新型城镇化背景下的兵团社区治理

令 勇

新型城镇化背景下的兵团社区治理

令 勇

在推进城镇化发展和实行师市合一、团镇合一、连社合一的背景下，兵团社区治理与内地既有相同之处，也有其特殊性，需要进行深入系统研究。

一、兵团社区与社区治理

社区是一定地域范围及生活于其中的人群，他们有着亲密的关系，相互信任、服从权威。滕尼斯认为社区是基于自然意志以及血缘、地缘和心态而形成的一种社会有机体，包括家庭、邻里、村落和城镇。费孝通表达的社区是一个“村庄共同体”，他认为村庄在社会经济文化等方面都属于功能完整的单位，是包括人口、地域和社会关系的社会实体。兵团社区可以概括为在兵团辖区范围内，以职工为主体的特殊生活共同体，具有局域特征突出、人口同质化程度高、行政色彩重、特色文化显著、承担职能特别等特点。

社区治理是指以社区地域为基础，政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动，它表现为社区范围内的不同主体依托各自资源而进行的相互作用模式。有以下几个特征：一是非意识形态性。强调节约治理的成本，提高治理的效能。二是非控制色彩。建立在政治和社会认同基础上，更多依靠社区居民自觉服从和参与。三是权力运行的多向性。建立在公共利益和社会认同上的合作治理，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。兵团社区治理呈现出政府主导和合作治理叠加的特点，主要表现在：一是各级党组织重视。兵、师、团三级都有分管部门，行政部门相互配合，职工群众也积极广泛参与，制度措施保障，形成兵团社区治理的特有格局。二是精简高效。按照精简统一的原则，将人财物资源向社区整合转移，在服务中实现治理的强化和全覆盖。三是创新社区治理组织机构。建立健全社区党组织，成立社区居委会、社区服务站、社区文化站，创建社区民兵组织。

二、新型城镇化背景下兵团社区治理工作的现状

2014年5月，习近平总书记视察新疆时作出一系列重要指示，明确要求兵团要做稳边固疆的稳定器、民族团结的大熔炉、先进文化和先进生产力的示范区，同时要求兵团继续发挥好特殊体制的优势，在城镇化、新型工业化、农业现代化中发挥更大作用。兵团现有7个城市、5个行政建制镇、132个非建制镇的支撑，形成了以城市、垦区中心城镇、一般团场城镇、中心连队居住区为架构，与新疆城镇体系相适应、具有兵团特色的城镇化体系。兵团社会存在方式由以连队为主向城镇为主转变、生产方式由以农为主向农业现代化和新型工业化转变、生活从单纯的连队职工向亦工亦农、亦商亦兵转变，原有的社会治理体系难以应对。“人的城镇化”不是集中要素的简单转移，而是“生活方式城镇化”“生产方式城镇化”和“治理方式的现代化”的有机统一。为此，兵团社区能否建成维稳戍边的新堡垒、现代生活的新平台、职工群众的新家园，成为社会治理创新的突破点。

自20世纪80年代中期以来，兵团社区起步晚、起点高、发展快，经历了从点到面全面铺开的过程。按照管理体制不同，兵团社区可以分为城镇和农村社区、团场社区、驻市（地方）社区和偏远企业自办社区四大类。兵团已设市建镇并在行政区划范围内的城镇和农村社区基本按国家规范标准建设社区；团场社区管理模式有两种，一是社区指导办下设立社区居委会，另一是社区指导办下设社区服务中心、中心下设立社区；驻市（地方）社区分为两种类型，相对独立的成立社区居委会，融合型的成立社会事务管理中心；偏远企业自办社区在企业民政科（或社区事务管理中心）下成立社区居委会。目前团场对社区管理形式基本采用设立社区建设指导委员会办公室来管理，开展一社多连设立工作，将原连队社会服务职能纳入社区管理，建立了社区党组织、居委会、工作站、文化站、民兵组织五位一体的治理结构。

兵团社区治理也存在一些亟需解决的问题。一是社区设置科学规划不足。造成社区规模较大、服务难以全覆盖，或规模较小、产生不必要的浪费。二是社区职能“物业化”“机关化”。社区开展的服务大多是与物业相关的便民服务，社区工作基本都是与上级党组织、机关部门的职能一一对应。三是社区自我发展能力急需提升。社区公益性、服务性社会组织发展缓慢，缺乏引导居民多层面参与社区公共事务管理的机制。四是社区人员待遇问题悬而未决。社区工作人员队伍不稳定，权随责走、费随事转的工作机制未落实，社区经费预算制度未建立。五是“兵”的特点没有发挥。兵团党政军企合一特殊体制赋予团场社区维稳处突的职能，团场社区居民同时具有“兵”的职责，但目前此项工作在各社区治理中明显缺失。

三、兵团社区治理的发展走向

社区治理的好坏是新疆社会稳定的重要因素，也是推进兵团城镇化的关键所在。加强和创新兵团社区治理，要充分发挥兵团体制优势，广泛动员组织社区居民依法理性有序参与，努力形成党委领导、部门负责、社会协同、公众参与、制度保障的格局。

（一）重视发挥社区在屯城戍边中的治理功能。一是维稳戍边的政治功能。进一步完善社区党组织统一领导、居民委员会具体负责、驻社区单位积极配合、社会组织和居民群众广泛参与的工作格局，充分发挥兵团社区安边固疆的作用。二是民主管理的自治功能。深入开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主管理实践，以党务公开、居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践。三是改善民生的服务功能。促进公共服务、便民利民服务、志愿服务向社区覆盖，不断满足不同民族、不同职业、不同年龄、不同文化层次、不同兴趣爱好的社区居民多样化需求，促进民族的团结融合。四是社会治理的稳定功能。落实社会治安综合治理责任制，建立健全社区利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障机制，充分发挥社区居民委员会在调解民间纠纷、化解社会矛盾中的积极作用。五是提升素质的文化功能。加强社区文化建设，搭建社区教育平台，组织开展多种形式的社区文体活动，倡导社区志愿服务，推进学习型社区建设。

（二）加强社区建设工作，使其发挥重要作用。一是改进对社区的考核办法。结合党政职能转变和团场综合改革，建立社区公共服务准入制度和指导性目录，考核内容重点从完成服务指标、服务实际效果、居民满意程度等方面进行。二是加快社区信息化建设。以师为单位，建立健全信息化共建共享平台，加强社区信息基础设施建设，实现快捷高效周到服务。三是加强社区志愿者队伍建设。全面整合工作力量、专业人才、服务团队、设施设备等各类志愿服务资源，建立健全志愿者服务预约预告、服务承诺、评价考核、活动保障等机制，不断提高志愿服务主体的承接能力。

（三）完善社区服务体系，实现社会公平正义。一是强调以人为本的基本原则。把不断满足社区成员的物质文化需求作为社区服务的出发点和归宿，把解决社区居民尤其是困难人群的基本物质文化需求作为社区服务的首要任务，把社区群众的受益率、参与率和满意率作为衡量社区服务水平的重要指标。二是强调“四个面向”的服务内容。面向各类困难群体的社区救助服务，面向老年人、优抚对象的社区福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向驻区单位的社会化服务。三是强调无偿低偿和有偿服务相结合的服务性质。有的地方社区服务中心和老年公寓引入了市场化运行机制，把福利、微利和经营性服务有机结合。建立“爱心超市”和社区互助社，以经常性社区捐助点为依托，就近就便解决居民的生活困难。四是强调政府主导、社会广泛的运行机制。政府主导作用体现为增加社区服务投入，兴办基础性、示范性的社区福利服务设施和服务项目，资助社会力量兴办社区福利事业。五是强调社会化、产业化发展方向。创造新区开发带动一批、旧城改造扩建一批、社区与单位联建一批、重点项目列入规划兴建一批等社区服务设施建设方法，形成了国家、集体、企业、个人参加的社会化投入机制。六是强调构建一体化的操作格局。依托本地网站开辟本地的社区网，整合分散在各部委局办网站上、与居民息息相关的政策法规等信息，为社区居民提供较全面的信息服务。

（作者系新疆生产建设兵团民政局局长）