长。在这种增长模式下，市场资源配置功能缺失，生产要素价格被扭曲，形成了盲目投资、重复投资、过度投资的局面，集中表现为当前的产能过剩矛盾。

第二，日益增多的事权恶化了地方财政状况，诱发地方政府投资冲动。分税制改革之后，地方政府不仅财力下降，还要满足公众对公共产品和服务的需求，承担相应的社会责任。当前，中央财政的一般转移支付难以满足地方在就业、教育、医疗、卫生等公共领域的发展需求。因此，为了改善地区财政状况，由地方政府主导的投资意愿日益强烈，倾向于引导资源要素向资金密集型、人员密集型、关联带动性强的产业流动，缺乏科学的产业规划引导，从而导致市场机制无法得到充分发挥。

第三，以往地方政府官员政绩考核机制影响了政府科学决策。以GDP增长为核心的政绩考核机制，诱使地方政府官员具有强烈的干预市场经济运行和不当招商引资的动机。他们更愿意选择容易出政绩的投资拉动经济增长方式，促进地方GDP量的增长。这种单一经济增长模式，无法体现市场资源要素自由流动特征，市场需求得不到准确反映，从而出现“有效产能不足，无效产能过剩”的局面。

二、过度行政干预下的产能过剩

（一）市场准入机制不合理

一方面，审批制使得地方政府可以直接干预、影响企业决策，甚至对企业经济活动进行自由量裁。因此，地方政府有权决定鼓励哪类企业发展、将获利项目下达给某些企业、审批时间、审批数量等内容。繼而，其通过行政力量干预了市场对资源的优化配置功能，使得生产要素可能在人为力量的趋势下流向产能过剩行业。

另一方面，在地方政府实际掌握了调控资源配置权力的情况下，要素价格被扭曲，企业无法按照真实的市场价格去追求利润，市场对资源配置的决定性作用不能正常发挥，造成投资行为异化。特别是地方政府以土地、矿产资源、投资配套措施等极具诱惑力的手段吸引大型投资项目落地，不仅放大了企业的投资预期，而且使部分企业更加看重投资项目以外的政府所给予的土地、矿产等资源。

（二）地方保护成为本轮产能过剩的诱因之一

一方面，国有企业是国家经济命脉的重要组成部分，在市场竞争中受到各级政府的支持。大型国企在信贷、土地、财政等多方面享有诸多特权，国家绝大多数的优质资源都向国企倾斜，使它们有足够的力量去扩大产能。而此次部分重化工业产能过剩恰是国有资本重点投资的领域。产能过剩造成企业效益不断下滑，但是新增产能却仍在不断形成。这不仅源于政府对国有资本的保护，而且更是不同背景的国有资本间的竞争，无法通过“倒逼”机制实现优胜劣汰。

另一方面，尽管在金融危机中民营经济受到冲击较大，但是由于自身经营的灵活性，使得其能够在国家相关政策的扶持下较快摆脱经营不善的局面。因此，在金融危机过后，地方政府对民营企业的帮扶力度有所提高，为其生产、经营和销售提供便利渠道，促使部分产能过剩企业能够得以继续生存。

（三）政府过度干预市场，扭曲了企业的退出决策

其一，部分地区淘汰落后产能时将设备规模作为标准，在一定程度上推动了产能过剩的形成。淘汰落后产能以设备规模作为主要标准，导致小企业避免被淘汰而投资相对大规模的设备，在投资审批过程中设定比较高的设备规模标准，使得企业在扩大规模时，不得不选择大规模设备和生产线；在准入标准中设定比较高的规模标准，则会使得小企业避免被淘汰而进行新的产能投资。

其二，由于大部分企业无力支付关停所需的高额环境治理费用和人员遣散费用，加之即使企业停产，也存在较高的设备养护成本；继而导致小规模、高耗能的落后产能难以较为顺利地退出市场，只能继续在市场上进行低效率的竞争。

其三，更为突出的是，国有企业退出市场受到相关制度的限制，产权无法便利交易加剧了产能过剩问题。在钢铁、化工等竞争性行业，国有企业比重大，政府对国有企业的补贴扭曲了市场要素价格，更无法正确地反映企业的成本结构、供给曲线以及要素的稀缺水平，使得原本无利可图的投资也可能因补贴的存在而出现。这既加重了国有企业过度投资的倾向，又严重阻碍化解过剩产能的市场调整，继而成为经济增长和产业转型的障碍。2013年1-6月，受产能过剩影响，地方国有企业债累计25.46万亿元，同比增长17.9%，利润同比下降10.6%，应缴税费同比仅增长2.2%。利润和税费合计增长为负，可以推断地方国企上半年对GDP增长贡献微弱。

三、化解产能过剩，推动产业转型升级的思考

（一）完善市场体制，理顺市场与政府关系

深化体制机制改革，完善市场经济环境的关键在于发挥市场对资源配置的决定性作用。一方面，在推动工业转型升级的过程中，市场对资源配置起到了基础性作用。从目前的情况看，应增加企业对投资行为的决策权，减少政府行政力量对市场配置资源功能的干预；促使资源和生产要素在各个行业间配置顺畅和自由流动，并通过正常的要素价格体现资源的稀缺性；同时鼓励产权流动，特别是跨所有制、跨地区的产权流动，加快国有经济和国内企业的兼并重组步伐。另一方面，政府对微观经济的直接管制在相当程度上形成了对市场的替代，导致信号失真、资源错配和效率低下。因此，通过“简政放权”让改革红利能够惠及企业发展，在经济运行中把握好政府与市场的关系和边界。

（二）转变政府职能，推动工业转型升级

由于我国的市场经济体制尚不完善，完全依靠市场力量消减产能过剩和淘汰落后产能，时间周期会较长，付出的代价会较大，因此政府应该发挥积极的引导和调节作用。其一，借鉴“负面清单”管理方式，建设服务型政府。一方面，通过规定禁止、限制开放领域清单，除清单禁区外，其他行业、领域的经济活动都得到认可。另一方面，为避免“非禁即入”而引发行业无序竞争，政府在确立优势工业和支柱产业时，要抓住结构升级优化这一决定性因素，不仅要有生产规模的聚集，提升核心竞争力，还要有技术的聚集、产业的合理布局以及管理体制和利益格局的革新。其二，针对不同行业制定相应标准，逐步化解产能过剩。对于主要面对国际竞争且涉及国家利益的产业，以及重要的基础性产业，特别是资产规模巨大，调节周期和成本大的行业，以及对民生影响大的劳动密集型行业，政府也有必要加强管理，实现平稳调整。其三，完善政绩考核体系，健全中央和地方事权与财权相匹配的财税制度改革，合理划分不同层级间政府的权责关系，推进政府间关系的合理化、制度化、规范化。

（三）进一步完善企业退出政策体系

企业退出政策应主要利用市场化手段，包括准入条件和运行标准的设定及动态调整，以及财政税收政策的引导与激勵，通过市场的倒逼机制，实现自我优化调整。一方面，改革完善税收制度，发挥税收政策的引导作用。对兼并重组的企业，可通过财政贴息的方式鼓励企业整合，在此过程中形成的冲减成本；对于以股权转让形式进行重组企业，建议鼓励由商业银行发行企业债券，尤其是可转换公司债券，并促进企业债券在银行间市场发行流通，以推进资产并购、重组，有效减少企业在重组过程中的经济损失；还要通过规范区域之间的税收分配，实现税收与税源的一致性，从而建立起跨区域兼并重组的利益协调与共享机制。另一方面，引导国有资本从产能过剩领域与加快转移到战略性新兴产业。一是大多数国有企业已经确立现代企业制度，可以通过股权交易实现国有资本的转移；二是应当根据全球产业链分布情况和技术发展趋势进入产业的关键环节，调整国有资本进入行业和比例，而不是进入简单的加工组装环节；三是通过发挥国有资本的引导作用，可以重塑行业竞争秩序、促进产业资本流动和产业结构调整，真正化解产能过剩矛盾。（作者单位：中证金融研究院）

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