西安市新型城镇化发展路径探析

王云霞，南 灵

（西北农林科技大学经济管理学院，陕西杨凌 712100）

西安市新型城镇化发展路径探析

王云霞，南 灵＊

（西北农林科技大学经济管理学院，陕西杨凌 712100）

以解决“三农”问题为出发点，通过建立新型城镇化评价指标体系，运用因子分析和综合评价法，分析西安市城镇化进程中存在的问题，并对推进新型城镇化的路径进行解析。结果表明：（1）西安市城镇化进程中存在人口城镇化与土地城镇化不协调、城镇化居民生活水平低、城乡差距大等问题；（2）土地整治是实现新型城镇化和解决“三农”问题的关键；（3）新型城镇化涉及土地制度、户籍制度、就业制度和社会保障制度的改革与创新，要牢牢抓住《决定》的改革方向，循序渐进，全方位协调推进。总之，西安市要以新型城镇化为契机，将新型城镇化与土地整治项目相结合，加快耕地规模化经营的步伐，从而提高农村居民的收入水平，缩小城乡差距，推进新型城镇化和农业现代化协调发展。

“三农”视角；新型城镇化；路径分析；西安市

引 言

从2002年十六大提出“走中国特色的城镇化道路”到2013年十八大新型城镇化内涵、路径的确定，我国城镇化政策不断的改革与创新，城镇化、新型城镇化成为学术界研究的热点问题［14］。学者先后提出我国城镇化进程中所面临的挑战和对策［5］；提出了智慧城市建设的思路［6］；分析了新型城镇化中的预期收益和预期成本、各种利益关系及涉及到的土地问题，提出新型城镇化要遵循“四原则”，即：帕累托原则、卡尔多改进原则、罗尔斯公正原则和可持续性原则［7］；指出已有城镇化的根本特征是“人地分割”，因此，推进中央和地方关系的再调整，才能有效推进健康城镇化［8］；并对新型城镇化的土地管理制度改革提出了建议［9］。可见，学者对新型城镇化的研究主要涉及新型城镇化本身的探讨及与其密切相关的土地问题和中央与地方权责问题的分析。本文以西安市为例，在明确新型城镇化内涵的基础上，通过建立新型城镇化评价指标体系，分析西安市城镇化进程中存在的问题，提出新型城镇化与土地整治项目相结合的发展路径，对新型城镇化进程中涉及到的四大制度改革进行了阐述，为西安市新型城镇化的发展提供新的思路与建议。

一、新型城镇化的实质

新型城镇化是以科学发展观为引领，坚持以人为本，坚持统筹兼顾、集约发展、和谐发展和创新发展，走经济高效、资源节约、环境友好、社会和谐、城乡一体的城镇化道路，即：“集约、智能、绿色、低碳”的新型城镇化道路。新型城镇化更加注重以人为本，更加注重城乡统筹，更加注重城镇化的内在质量，具有不同于之前我们所走过的城镇化道路的本质特征。

新型城镇化是与新型工业化、信息化和农业现代化协调发展的城镇化。工业化与信息化深度融合，新型城镇化以工业化为依托，与农业现代化相互影响相互促进。没有工业化的支撑，城镇化就是无水之源，是“伪城镇化”。

新型城镇化是人口城镇化、经济城镇化、土地城镇化、社会城镇化等4个方面协调发展的健康城镇化。经济城镇化是土地城镇化最根本的影响因素，人口和土地的城镇化要以经济城镇化为基础，协调发展，才能实现健康城镇化［10］。新型城镇化要防止土地城镇化过快而产生的空间盲目扩张。

新型城镇化是以市民化为核心的城镇化，注重“人的城镇化”。2011年，我国城镇化率首次超过50%，达51．27%。但实际非农业人口比例却仅占35%，户籍制度的限制，使数以亿计的农民工不能真正融入城市，成为城市与农村的夹层。他们居住、生活在城镇，却不能享受城镇的种种福利及就业、医疗等社会保障，城镇社会保障的缺失使他们又不得不占据着农村的耕地与宅基地，阻碍着农村的发展与农业现代化的实现。因此，将农民工市民化是新型城镇化的首要任务，通过改变农民工就业方式和收入结构，让他们能够均等地分享到城镇化的成果。

新型城镇化是由省、地级市、县城、中心镇、中心村构成的多层次有重点的城镇化，以县城为着力点，重点发展小城镇。城镇化是人口、产业及生产等要素的集聚和升级过程，新型城镇化进程中不仅要考虑经济、社会、环境和资源各利益的协调发展，更要考虑城镇与农村一体化发展。立足于我国“三农”大国的特殊国情，坚持从解决“三农”问题出发，充分肯定新型城镇化对“三农”产生的红利，推进健康城镇化。

二、西安市城镇化进程中存在的问题

进入21世纪以来，西安市积极实施城镇化战略，取得了显著的成效，市区非农业人口比例从2002年的43%提升到2011年的63%，远远高于陕西省非农业人口比例（36%）；第二、三产业从业人员比重由2002年64%增长为2011年的76%；同时，建成区面积也由原来的203平方公里（2002年）扩张到2011年的415平方公里，城市功能日益增强。但是，与现阶段新型城镇化的实质与要求相比，还存在一定差距，出现了城镇化内部不协调、城镇化质量低等问题，在很大程度上影响着城镇化的健康发展。

（一）人口城镇化与土地城镇化不协调

根据不同学者对城镇化、人口城镇化及土地城镇化的定义［11］，本文人口城镇化内涵主要包括：（1）非农业人口比重不断上升；（2）居民素质、生活水平不断提高，生活方式逐步向城镇靠拢；（3）居民生产方式不断向二、三产业转变。对于土地城镇化，主要表现为两点：一是城镇建成区面积扩大；二是土地利用结构优化及投入产出增加。笔者结合西安市区实际状况，从新型城镇化视角出发，建立人口城镇化与土地城镇化的协调发展评价指标体系（表1），利用SPSS19．0对西安市2002－2011年各指标数据进行因子分析，确定各指标权重［15］。根据各指标数值及权重，计算出人口城镇化指数与土地城镇化指数，并画出趋势图（见图1）。

图1 西安市人口城镇化指数与土地城镇化指数变化曲线

从图1可知，西安市人口城镇化指数与土地城镇化指数均呈现逐年上升的趋势，但从2002－2011年总体发展来看，二者发展不协调，2004年人口城镇化指数几乎是土地城镇化指数的2倍，然而，2007年土地城镇化指数为人口城镇化指数的134%，超人口城镇化指数34个百分点。2006年以前人口城镇化指数均大于土地城镇化指数，2007土地城镇化指数首次超过人口城镇化指数，这与2007年陆大道首次提出我国出现了“冒进式”城镇化现象［16］和陈凤桂对我国人口城镇化与土地城镇化协调发展研究所得结果［10］是一致的。究其原因，主要是由于曲解了城镇化的内涵，认为大量征收土地，盲目扩大建成区的面积和增加城镇人口就是城镇化，结果人口拥挤、就业困难、住房紧张、贫富两极分化、公共卫生恶化、环境污染等“城市病”不断出现。虽然经过不断努力，至2011年，西安市人口城镇化与土地城镇化几乎处于同一水平。但是，在新型城镇化进程中，西安市要高度关注顶层规划与设计，确保人口城镇化与土地城镇化协调发展，防止新型城镇化中新的城市问题的出现。

表1 人口城镇化与土地城镇化协调发展评价指标体系

（二）城镇化的质量低

根据表1的人口城镇化测量指标体系，经计算得出人口城镇化系统中人口构成和人民生活水平的变化趋势（见图2）。

图2 西安市人口城镇化各因数变化曲线

由图2可知，2002－2007年，人口构成与人民生活水平变化幅度不大，基本趋于稳定，即：此阶段内人口城镇化过程中人口构成与人民生活水平的发展较均衡。2007－2011年，人口构成和人民生活水平指数分别由0．167 6和0．146 2上升到0．797 0和0．203 0，二者间差距由0．021 4增大到0．594 0，人口构成指数大幅度上升，而人民生活水平仅略微提升，说明此阶段人口城镇化指数提高的主要原因在于人口构成指数的不断增长，即非农业人口比例、二三产业从业人员比重和每万人在校大学生数指标的大幅增加，但生活水平却一直处于较低水平，基本保持不变。由此可知，2007年十七大新型城镇化提出之后，西安市城镇化过分地追求城镇化率的提高，而忽视了城镇化后居民的生活质量问题，导致低水平的城镇化。其主要原因在于西安市大量农民工的存在，如2011年，西安市区城镇常住人口为528．48万人，非农业人口为356．39万人，有172．09万人（占西安市区城镇常住人口的32．56%）的农民工生活在西安市区，却不能真正融入城市，生活水平一直处于较低水平。因此，在今后的新型城镇化的发展道路上，西安市应将农民工市民化及提高城镇居民的生活水平作为重点工作。

（三）城乡差距大

根据西安市统计年鉴，得出2000－2011年间西安市城镇居民家庭人均可支配收入和农村居民家庭人均纯收入趋势图（见图3）。

图3 西安市城镇家庭人均可支配收入和

农村家庭人均纯收入变化曲线

从图3可知，2000－2011年间，西安市城镇居民家庭人均可支配收入和农村居民家庭人均纯收入逐年上升，但农村居民家庭人均纯收入增长速度远远小于城镇居民家庭人均可支配收入的增长速度，二者间的差距逐年扩大。2000年，二者相差4 020元，然而，2011年，二者差距已经达到16 193元，是2000年收入差距的4倍。其城乡收入差距逐步扩大的重要原因在于人多地少的格局没有发生变化，且普遍存在耕地质量低、水利灌溉设施不完善等问题，在这样的背景下农民实现致富是不可能的，这也是很多农民外出打工，农村出现“留守儿童”“空穴老人”现象的根本所在。因此，在新型城镇化道路上，西安市在改善城镇居民和农村居民的生活水平时，应重点提高农村居民的生活水平，着力缩小二者间的差距。

由以上问题可知，西安市在过去城镇化进程中，过度的注重建成区面积的扩张，而忽视了“人的城镇化”，更忽视了“三农”问题的解决，既没有很好地解决城镇人口的生活保障问题，又没有解决城乡差距拉大的问题。征用补偿费用低、安置不到位等问题使得农民的生活水平不升反降，城镇农民工大量存在，农村人多地少的格局依然没有改变。不管是城镇农民工，还是农村居民，归根到底都是“农民”问题，农民、农业、农村问题并没有发生实质性的改变。

三、西安市新型城镇化发展路径分析

针对上述问题，在传统的城镇化向新型城镇化转变的关键阶段，西安市应在全面把握新型城镇化的内涵与实质的基础上，重点从“三农”视角出发，将新型城镇化与“三农”事业的发展相结合，实现新型城镇化与信息化、工业化和农业现代化协调共进，具体需要注重以下几点（见图4）。

图4 新型城镇化发展路径分析图

1．新型城镇化与农业现代化齐头并进。西安市要想改变人多地少的格局，提高农村居民的收入水平，改善农民生活，就必须让部分人口离开农村、农业，转移到中小城镇，逐步推进新型城镇化进程。只有这样，才能扩大农户的经营规模；通过培育职业农民，推进各种现代化机械、科学技术在农业中的应用，繁荣农村经济，实现农业现代化。

2．实行土地整治是实现新型城镇化和解决“三农”问题的关键。加大对农业的投入，通过土地开发和土地复垦项目，增加土地有效利用面积、耕地面积等，为规模化经营提供条件；通过农田整治，改善农田耕种、灌溉、收割等基本条件，应用各种现代机械工具，发展高新技术产业，实现专业化、商品化和社会化的农业生产机制，提高农业的生产效率和效益，提升农民的收入水平；通过农村居民点整治，拆除闲置宅基地，小村庄并大村庄，由分散居住变集中居住，防止因居住分散而引起的土地分割，不仅为土地规模化经营创造条件，而且有利于改善农村居民的生活居住环境。同时，完善农村的教育、医疗、卫生、文化等公共服务设施，让农村人口也享受到与城镇均等的公共服务，创造一个人们愿意在农村居住、生产、生活的环境。土地整治为土地规模经营创造了良好的条件，而城镇化则是吸收农村剩余劳动力、实施土地规模化经营的基本条件。因此，将土地整治项目的实施与推进城镇化相结合，二者协调发展，最终实现农业现代化，破除“三农”瓶颈。

3．新型城镇化关键是质量。之前的城镇化可以说是“伪城镇化”，城镇建成区面积不断扩大，城镇居住人口不断增加，然而，进城农民却面临着就业难、落户难、上学难等问题，他们生活在城市，却享受不到城市的待遇。新型城镇化的核心在于人的城镇化、农民工市民化，通过户籍制度改革，使他们可以均等的享受教育、科技、文化、体育等公共服务。同时，失业、医疗、保险等基本社会保障要跟进。在农村，承包地、宅基地等是他们的基本生活保障，失地进城后，他们就应该获得城镇的基本社会保障。

面对以上问题，不难发现，提高新型城镇化的质量关键在于土地制度、户籍制度、就业制度和社会保障制度等4种制度的改革与完善。2013年，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对我国的土地制度、户籍制度等制度提出了不同程度的改革。西安市要牢牢把握《决定》的改革方向，对土地、户籍及社会保障等制度不断地改革与完善，具体注重以下4点：

第一，大力推进土地制度改革。《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制；赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权等。西安市要抓住《决定》精神，一要保障被征地农民谈判的主体地位，提高农民在土地增值收益中的分配比例。二要健全土地流转制度，完善农村土地承包经营权流转相关政策、法规，规范流转市场，促进耕地集中规模化经营和农村剩余劳动力转移；积极探索农村宅基地异地指标置换的途径，引导农民向城镇集中居住。三要控制建设用地供给量。直面土地城镇化速度大于人口城镇化速度的现状，严格用途管制，将各级土地利用总体规划和年度供应计划提升至与法律法规同等的地位，城镇国有土地的使用、批租必须公开、透明；盘活城镇闲置、废弃土地，提高城镇土地利用率，实行高密度、集约化的用地模式，建立集约型城镇。此外，张永良提出建立土地收益权一次性买断机制，执行乡镇企业产权中土地资产的分割制度［17］，值得借鉴。

第二，改革户籍制度，消除对农村人口城镇化的限制。《决定》指出，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。可见，城镇化进程中，吸纳农村剩余劳动力主要在于中小城市。西安市应科学合理地改善落户条件，可探索实行常住人口的户籍一元化管理，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地人口同等的权益，逐步取消医疗、卫生、教育、文化等公共服务产品和各种公共福利供给与户籍制度挂钩政策，使城乡居民都能均等地享受城乡公共服务。同时，探索外来暂住人口登记管理制度。

第三，改革就业制度，完善劳动力流通渠道。《决定》提出，要健全政府促进就业责任制度，规范招人用人制度，消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视；形成政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业新机制；构建劳动者终身职业培训体系等。在实际实施过程中，要配合建立全国统一的市场导向的劳动力市场，推行自由流动、自主择业的劳动力就业制度，优化劳动力资源的配置。发展就业中介组织，加强劳动力就业信息系统建设，围绕企业用工需求和劳动力就业需求开展相关服务。对于终身职业培训体系的建立，更加注重把农民工纳入免费就业培训范围，提高农民工的就业能力，真正消除城镇就业壁垒。

第四，健全社会保障制度及政策，消除农民的后顾之忧。《决定》指出，要建立更加公平、可持续的社会保障制度；建立社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系等改革大大推动了农村转移劳动力由传统的土地保障向社会保障的转变。城镇社会保障覆盖面的扩大，可以以城镇社保覆盖农民工为突破口，逐步实现城乡社会保障一体化；对于建立个人账户为主的社会养老保险制度，探索实行可全国通用的养老保障储蓄卡，保障其在年老时，本人可随地按规定提取，用于养老。

4．新型城镇化必须以工业化为支撑。工业化是城镇化的重要前提。要优化产业结构，发展多元产业，坚持各产业特色，推进信息化与工业化深度融合，发展科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的工业化，增强第二、三产业可持续发展的能力，为农村转移劳动力提供各种类、多数量的就业岗位。鼓励中高等职业院校参与到农民工教育事业中来，根据劳动力市场需求，可采取区域间、厂校间合作等方法，对农村转移劳动力进行岗位职业技能培训，增强城镇化进程中所转移劳动力的职业竞争力。同时，加快发展现代农业，提升其对城镇化和工业化的基础性作用。

四、结论及建议

新型城镇化是一个包含人、地、财等核心要素在内的系统工程，是和信息化、工业化和农业现代化相协调的城镇化，特别是要通过实施城镇和农村土地整治项目，与农业现代化齐头并进。新型城镇化是繁荣农村经济，提高农民收入的重要途径，是实现农业现代化的重要途径。通过定量分析西安市城镇化进程，我们发现虽然西安市城镇化水平稳步逐年上升，但是存在人口城镇化与土地城镇化不协调、忽视人民生活水平的提高等问题，特别是城乡之间的差距没有缩小反而逐年扩大，值得重视。新型城镇化的提出与发展为解决这些问题带来了契机。

新型城镇化进程中，西安市应重点提高转移城镇居民的生活水平，同时，要更加注重通过实施农村、农田等整治项目，推进新型城镇化和农业现代化进程，提升农村居民的收入水平和居住环境，缩小城乡间差距；完善城镇和农村的公共服务设施建设，使城乡居民都能均等地享受教育、医疗、文化、体育等公共服务；加快第二、三产业的发展，形成多元化产业格局，为农村转移人口提供尽可能多的就业岗位。新型城镇化的推进，必然会涉及到相关制度的改革，要牢牢抓住《决定》的改革方向，重点放在土地制度、户籍制度、就业制度和社会保障制度的改革与创新，循序渐进，逐步完善。此外，要高度重视新型城镇化进程中所带来的新的“三农”问题。

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Research on Development Path of Xi’an During New Urbanization

WANG Yun－xia，NAN Ling＊
（College of Economics and Management，Northwest A＆F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Considering to solve the three problems about rural area，agriculture and farmers as the starting point，through establishing the evaluation index system of new urbanization，using factor analysis and comprehensive evaluation methods to analyze the problems of Xi’an in the process of urbanization and the path to promote the new urbanization．The results show that：（1）issues in Xi’an during the process of urbanization are uncoordinated population urbanization and land urbanization，low living standards of urban residents，widening urban－rural gap each year and other issues；（2）Land consolidation is the key to achieve new urbanization and solve problems about rural area，agriculture and farmers；（3）New urbanization involves the reform and innovation of land system，the household registration system，employment system and social security system，and we must firmly grasp the reform direction and promote it gradually and coordinately．Anyway，Xi’an should take the new urbanization as an opportunity and make new urbanization combine with land remediation projects，thereby speeding up the pace of land－scale operation，improving the income level of rural residents and narrowing gap between urban and rural areas，promoting coordinated development between new urbanization and agricultural modernization．

perspective of rural area，agriculture and farmers；new urbanization；path analysis；Xi’an

F302．2

A

1009－9107（2015）01－0048－06

2013－12－28

教育部人文社科项目（10XJCZH010）

王云霞（1990－），女，西北农林科技大学经济管理学院硕士研究生，主要研究方向为土地经济与管理。

＊通讯作者