审批制度改革仍是当务之急

审批制度改革仍是当务之急

从量化的分领域放权，到建构国家治理现代化，我们还有大量制度创新没有完成，转型期审批改革更无法缺席。

杨柏

资深报人，曾任中国青年报贵州记者站站长、香港经济导报执行总编辑。现为深圳商报前沿观察总监。辟有杨柏工作室，从事深度报道、公益文化出版等。

上周四，我受邀参加一个沿海城市项目论证研讨会，会上听到有专家在讲，他们的城市仍然存在因项目审批不能及时解决的问题，一些涉及转型的好项目进展缓慢，推动者常有一种无力感。说实话，这使我内心又受到一次触动，想起了八十年代，我和现在的新华社记者顾筑胜一起采写的一条干部承包盖公章的新闻。

当时，贫困地区一个引进外商投资的项目要立项上马，面临要从项目地主管到中央100多个部门的审批，盖470余个公章。情急之下，这个企业派出8名干部，跑北京、省、市（地区）承包盖公章，40天盖回了270个。在省经济工作会议上，一位主管经济的副省长闻此说了两句非常精彩的话：一，请查一查，我们一个项目上马，有没有必要盖这么多公章；二，如果有必要，你快点给人家盖行不行？

没想到，当年的纠结，在今天深得改革开放之益的沿海也还没有彻底消失，仍然一定程度上影响或制约一些重要项目建设的推进。是因为人们不懂推进这些项目的意义吗？我想应该不是。这使我同时想起，2014年10月我参加过的一次由马洪经济发展研究基金会和深圳市社科联联合主办的改革沙龙。与会者一致的观点是，行政审批改革仍需深化。有专家认为，因改革还没有到位，还存在审批的深层次问题。他们开的问题清单是：行政审批权限过大，行政审批过多；行政审批自由裁量权过大，随意性还比较大；重审批，轻监管的旧体制观念、习惯还未褪尽；部分行政审批事项依据不足，缺少法律和法规的支持；部门行政审批边界不清、重叠，甚至还存在“实质行政许可”与“变相行政许可”行为。归纳起来就是，必要的审批和不必要的审批总是缠在一起，成为政府与市场关系中最难理顺、最难破解的问题。

回头看近40年发展的得失，依法对一些项目进行“审批”或“核准”是必要的。比如，本文开头提到的承包盖章项目，是个冶炼铁合金项目，涉及环保。以雾霾为教训，无论怎样招商引资，坚守生态底线就是一个不能放弃的标准。只可惜，当年470个章实质的焦点根本不在这个标准上，尽管公章之多，产生了“激怒”舆论的效应，推进了当时的改革。但改革启动初期，舆论、法制、行政行为的非成熟、与市场相适应的体制还在探索与建构之中，在“有计划的商品经济”还未“最终”换成市场经济的时期，理清楚一份权力清单，要“放”得比较到位，真是谈何容易。

但这首先要思想解放。从政治学角度，2014年11月7日，中央党校蔡霞教授在深圳中国大梅沙创新论坛上说，始于1977/1978年的中国改革开放，就是一个经济上放松管制的过程。放开了一些审批事宜，农民不再等统一的号令来确定播种、收割；城里，允许个体户和降低集体所有制企业的开办门槛，回城知青得以就业；在四川启动的最早的国企改革焦点是“放权”。放权激发出活力，短缺经济迅速结束。

然而，从量化的分领域放权，到建构国家治理现代化，还有大量制度创新没有完成。转型期审批改革更无法缺席。消除不必要的审批也是一个国际问题。比如邻居印度至今还有比中国远为更加繁琐的审批，以致印度官员在国际商界的外号就是licence raj(审批老爷)。不少西方发达国家，在血汗资本主义时代也充满了审批，他们是在近三四十年才放松管制和审批的。

深圳大学马敬仁教授是研究公共选择理论与新公共管理理论的专家。他指出，放松管制是20世纪70年代末，西方国家掀起的行政改革浪潮，其共同的理论核心是尊重市场力量、市场作用、市场机制，充分发挥市场在政府管理中的功能，减少政府对市场和社会的干预。从政府改革实践来看，当代各国政府改革的普遍趋势是适应市场经济的需求，进行政府职能转变，放松管制，调整政府与市场关系，把市场机制引人公共管理领域，实行政策执行的自主化改革。

简单有效的行政审批手续，可以解放生产力。美国、英国、意大利、日本、韩国政府行政改革，都主要围绕着放松管制展开，经过二十多年改革，成绩非常显著。比如美国，到1990年，放松管制一项就获得了400亿美元的收益。战后日本曾先后进行过七次改革，审批项目大幅度减少，审批程序进一步简化，在许多管制领域引人市场机制，从供应的角度带来了优良的政府服务。

马敬仁认为，审批制度改革是一个系统工程，是“牵一发动全身”的总工程，涉及很多部门、组织、个人的利益问题，如果没有一个统一的权威部门，许多审批改革措施无法落到实处，审批制度改革难以取得成功。韩国的经验是，专门设立中央政府领导审批管制改革的行政改革委员会，以持续有效地负责“管制缓和”与审批制度改革工作。

（责任编辑/姚源清）