以法治思维和法治方式推进协商民主建设*
——澳门的经验与启示

2015-06-27 05:52戴激涛

江海学刊 2015年2期

戴激涛

戴激涛

社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，推进协商民主广泛多层制度化发展需要在法治思维和法治方式的指导下进行。澳门特别行政区在实行协商民主的过程中，充分运用法治思维和法治方式，以《澳门基本法》为核心构建起多层次的协商机制，对内地协商民主的发展极具启示意义。以法治思维和法治方式推进协商民主建设，应从切实尊重和有效实施宪法开始：尊重宪法作为社会共识的重要价值，坚持“一切权力属于人民”的宪法原则，运行宪法设计的协商民主制度，落实宪法规定的公民基本权利。

法治思维法治方式协商民主宪法思维

自协商民主成为当代民主理论的新潮流后，关于协商民主的理论争鸣和实践探索方兴未艾。尽管存在各种分歧，但几乎所有的协商民主论者都共享这样一个观念：立法和公共决策的合法性来源于自由平等的公民在遵循既定法律规则基础上形成的理性协商。随着协商情势的不断发展，“有必要使更大程度的协商成为现代民主国家的一个关键性的优先考虑”①。推进协商民主广泛多层制度化发展，也是我国政治体制改革的重要内容。目前，协商民主已深深嵌入了我国社会主义民主政治全过程，北京朝阳区社区居民议事协商会、浙江温岭的民主恳谈会和广东顺德的决策咨询委员会等，都是我国基层群众实践协商民主的生动体现。在我国的香港、澳门和台湾地区，也有不少协商民主的创新做法。其中，澳门在两岸四地中引入“协商民主”已初见成效，优势明显。②在党的十八大报告提出的“运用法治思维和法治方式”精神和十八届四中全会提出的“全面推进依法治国”目标的指引下，对澳门实行协商民主的经验进行总结和借鉴，是新时期推进我国协商民主制度建设的基础性工作。

实行和发展协商民主需要运用法治思维和法治方式

法治是国家治理现代化的本质特征和重要标志，“法治是社会关系的所有参与者(国家、国家机关、公职人员、社会组织、公民)实施在法律或以法律为基础的法令中的法律规范的原则、方法和制度”③。法治首先是宪法之治，坚持依法治国首先要坚持依宪治国。我国现行《宪法》明确规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家的各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度与法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。实践亦证明，要建设社会主义法治国家，必须更好发挥法治的引领和规范作用，充分运用法治思维和法治方式推动国家各项事业和各项工作的发展。

(一)运用法治思维和法治方式是依法治国的内在要求

自依法治国被庄严载入宪法后，国家的各项工作逐步走上法治化轨道，法治思维和法治方式在国家治理和社会管理中发挥着重要作用。“所谓‘法治思维’，是指公权力执掌者依其法治理念，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到和所要处理的问题(包括涉及改革、发展、解纷、维稳等各领域、各方面的相关问题)进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。”④法治方式则是运用法治思维来处理、分析和解决问题的行为方式。法治思维与法治方式是内在和外在的关系，法治思维决定着法治方式，法治方式体现着法治思维。在建设社会主义法治国家的过程中，法治思维和法治方式特别要求国家权力机关及其工作人员在处理问题的时候，应当具备法律规则意识，服从法律权威，自觉将法治的精神、理念、规则等运用于认识、分析、处理问题的过程中，方能实现权力的规范化运行，化解国家权力与公民权利之间的紧张关系，从而有效地“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”。

一方面，运用法治思维和法治方式是实现权力规范化运行的内在要求。在立宪主义理论中，法治的含义主要是指政府应当服从法律的治理，遵守法律的规定。作为现代立宪国家的基本构成，法治为民主政体的良好运行所不可或缺。现代立宪国家通过一系列制度和文化安排来建构和规范政府权力，保护公民权利，法治在其中居于核心地位。现代法治国家的政府整体架构皆由法律特别是宪法来构筑，宪法通过对国家权力的界定、配置和规制，使不同国家权力机关之间可以在各自的权限范围内有序运转和有效合作。根据我国《宪法》的规定，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”因此，在国家的各项具体工作中，国家公权力的行使者应严格遵守法律规定，运用法治思维和法治方式来认识问题、分析问题和解决问题，养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思维习惯，这是实现权力规范化运行的应有之义。

另一方面，运用法治思维和法治方式是化解国家权力与公民权利紧张关系的内在要求。国家权力与公民权利是国家与公民两大基本宪法主体在宪法上的存在方式，是其宪法地位的表现形式和实质内容。自从国家产生和出现以来，人类社会的整体历史进程便始终贯穿着国家权力与公民权利的冲突与协调。因此，实现二者之间的和谐平衡成为现代国家治理的重要目标，“当一个国家和它公民之间的关系呈现出广泛的、平等的、有保护的和相互制约的协商这些特点，我们就说其政权在这个程度上是民主的”⑤。发展我国社会主义民主政治，建设社会主义法治国家，实现国家和公民间的良好互动，无疑都需要运用法治思维和法治方式。依法治国首先是依宪治国，法治的直接体现就是宪治，因此，运用法治思维首先是运用宪法思维。这就意味着，化解国家权力与公民权利的紧张关系，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定都需要充分运用法治思维和法治方式，尊重宪法和法律的权威，切实尊重人民作为主权者的宪法地位，这样才能有效解决社会生活中的各种矛盾，实现国家权力和公民权利的内在平衡。

(二)实行和发展协商民主需要运用法治思维和法治方式

党的十八大提出，在发展我国社会主义民主政治的进程中，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛多层制度化发展。要从制度上保证协商民主的规范运行及协商成果的有效实施，首先就必须运用法治思维和法治方式来建立各种协商机制，规范各种协商程序，明确不同领域的不同协商主体的协商规则及协商责任，以确保协商的民主性、科学性和实效性。

一方面，广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的协商民主机制需要运用法治思维和法治方式。我国现行《宪法》第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”要落实宪法的规定，建立健全人民群众参与各层次管理和治理的协商民主机制，并有效解决实践中出现的人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的问题，必须运用法治思维和法治方式，尊重协商参与者的基本权利。在协商民主的话语体系中，每位公民在公共决策的过程中，拥有同样的机会来发表见解和采用其他任何人都可采用的表达方式，拥有同样的进行辩论和商讨相关领域问题的权利，并在决策过程中拥有平等的地位和权利。“公共协商是一个经由法定制度规范、持续进行的过程，所有的协商都必须具备公开的会议形式，所有公民都应当享有充分的信息知情权和平等的参与机会，且公民所有的选择都必须受到尊重。”⑥这不仅是协商得以展开和继续进行的前提条件，也是确保协商能够真正反映民意、集中民智，使各协商参与者提出的意见和建议都能运用于治国理政的关键所在。

另一方面，推进协商民主的规范化、制度化建设，落实协商责任，确保协商实效需要运用法治思维和法治方式。公开性是协商民主制度运行的首要原则，意指政府官员与公民都需要公开合理地论证其政治行为。⑦在协商过程中，每个参与者都有权利了解其同伴是如何履行公民责任的，且能够监督协商主导方公正地履行他们的职责，明确不同偏好背后的理由，从而促进更好的、更为开放的持续性协商。这就需要落实公开性原则，将协商议题、协商规则、协商过程及协商后果公平公正地对每一参与主体平等开放，实现参与者的真正平等参与。责任性原则也是协商民主的重要原则之一，责任性原则要求，提出特定议题的机构、政党和组织必须就其言论及主张向人民负责任，审慎地提出其理论依据并进行论证。落实协商民主的责任性原则，不仅可以对所有参与主体支持何种主张进行理性辩论，而且还可以知晓怎样的建议能形成符合公共利益的方法路径和决策结果。毫无疑问，落实协商民主的公开原则和责任性原则都需要法律的明确规定，都要求参与者能够积极主动地运用法治思维和法治方式，从而为协商民主的良好运转提供规范依据和制度保障。

由此可见，实行和发展协商民主需要运用法治思维和法治方式。在两岸四地协商民主的实践中，澳门特别行政区成效显著，为内地推进协商民主的广泛多层制度化发展提供了经验借鉴和有益启示。

澳门协商治理的历史变迁

澳门在实行和发展协商民主的过程中取得了显著效果，这与澳门独特的政制结构、协商合作的治理传统及对《澳门基本法》的严格遵循是分不开的。“尽管澳门并非一个独立国家，而是隶属于中华人民共和国的一个特别行政区，但由于其享有高度自治，因此在政治制度、法律制度等方面具有相对独立性和自主空间，在这样一个地方狭小的微型社会实验商谈性民意调查无疑是相当合适的。”⑧事实上，在澳门回归前和回归后，澳门特区政治制度的运行及公共政策的制定都体现了协商民主的精神，形成了独具特色的协商合作的治理模式。

(一)“商人共和政体”的协商议事传统

澳门协商治理的历史演进，在某种意义上可谓是不同文明、不同制度和不同民族和平共处的典范，“诚然在澳门400多年的历史中，或多或少产生过不同程度的纠纷，但最终都能在相互忍让和谅解的基础上通过磋商和谈判来解决，不争一时长短，但求长期共存”⑨。在澳门早期的社会治理中，就非常鲜明地体现了“独立自主的小社会”如何运用协商议事方式进行自我管理的“商人共和政体”的特色。

(二)澳门立法会运作中的协商政治

(三)基本法框架下的协商政制设计

1999年12月20日，澳门回归，《澳门特别行政区基本法》生效实施，确立了澳门特别行政区作为中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域的法律地位。我国现行《宪法》第三十一条规定，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”《澳门基本法》在序言中规定，“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国澳门特别行政区基本法，规定澳门特别行政区实行的制度，以保障国家对澳门的基本方针政策的实施。”这是澳门协商政治发展的基本法依据，也为澳门未来的协商治理提供了根本制度保障。

根据澳门基本法的规定，澳门特区的政治体制是一种以行政为主导、行政与立法相互制衡相互配合、司法独立的政治体制，其中体现协商民主元素的制度建构主要表现在如下方面：

1.行政长官的产生机制

《澳门基本法》第四十七条规定：“澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”《澳门基本法》附件一对行政长官的产生办法进行了具体规定：行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会依法选出，选举委员会委员共300人，其中工商、金融界100人，文化、教育、专业等界80人，劳工、社会服务、宗教等界80人，立法会议员的代表、市政机构成员的代表、澳门地区全国人大代表、澳门地区全国政协委员的代表40人。各界别法定团体根据选举法规定的分配名额和选举办法自行选出选举委员会委员。基本法及其附件的规定表明，300名由各界人士组成的选举委员会通过协商的方式来推选行政长官，符合澳门多元社会的利益代表格局，具有代表性和权威性，可保证得到社会各界的广泛支持。2012年，立法会修改《行政长官选举法》，将行政长官选举委员会人数增至400人。

2.行政与立法相互合作且相互制约

根据基本法的规定，行政长官行使的职权包括“签署立法会通过的法案，公布法律”，“签署立法会通过的财政预算案”，“委任部分立法会议员”等，行政长官如认为立法会通过的法案不符合澳门特区的整体利益时，可在九十日内提出书面理由并将法案发回立法会重议。当立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或行政长官认为关系到澳门特区整体利益的法案，经协商仍不能取得一致意见的情形下，行政长官可解散立法会。同时，立法会有听取行政长官的施政报告并进行辩论以及就公共利益问题进行辩论的职权。

3.行政会是特区的最高咨询机构

《澳门基本法》第五十六条规定：“澳门特别行政区行政会是协助行政长官决策的机构。”作为澳门特区最高层次的咨询机构，行政会委员的人数为七至十一人，由行政长官从政府主要官员、立法会议员和社会人士中委任，具有一定的代表性，是协调行政机关与立法会、行政机关与社会民众的重要纽带。行政会会议由行政长官召集并主持，每一项重要决策在推行之前，都要在行政会会议内进行集体协商。除人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施外，行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定行政法规和解散立法会前，须征询行政会的意见。

4.多层次的灵活的咨询组织

《澳门基本法》第六十六条规定：“澳门特别行政区行政机关可根据需要设立咨询组织。”第九十五条规定：“澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构。市政机构受政府委托为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并就有关上述事务向澳门特别行政区政府提供咨询意见。”为更好地实现政府与社团之间的协商合作，澳门特区增设或重组了由行政长官任主席的科技委员会、经济发展委员会和妇女事务咨询委员会，咨询委员会的主要职责是收集相关区域市民就民政民生事务提出的意见，进行研究并向当局提出建议等。实践表明，社团之间、社团与政府之间、社团与民众之间通过协商共同制定、执行公共政策的合作模式日益在澳门特区日益成熟，政府与社团之间制度化的咨询机制逐步规范，这不仅有利于全面吸纳和凝练民意，而且有利于政府决策准确反映民众需求，提升政府的治理能力。

澳门实行协商民主的经验与启示

(一)澳门实行协商民主的经验

1.立法会与特区政府的协商

根据基本法的规定，立法会有听取行政长官的施政报告并与之进行辩论及就公共利益问题进行辩论的职权。2007年，立法会对特区政府施政辩论制度进行了改革，改变了以往每司一日会议、隔日辩论的做法。经立法会与政府协商，将每一施政领域的会议日数由一日拆分成两日，每司辩论的总时间比以前多一小时。2013年底，立法会在施政报告辩论中调整了辩论方式，增加了追问、补答环节，以促进议员与官员间就相关问题进行更深入的辩论，确保立法会对施政报告辩论功能的发挥。

2.立法及公共决策中的协商

3.社会矛盾处理中的协商

澳门特区成立后，多元利益团体数量急剧增加，加之社会环境出现了分配失衡、收入分化等现象，产生了各种各样的社会问题。而澳门政府运用协商民主的方法，化解了多起社会保育运动中的冲突，促进了社会共识的形成。如在2007年松山灯塔保育运动中，灯塔西边的十几个小区的居民自发组成“保护东望洋灯塔关注组”，要求澳门政府不要批准开发商于东望洋灯塔前方兴建超高层大楼。经过多次协商，澳门特区政府在2008年4月16日作出83/2008号批示，规定灯塔周边各区的建筑物最高为90米，不能高于灯塔，各有关建筑计划需将高度降低。澳门民众通过与特区政府的理性协商，最终实现了对灯塔景观的保护。又如2012年的“保护鹭鸟林、抵制加油站”运动，也是经过了澳门民众与特区政府的多次协商，最后就生态保护与经济发展达成了基本共识，实现了对龙环葡韵生态的持续保护。

(二)澳门实行协商民主的启示

澳门协商民主的实践表明，在协商过程中遇到分歧时，各方主体如果能够在基本法及澳门法律制度的基础上，尊重彼此权利，耐心细致地摆事实讲道理，通过理性协商的民主路径，有助于使分歧的观点慎思明辨，使不同的意见达成共识。在实践协商民主的过程中，澳门基本法成为协商民主在澳门实践的根本法律依据与最高行为准则，在澳门基本法框架下的民主协商可以为实现立法和公共决策的正当合法性寻求另一种可能路径：通过公民之间的说理、讨论、商谈和审议不仅可以提升民意质量，使各方在互敬互惠的基础上充分了解彼此的真实意愿，而且能够以促进公共利益发展为导向，通过偏好转变而非偏好聚合的方式寻求彼此均能接受的、具有高度民主合法性的立法及公共决策。

1．尊重法律的最高权威

澳门实行协商民主的实践表明，任何协商都必须严格依照基本法及澳门现行的法律体系。澳门基本法是澳门特区的宪制性法律，是澳门特区其他立法的基础和依据，任何法律法规与其他规范性文件均不能和基本法相抵触。对于发展协商民主而言，澳门基本法最重要的价值在于为协商民主的建制化提供根本法律保障，尤其对澳门居民各项权利和自由的充分保障。如《澳门基本法》第二十五条规定：“澳门居民在法律面前一律平等，不因国籍、血统、种族、性别、语言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、经济状况或社会条件而受到歧视。”第二十七条规定：“澳门居民享有言论、新闻、出版的自由，结社、集会、游行、示威的自由，组织和参加工会、罢工的权利和自由。”基本法对澳门居民基本权利的规定，是澳门居民能够参与各种协商活动的规范依据，也是协商能够取得实效的根本保障。

2．协商辩论建制化

协商辩论建制化主要体现在立法会辩论施政报告制度。根据澳门基本法的规定，行政长官要定期向立法会作施政报告，立法会具有就行政长官的施政报告提出辩论的职权，旨在发挥立法会的立法监督职能。这种立法会就行政长官施政报告进行辩论的制度设计，既体现了特区政府向立法会负责的基本法精神，又明确了立法会与特区政府依法进行协商辩论以实现立法会对政府的民主监督，从而实现特区民主治理的目的。实践表明，立法会辩论施政报告制度有利于各种不同意见在立法会内通过全体大会的形式进行公开交流，集中不同的智慧和力量，找到解决问题的方法，从而促进特区政府的科学决策与依法施政。而且，自2003年起，立法会就决定在与特区政府进行施政报告辩论时，利用立法会专用网页，通过互联网直播全部辩论过程，使广大澳门居民可以更好地了解施政辩论的整个过程。

3．咨询制度规范化

为了使特区政府和居民在重大的公共政策议题上能取得更大的默契、共识和信任，特区政府在2011年8月16日出台了《公共政策咨询规范性指引》，就公共政策咨询的原则、规划统筹和回馈总结进行了全面规定，订定“重大政策”与“政策项目及措施”咨询时应遵循“七项原则”，其中“重大政策”包括与澳门社会发展方向及规划、全体或大部分公民相关，及列入澳门特别行政区政府施政方针中的重点政策；“政策项目及措施”则是指为配合重大政策的实施而推出的各项具体项目及措施。同时，还对咨询的时间进行了明确规定，规定公开咨询期间不应少于30天，咨询项目总结报告必须在咨询期结束后的180天内以书面方式公布。这不仅体现了澳门政府构建以公开咨询为主要特征的协商民主制度的有益探索，而且有助于促进公共决策过程的公开和透明，实现了澳门政府和广大居民之间的良好互动。

以法治思维和法治方式推进协商民主建设的思考

(一)尊重宪法作为社会共识的基本价值

(二)坚持“一切权力属于人民”的宪法原则

(三)运行宪法设计的协商民主制度

社会主义民主政治既是一种追求决策正当性的政治，更是一种致力于改善民主质量的政治。这种改善民主质量的品格，就是通过基于宪法设计的协商民主制度的运行得以实现的。因此，实行和发展社会主义协商民主首先必须关注宪法的协商设计，这些设计可以将公开了解和检验公民观点的机会内化为民主政治本身的结构性机制，从而在规范和制度两个层面为各个领域各种层次的协商提供双重保障。现代民主政治的实践表明，宪法是现代国家从整体上保护和推进政治主体之间开展协商的制度性框架，不同主体在协商过程中通过对宪法的一般条款和基本精神进行讨论，逐步形成了政治共同体对宪法生活方式的价值共识，从这个意义上来说，宪法实施过程其实就是协商民主的运行过程。在我国的社会主义制度下，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中，就是宪法民主制度的协商功能在社会生活中的具体体现。从现行宪法的规定可以看出，宪法对协商民主制度采用了双轨制模式的设计，包括正式的国家制度层面的协商机制与非正式的社会公共领域的协商机制两个层面。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国协商民主的宪法制度基础；依照法治原则与民主集中制原则建立的制度构架与程序规则，实行多数表决和民主协商相结合，是我国协商民主的运行机制；基层民主协商与群众自治制度，是我国协商民主的重要社会基础。需要指出的是，运行我国宪法规定的双轨制协商民主制度，不仅应充分注意我国政治发展的特殊历史背景、文化传统、经济结构和社会发展水平等因素，而且需要充分运用现有宪法资源，以推动我国民主政治的深入发展。

(四)保障宪法规定的公民权利