国内“多规合一”实践研究与启示

郑玉梁，李竹颖

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

国内“多规合一”实践研究与启示

郑玉梁，李竹颖

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

国内的诸多大城市、特大城市已经开始迈入“存量时代”，但是由于我国包括城乡总体规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划在内的多种规划之间存在诸多不协调和冲突，由其所引发的城乡发展过程中有关建设、保护和控制的问题便愈发突出。近年来，由国家层面的政策指引和地方层面的实际需求所驱动的“多规合一”实践案例越来越多，文章主要从其组织体系、推进层级、核心工作、技术基础等方面进行分析和总结，并在案例研究的基础上对成都市“多规合一”工作的开展提出了建议。

城市规划; 土地利用总体规划； 多规合一； 一张图管理

2014年，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》出台，明确提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用总体规划等‘多规合一’”；随后，国家发改委、国土部、环保部和住建部等四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，在全国范围内选定28个市县作为“多规合一”的试点，将全国“多规合一”实践工作推向了高潮。

实际上，近年来，我国上海、武汉、厦门、广州等多个城市已开展或正在开展“多规合一”的规划实践，对“多规合一”的技术与方法、制度与构架等开展了许多积极探索，旨在研究解决“多规并行”带来的一系列问题：“多规”之间建设用地规模与范围存在差异，导致大量建设用地无法直接使用；生态资源保护边界缺乏协调统一与有效管控，导致建设项目侵占生态用地、基本农田的情况屡有发生；“多规”的差异在一定程度上削弱了规划的严肃性和一致性，导致权利寻租空间的产生……

成都市正处于快速城镇化的战略转型期，亟需通过“多规合一”实践工作，搭建“一张图”的管理平台，从而有效地保护和合理利用土地资源，构建“多规”融合的管理体系，形成土地集约利用、城乡和谐相融的新型城乡形态。

1 “多规合一”的内涵

“多规”是指以城乡总体规划、土地利用总体规划和国民经济与社会发展规划为核心的规划体系，在有需要的条件下还应涵盖生态环境保护规划、基础设施专项规划等其他相关规划。

综合国内各地的实践来看，“多规合一”并不是重新编制一种新的“规划”，也不会取代任何一个法定规划。因此，“多规合一”是协调和解决同一空间内多种规划所存在的冲突和矛盾，并统筹部署城乡空间资源的一种规划协调方法。

2 “多规合一”实践中的关键问题研究

2.1 构建“多规合一”工作的组织体系

2.1.1 国家层面的工作推进主导部门

在2014年四部委联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》中，其中28个试点市县由四部委分别选定、各自督导。由此可以看出，目前国家层面由哪一个部门来主导“多规合一”工作并无定论，仍然处在探索阶段。

2.1.2 地方层面的工作组织方式

就国内目前的“多规合一”实践来看，主要有两种工作组织方式。其中上海、武汉等城市以由国土部门和规划部门整合而成的“国土规划管理局”作为牵头单位推进“两规合一”工作。而广州、厦门等城市则在现有体制基础上，以市委市政府成立的“多规合一”工作领导小组牵头，多部门共同参与的方式来推进相关工作。

行政体制的改革十分有效地促进了城乡总体规划和土地利用总体规划的协调，相同的行政主体和技术队伍能够在规划编制、实施和监管的多个方面实现无缝对接[1]。除了行政机构合并和职能调整手段，更多城市采取的是在现有体制下，进行规划内容本身的协调与对接。这种折中的工作推进方法，是值得各地效仿和借鉴、可操作性较强的方法。

2.2 以区(市、县)作为“多规合一”工作的推进层级

目前国内多选择区(市、县)一级作为“多规合一”工作的推进层级。从四部委所选择的“多规合一”试点单位来看，其中有22个区县，仅有6个地级市。而广州、上海等地的“多规合一”实践也首先选择区(县)作为试点，而后全市域的“多规合一”工作也选择区(县)一级作为主体。

选择区(市、县)一级作为国内“多规合一”工作的主要推进层级，主要因其具备以下两个优势：一是对上可以对接市域层面的发展目标和方向、功能布局、城镇村体系等，后期也可以较为方便地将数个区(市、县)的“多规合一”成果进行汇总集成和管理；二是对下可以将用地布局、用地指标等下放到镇乡这一层级进行细化落实，在提高行政效率的同时也降低监管难度。

随着区(市、县)一级“多规合一”工作可推广可复制的经验不断增多，在未来的“多规合一”实践中，全国也将形成由区(市、县)率先突围的局面。

2.3 “多规合一”的核心工作

综合国内多地的“多规合一”实践，其工作的核心内容主要包括“边界控制”、“用地协调”、“项目落实”等三个方面。

2.3.1 边界控制

边界控制方面，主要包括对生态用地、基本农田、建设用地、产业区块边界的控制。

其中多地“多规合一”工作均将生态用地和基本农田控制线作为基本控制线，以此作为城市生态格局安全和粮食安全的基本保障。在厦门市的实践中，首先将生态林地、基本农田、水系、自然保护区等斑块范围进行叠合，划定了981 km2的生态控制线，并以此作其他“多规合一”的边界划定、用地协调和项目落实的基础。在上海市的实践中则将基本农田控制线作为管控增长边界、保护生态安全的重要政策工具，并在此基础上划定了城乡建设用地控制线和产业区块控制线。

建设用地边界控制的主要目标包括控制城镇建设用地总量、保证城镇空间的布局弹性等方面。武汉市在乡镇总体规划中分别划定了建设用地扩展边界和规模边界，并将之与允许建设区和有条件建设区进行对应叠合，实现了“弹性”与“刚性”的结合。

产业区块边界控制的主要目的在于促进产业集聚发展，并对城市产业空间结构进行合理布局。厦门在确定产业区块控制线时与发改部门、经贸部门进行了对接，明确了区块的数量，并与工业和仓储用地布局相对应，形成产业区块。

2.3.2 用地协调

土地利用规划与城乡规划之间的建设用地规模和斑块差异是多规并行现状下最突出的问题之一，协调“两规”建设用地差异也是“多规合一”中非常重要的工作。

国内多个城市进行建设用地指标协调的主要思路为：发现差异、分析原因并制定对应协调措施。以厦门市为例，经过“两规”叠合之后共发现差异图斑12万块，导致约55 km2的建设用地指标不能直接使用。其中，城规建设用地超出土规建设用地图斑共约264 km2，主要原因包括“两规”对城市公园及防护绿地的认定不同、城规建设用地位于土规有条件建设区等。土规建设用地超出城规建设用地图斑共约55 km2，主要原因包括城规空间布局规划未覆盖、“两规”对交通、水利、风景旅游及特殊用地的认定不同等。

针对不同情况下的建设用地差异，厦门市制定了一一对应的差异协调原则和措施(表1)。

表1 厦门市“两规”差异协调建议表

2.3.3 项目落实

在确定统一的建设用地规模和边界基础上，“多规合一”工作进一步需要对接发改部门以确定重大项目建设项目，以优先保障民生需求为出发点对建设用地进行合理安排。

在国内的实践中，广州市白云区在对发改部门制定的近期项目库进行筛选和优化的基础上，通过数次项目协调形成了包含数百个项目的“三规合一”重点项目库，并且明确了各个项目的用地需求及用地规模落实情况[2]。上海市则结合近期重大建设项目安排、近期建设规划编制工作，通过“控增逼存、盘活存量”等手段，确保城市近期发展重点和规划的可实施性[3]。

2.4 统一协调“多规合一”工作的技术基础

由于城乡总体规划、土地利用总体规划和经济社会发展规划之间还存在用地分类、统计口径、规划期限等诸多基础性的技术冲突，在开展“多规合一”工作时应当首先进行基础技术的统一协调。

2.4.1 用地分类体系协调

由于城乡总体规划和土地利用总体规划的用地分类标准的侧重点各有不同，导致其用地分类的具体内容存在一定的差异，主要包括“分类名称相同，但涵义不同”、“分类名称不同，但涵义相同”、“建设用地分类相异”等问题[4]。其中，“两规”中建设用地分类的不同是导致“两规”不合的主要原因。国内的“多规合一”实践以首先制定了统一的用地分类体系，以将其作为后续工作推进的重要基础。在协调思路上，多采用“建设用地城规定，非建设用地土规定”的思路进行用地分类协调。

2.4.2 数据统计口径协调

主要包括人口数据、现状用地数据两个方面。考虑到数据的准确性，目前国内“多规合一”工作的人口数据多采用当地公安局所提供的常住人口数据，现状用地则以国土部门的所提供的数据为准。

2.4.3 规划年限、范围协调

经济社会发展规划的规划期限远小于土地规划和城乡规划的规划期限，但由于经济社会发展规划具有最高的法定地位，往往会造成土地规划和城乡规划无据可依的窘境。因此，在开展“多规合一”工作时应当统一规划基准年和期限年。

另外，统一规划范围时保证“多规”协调的基础，国内案例城市实践中多以行政辖区边界作为规划范围，以实现“多规合一”的全覆盖。

2.5 建立完善的“多规合一”工作的保障体系

为了实现发改、国土和规划部门的数据对接、信息共享以及项目选址和审批的流程优化，国内多将“多规合一”成果落实为“一张图”管理平台，并同时建立完善的“一张图”的运行机制以保障“多规合一”成果的顺利运行。另外，许多城市还着力推动了“多规合一”规划成果立法，其中包括将生态红线、城市开发边界等控制线纳入地方立法，以政府规章形式明确“多规合一”控制线管理主体、管控规则、修改条件和程序等。最后，如厦门等城市还顺势启动行政审批制度改革进程，实现全方位、全过程的体制机制改革。

2.6 明确“多规合一的”成果形式

在最终工作成果方面，部分城市(如上海)的“多规合一”成果是经由“多规”协调而成的城乡总体规划、土地利用总体规划等多个法定规划；而武汉、广州等城市还形成了一套独立的“多规合一”工作成果。在这一点上武汉的成果形式较为特殊，其“两规合一”形成了一套可分可合的成果，除了部分“两规”共同管控的图件成果以外，其他图纸则根据土地利用总体规划与城乡总体规划的要求增加，并在此基础上开展土地利用总体规划和城乡总体规划的系统性编制工作。

3 关于成都开展“多规合一”的建议

3.1 以“三规”为主体，推进“多规合一”

结合成都市的实际情况及其他城市实践情况，建议成都市以国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划“三规”为主体推进“多规合一”，实现规划体系核心内容的统一编制与管理。通过“三规合一”，有效统一城市发展思路，统筹城乡空间资源配置，优化城市空间功能布局，保护耕地资源；提前做好空间安排，有效提高财政资金使用效率，确保城市重要发展片区、重大项目有序落地实施，实现城市科学发展。

3.2 以区(市)县为单位，开展“多规合一”

建议成都市以区(市)县为单位开展“多规合一”，通过区(市)县层面的“多规合一”落实市域层面确定的城市发展目标、产业发展方向、城镇村体系等，确定城镇、重大项目规模与形态，在乡镇这一基本管治单元上予以细化落实。

3.3 以成果集成为方式，展现“多规合一”

建议将区(市)县域综合现状、区(市)县域总体规划布局、区(市)县域空间管制和区(市)县域产业布局等四个方面作为“多规合一”衔接的核心，作为共同的工作基础，发改、规划、国土部门各自再对“三规”规划进行系统性的完善，搭建由总到分的规划结构体系，最终以成果集成为方式展现“多规合一”。

3.4 以完善机制为抓手，保障“多规合一”

建立完善的“多规合一”协调和审查机制：仿效广州、厦门等城市成立“多规合一”工作领导小组，并明确各级政府、各个部门的权力、责任和义务，规范“多规合一”规划的编制、审批和修改程序。

3.5 以技术统一为基础，实现“多规合一”

在“多规合一”工作推进之初应制定相关技术指引和成果指南，在技术指引中统一规划范围和年限，统一现状用地、人口基础数据统计口径，建立统一的用地分类标准，统一空间管制分区标准等技术基础。在成果指南中明确成果构成与内容、提交数据格式和制图标准、明确数据交换标准等，以实现全市域“多规合一”成果的集合，便于“一张图”管理平台的搭建。

[1] 黄叶君.体制改革与规划整合——对国内“三规合一”的观察与思考[J].现代城市研究,2012(2):10-14.

[2] 赖寿华,黄慧明，陈嘉平，等.从技术创新到制度创新：河源、云浮、广州“三规合一”实践与思考[J].城市规划学刊，2013(5):63-68.

[3] 姚凯.“资源紧约束”条件下两规的有序衔接——基于上海“两规合一”工作的探索和实践[J].城市规划学刊，2010(3):26-31.

[4] 尹向东.“两规”协调的土地利用分类体系探讨[C]//城市规划和科学发展——2009中国城市规划年会论文集,2009:80-80.

郑玉梁(1988～)，男，硕士研究生，助理规划师，研究方向为旅游规划；李竹颖(1987～)，女，硕士研究生，工程师，研究方向为城乡规划与管理。

TU984.11+3

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[定稿日期]2015-03-17