刍议水库淹没补偿

江 智 健

（江西省婺源县水利局，江西 婺源 333200）

刍议水库淹没补偿

江 智 健

（江西省婺源县水利局，江西 婺源 333200）

通过对水库淹没补偿问题的讨论，提出了水库淹没补偿一些新概念，以及水库淹没损失补偿区划定与淹没补偿原则，进而探索公平合理、科学有效地处理水库淹没问题的途径。

补偿；水库淹没；概念；划定；标准；原则

1 问题的提出

2012年8月10～11日，受台风海葵影响，持续的特大暴雨袭击江西婺源。千年古村—长溪发生了前所未有的特大洪灾，损失惨重！全村2 200余名村民受灾，80%户村民居住的房屋被水冲淹，近80多户村民房屋倒塌或成危房不能入住，其中50多栋民房完全倒塌（土墙受淹经洪水浸泡自然松软便不堪重荷而坍塌），有300多人失去居住场所无家可归，全村交通中断，停电停水。

同时，同县大源村农田被冲、庄稼被淹，损失空前。广大村民面对突如其来的洪灾，在奋起抢险救援的过程中，受灾村民认为既是天灾更是人祸，而且也不约而同地指责其上游一水库的兴建。民怨鼎沸，纷纷状告其上游之一水电站（水库），并封锁了发电厂房大门不准其发电，强力索赔，纠纷严重。

可水库业主却一再声称，工程均按程序聘请有资质的设计单位设计建造，不存在问题，而广大灾民却坚持认为水库兴建是他们受大灾的主要原因。水库业主与受灾群众分歧很大，矛盾十分尖锐，双方各执一词，互不相让。因此，为了以人为本，公平合理、正确地协调受灾人群与工程业主双方的利益，维护安定团结的政治局面，本文试图就水库淹没补偿问题进行一些探讨，以期抛砖引玉。

2 问题的原因

2.1 概念不清、标准缺失

众所周知，水库工程建设一定存在水库淹没补偿问题。可《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（SL290－2009）第2.2节确定的水库淹没区，是行业主管部门人为划定（当然有一定的计算理论，但毕竟非客观的），因水库淹没理应征地移民之范围（水库蓄水引起的影响区所应征地移民者另计，本文不予讨论）。而实际上，水库淹没（真正发生之）范围与上述的征地移民范围却是完全不同的两个概念。首先，就其性质来说，前者是一个客观现象与存在，即水库淹没区是（洪）水灾害范围（地理位置与平面面积）之概念，而后者则是一种主观能动措施，即真正为补偿之概念。其次，从其范围来看，二者也不尽相同，当然，若对所有可能发生的水库淹没的范围均进行征地移民，则二者所讨论的的确一致。但是，土地是不可再生之紧缺资源，而且移民费用十分昂贵，于是核定征地移民（核销土地与村基）标准自然不能低，因此根据《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（SL290－2009），水库实际征地移民范围偏小，而事实上水库淹没范围一般均比较大，也就是说水库淹没补偿范围一定大于水库征地移民范围，换句话说，那就是按《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（SL290－2009）等处理完毕水库征地移民问题却并不等于已公正合理地解决了水库淹没补偿问题，而周围某村庄按规范即便没有征地移民也不等于该村庄就不会发生淹没问题，而国家与行业没有制订与颁布正确计算与划定水库淹没补偿范围的规范与标准，仅仅只有《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（SL290－2009）、《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（DL／T5064－2007）、《水利水电工程建设农村移民安置规划设计规范》（SL440－2009）、《水利水电工程建设征地移民安置规划大纲编制导则》（SL441－2009）和《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》（SL442－2009）这些征地移民规范导则，以及《中华人民共和国土地管理法》中规定征收土地的补偿数额计算方法的有关条款。从而使水利水电工程界在处理水库淹没补偿问题方面存在概念不清、规范标准缺乏之理论真空，这也就给人们公平合理地处理水库淹没补偿问题造成了困难并留下了隐患。

2.2 套用现行标准的差池与危害

由于人们对处理水库淹没补偿存在着概念不清、标准缺失之问题，因此，长期以来，水利水电工程界处理水库淹没补偿体系不建全，不仅损害了水库淹没受灾人群切身利益，而且直接导致了受灾人群与水库业主甚至受灾人群与当地政府之间的矛盾，且大有日益激化之势。这是因为：

《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（SL290－2009）定义“水库淹没区包括水库正常蓄水位以下的经常淹没区和水库正常蓄水位以上因水库洪水回水、风浪、船行波、冰塞塞水等产生的临时淹没区。”而“水库设计洪水回水水面线，应考虑水库运行方式，按照坝前起调水位和入库流量，计算回水水位。回水水面线应以坝址以上天然洪水与建库后设计采用的同一频率的分期（汛期和非汛期）洪水回水位组成的外包线的沿程回水高程确定。”同时，淹没对象的设计洪水标准，应根据淹没对象的重要性、水库调节性能及运用方式，在安全、经济和考虑其原有防洪标准的原则下，在表1所列设计洪水标准范围内分析选择。

表1 不同淹没对象设计洪水标准

从上述不难看出，《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（SL290－2009）［其实《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（DL／T5064－2007）也如此，下同］规定水库淹没区是一个视淹没对象不同而大小不同的区域（由于不同频率洪水淹没的范围大小自然不同）。而事实上，水库淹没区的大小不以人的意志为转移，它与淹没对象类别与重要性无关，更不为人为确定的设计洪水标准所左右。它仅仅是每次实实在在的雨强、历时、水库上游产流汇流状况与水库的吞吐能力等等客观条件以及水库运行方式的函数。

诚然，姑且不论表1具体规定频率尚应商榷，为了节约土地与减少移民费用，按表1视淹没对象不同而选用不同设计洪水标准来确定征地移民范围在理论上来讲并没有什么问题。而且对于列入征地移民范围者而言，按《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（SL290－2009）处理其水库淹没补偿在利益上也不会发生什么偏差。但超出表1规定的即没有被征地移民者被洪水淹没所造成的损失如何计算并由谁来补偿却因无准绳参照而未作处理。譬如，一农村居民点——某自然村建库前所处地势较高，遭遇百年一遇洪水不淹，但建库后遭遇二十年一遇洪水也不淹，故不必移民，但遭遇二十五年一遇洪水就淹了，其损失水库业主应不应补偿？如何补偿？同理，如一片耕地、园地原本遭遇十年一遇或更大洪水不淹，但建库后遭遇五年一遇洪水也不淹，故也未被征用，但遭遇七或八年一遇洪水就淹了，其损失水库业主又该不该补偿？如何补偿？而现行的处理水库淹没补偿体系显然有失公允，在一定程度上伤害了当地民众的切身利益，使他们的生存质量因建库而显著降低，虽然，《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（SL290－2009）规定了在选择征地移民设计洪水标准时应考虑其原有防洪标准，但表1所给的空间极小，根本无法妥善处理上述列举的情况。再者，许多草木尤其杉木被洪水淹过就会死亡，并非平安无事，如果水库业主不予补偿，草木主人就会蒙受损失，危及他们的生计。而《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（SL290－2009）不承认正常高蓄水位以上区域草木有淹没损失而且对该损失不规定水库业主须进行补偿显然是不公平合理的。

3 水库淹没损失补偿区划定与淹没补偿原则

水库业主与受灾群众均为独立平等的利益主体，不存在可以牺牲任何一方而补偿另一方之问题，因此，补偿原则应该是不偏不倚、公平合理。工程审批部门审批时曾明令水利水电工程不得影响第三者合法权益，按照“谁投资，谁受益，谁承担责任”的原则［1］，对于因建库造成当地群众受灾增大损失之部分，水库业主理应无条件补偿。而不应当是人为规定一定时间、一定情况下的淹没损失应当补偿，而另一定时间、一定情况下的淹没损失又可不补偿，也就是说在任何频率洪水情况下因建库而造成当地村民的洪灾损失即水库洪水较天然洪水增大之淹没损失水库业主均应当无条件地补偿。这也就说，考量补偿与否的唯一方法就是比对水库项目之有无。

因此，牵涉到淹没损失补偿方式选择之划定水库征地移民范围可以有频率洪水的概念，但涉及到淹没损失补偿范围与大小计算的水库淹没区则万万不可有频率洪水一说。也就是说水库淹没区可以适当允许取一定范围以征地移民方式补偿，而剩下范围则以另外方式来补偿淹没损失。否则，要么就是征地移民量太大，要么就是水库抬水正常高蓄水位极其有限从而失去建库之意义，要么就是像目前较多地侵犯当地民众之利益进而引发一系列因水库淹没损失补偿处理不公导致的纠纷与矛盾。因此，水库淹没区［此水库淹没区非同于《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（SL290－2009）定义者，下同］应该是可能最大洪水或可能最大暴雨洪水发生时水库回水水面线所包围的区域。而水库征地移民区（不含水库蓄水引起的影响区所应征地移民者）可以是前者之一部分、并按《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（SL290－2009）划定，其补偿可以按国家或行业征地移民相关规范进行。而在水库淹没区内高程高于水库征地移民界线的区域则应逐年视洪灾损失发生情况如实补偿，当然，其中可能最大天然洪水或可能最大暴雨天然洪水原本就不淹区域所发生的洪灾损失则应全额补偿，而可能最大天然洪水或可能最大暴雨天然洪水淹没区域所发生的洪灾损失则视建库前后淹没程度不同而仅补偿建库所增大淹没损失之部分。譬如，前例百年一遇洪水均不淹的某自然村以二十年一遇洪水不淹为标准而不移民是符合现行规范的，于是广大村民只能“莫言”，但遭遇较二十年一遇更大洪水时被淹受损了，水库业主就理当如实补偿。只有建库后在遭遇可能最大洪水或可能最大暴雨洪水时村庄均不淹没者才不存在房屋淹没损失补偿之问题，而不是任何第三方人为规定遭遇某一频率洪水不淹之村庄其遭遇更大洪水所受淹没损失便可不补偿。因为，人们的既得利益任何单位与个人不得侵犯而受国家法律保护。

至于对建库前后淹没程度差异之考量，可根据历史洪水调查、河水流动规律原理与人们的日常生活常识分析出建站前之原生态河流在遭遇某次洪水时可能发生的洪灾损失，然后与该次实际上（建库后）发生的洪灾损失进行对比从而找出其差额，最后逐年据此按市价与当地受损群众当面协商补偿，而不是第三者人为作一决定与标准强迫双方接受，更不能偏颇于其中之某一方。当然，找差额补偿之方式的确难于操作，因为建库前后淹没程度之差异不仅包括淹没深度大小与淹没时间长短之不同，而且还要考量这些淹没深度与时间是否突破某一临界值。譬如，某一农作物，当洪水淹没或深度超过一定值或时间超过一定值时，它就会死亡而造成颗粒无收发生质变，否则仅发生减产之量变。总而言之，不管公平合理处理水库淹没实际操作多么困难，但决不能仅依据《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（SL290－2009）或《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（DL／T5064－2007）之规定而代替（整个）水库淹没补偿问题。只要水库业主与当地受灾群众均本着一颗平常心，以大局为重，面对现实，求大同存小异，一切向前看，相互理解、相互谦让，和谐友好地协商就一定能平和地解决一切水库淹没问题。

当然，水库建坝后加重坝下游两岸之冲毁所造成之损失也可按上述淹没补偿原则与方式进行补偿。

4 结语与建议

（1）通过对水库淹没补偿问题的讨论，提出了水库淹没补偿一些新概念，以及水库淹没损失补偿区划定与淹没补偿原则，进而探索公平合理、科学有效地处理水库淹没问题的途径。

（2）为了以人为本，公平合理正确地协调受灾人群与工程业主双方的利益，减少或杜绝淹没补偿纠纷，维护安定团结的政治局面，笔者建议国家相关部门认真切实研究水库淹没补偿问题，迅速制订出台公平、合理、科学有效的处理水库淹没的设计导则与标准规范。

（3）在制订处理水库淹没的设计导则与标准规范时，还应特别注意与多用于规范建设城防工程以提高城乡防洪能力的《防洪标准》（GB50201）有着本质区别，所以，制订处理水库淹没的设计导则与标准规范的原则是有损失受益方就必须补偿，应当双方协商处理，第三方不可更多地硬性规定，故出台文件形式以导则为宜，多指导多倡导。尽量为双方能够充分协商留出空间，而且一定要给可能受损人群主张自己权利的自由与平台。

［1］全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国环境保护法［M］.北京：中国法制出版社，1989（12）.

D632.4

B

1003－9805（2015）01－0081－03

2013－06－21

江智健（1960－），男，江西婺源人，高级工程师，从事水利水电建筑、工业与民用建筑和公路桥梁建筑设计工作。