盐业体制改革：从国家专营走向市场

开门七件事，柴米油盐酱醋茶。小小一包盐，在老百姓的生活中貌似毫不起眼，实际上谁也离不开它。所以，前些时“工业和信息化部首次确认将取消食盐专营”的消息一出，立即引起了全国媒体的关注。其实，2014年10月底就有类似消息传出。2014年10月29日，国家发改委通过第七套盐业改革方案，规定自2016年起废止盐业专营，放开所有盐产品价格，允许跨区经营。

人们之所以对工信部的表态如此关注，关键一点就是希望盐业改革能够加速。近年来，民间已经对盐业现有体制的种种弊端忍无可忍，人们期望手持改革“钥匙”的政府部门能急民间之所急。

垄断体制下的乱象

2014年3月至11月，陕西省户县、河南省新郑市、江苏省徐州市三地相继发生“跨区域用盐”被罚款事件，引发公众质疑。专营之下，到底如何判定“跨区域用盐”？如何执法处罚？其尺度多大？甚至连盐务系统内的人员也说不清楚。

2014年3月，坐落在陕西省户县的西安科技商贸职业学院食堂因“跨区域用盐”遭户县盐务管理局罚款。3月初，食堂碘盐即将用完，食堂负责人刘波联系户县盐业公司准备再买几吨。“他们告诉我现在只卖低钠盐，1.5元一包还只有200克，算下来价钱贵了一倍”，刘波则从西安市区买回10大袋共500包400克精制碘盐。

几天后，户县盐务管理局人员来校检查，没收了食堂剩余的300包食盐，并开出了2000元的罚款单。与此同时，该校小吃街至少有三家小餐馆因被查出“跨区域用盐”，而被处以200元罚款。

此事经媒体报道后，出现了戏剧性的转变。刘波称，没过几天，陕西省盐务管理局派人到学校调查此事。调查的结果是“户县盐务局退还了罚款，收回了罚款单，还向我们道了歉，把没收的盐也还了回来”。而返还的食盐已经换成了喷有户县盐业公司代码的食盐。

户县盐业公司一位销售负责人透露，之所以退还罚款并道歉，是经省盐务局纠正，才知道“跨区域用盐针对的是食盐经营户，而不是消费者，主要还得看盈利不盈利”。上述“跨区域用盐”被处罚事件中，执法者所依据的《食盐专营办法》第十四条中规定，食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐。

而在河南省新郑市的“跨区域用盐”处罚事件之后，新郑市盐业局公开向社会道歉，退还罚款并处理了相关责任人，要求“只要是郑州市区或县公司供应的合格食盐，均不允许进行处罚”。而《河南省盐业管理条例》中规定，饮食加工用盐单位、营业性饭店以及机关、企事业单位的集体食堂，必须从当地食盐经营单位购买食盐。

江苏省徐州市新沂市一姓陈的大排档老板的遭遇就更离奇。老陈在新沂市阿湖镇开了一家大排档，2013年初，他在东海县曲阳乡的一位朋友家里有事，委托老陈前去帮忙做饭，他就在当地超市买了10斤食盐。这批食盐来路正当，属于连云港市东海县盐务部门供应。“当时只用了4斤，剩下的6斤扔了觉得可惜，我就带回来了，当时也没有多想。”

10多天后，他带回来的6斤盐还剩4斤，“那天有盐务部门的执法人员上门，说我用的盐是外地的，违法了，当场把盐没收。”老陈说，一开始执法人员要求他交纳2000元罚款，经过邻居乡亲说情，降到1500元，不过老陈觉得很委屈，拒绝交钱。

2014年6月26日，老陈被处以15日拘留的处罚。到了拘留所，老陈慌了神，赶紧通知亲戚筹钱交罚款。在拘留所里呆了两个小时后，交了5050元，老陈才得以回家。

北京工商大学教授、商业经济研究所所长洪涛指出，在当前食盐专营体制下，其处罚所依据的地方性规定多制定于上个世纪90年代，相对落后且条款规定模糊，已与当前不相适应。《食盐专营办法》中规定“应从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐”，并未给出“跨区域用盐”的详细定义，“那么它限制的是省与省之间，还是市与市之间，县与县之间又算不算跨区域用盐”，其并没有明确的规定，以至于出现罚款乱象，甚至闹出笑话。

改革目标直指中盐

所谓食盐专营，是指食盐销售统一由政府垄断、限于政府授权私人经营、或者由公家统一收购的垄断制度。春秋时代至今，这一制度已有2600多年的历史。

盐业改革方案分六个部分共20项内容，方案的核心为取消盐业专营。

这场改革来之不易，专家形容是“影响小、阻力大”。

原国家经贸委盐业办公室副主任陈国卫表示，这是一个早就应该推出的改革，因为食盐专营的历史使命早就完成了，而诸如腐败、垄断等消极影响却越来越多。

有“中国盐业反垄断第一律师”之称的上海律师邹佳莱说：“我国曾六次试图对食盐专营制度进行改革，但最终都未能成功推行，中国盐业总公司（以下简称中盐）成为了改革最大的阻力。”

但现在，无论愿意与否，改革的目标都指向了中盐。

成立于1950年的中盐，原名为中国盐业公司，现为国务院国资委监管的国有大型企业，在112家央企中排名第67位。目前中盐的主要任务之一就是承担全国食盐专营的生产经营任务，确保全国合格碘盐供应。

据了解，上世纪90年代，有一些卫生医疗方面的专家提出，由于社会大众缺少碘的摄入而导致了甲亢病人的大量出现。因此，国务院在1994年出台了《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》。

1996年5月国务院发布《食盐专营办法》，决定对食盐实行专营管理。

《盐业管理条例》、《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》、《食盐专营办法》所构成的盐业专营管理体系形成后，食盐市场由中盐公司垄断。

业内人士称，中盐管理着全国食盐年度生产计划，食盐定点生产盐矿每年生产多少食盐、调配到哪些省份，都需要中盐的指令。

《法制周末》刊文指出，在食盐的专营制度下，就限制这些生产食盐的企业不能对市场直接进行销售，只能销售给中国盐业总公司，由中国盐业总公司批发给地方盐业专营公司进行销售。

资料显示，中盐的食盐调配在业内又被称为“开票”，中盐按照事先制定的计划从盐矿购买食盐，然后再销售给地方盐业公司，这一买一卖其实只体现在票据上，地方盐业公司拿到中盐的票据往往也是直接从盐矿拉盐。但经过这一次转手，食盐的价格就从出厂的约500元/吨变成到消费者手里的约3000元/吨。

目前国内食盐实行专营制，中国盐业总公司以及旗下各级盐业公司控制流通环节，议价能力强，而上游生产企业利润微薄。当前的专营体制内，产品较为单一，区域市场壁垒高。若放开盐业专营，上游生产企业可以深入下游流通渠道，可以打破区域市场壁垒，盈利水平或有望改善。

因此，近年来反对盐业垄断的声音一直不断，矛盾集中在食盐生产和销售领域。

当盐业改革的脚步终于临近的时候，生产企业似乎迎来了春天，外资也获准进入这一市场。

作为连接上游和下游企业的中盐，改革后可能会损失掉一部分的利润。但取消食盐专营之后，并不意味着食盐行业的完全放开，其实中盐系统下设的一系列企业对食盐的销售和生产实力都是比较强的，并不是所有的地方企业可以与之抗衡的。

让盐业改革成为百姓的福音

对于普通的消费者而言，他们最担心的是食盐改革之后食盐的质量问题和价格问题。

有消费者提出了这样的疑虑：过去食盐从生产到零售都是国企在督办，这让食盐的质量有了保障。假如全面推向市场，会不会有不法商贩以次充好，用工业盐蒙骗消费者？又怎么保证超市、小卖店不会进到这种货？

对此，有关业内人士解释道，对于终端消费者来说，担心假货食盐和价格上涨在目前来看是多余的。因为食盐安全是一个牵扯民生的事情，即使食盐专营取消，国家还是会对其进行严格的管理。工信部后期需要制定的实施细则也会非常多，比如对质量的控制、对进入企业资质的审查和对价格的定夺。

“社会大众担心的食盐安全风险基本上是没有的，不管是海盐还是井矿盐，现在基本上都能达到封闭生产。”陈国卫指出，“取消食盐的专营制度之后，大的生产企业的生产成本和技术都是有优势的，有问题的小型生产企业将会被逐步淘汰出去。从这个意义上来讲，生产技术和安全方面都没有太大的问题。”

政企分开、放开盐业专营是此次盐业改革的重点，但是充分市场化之后不排除有个别企业为了竞争和不当利益作出违规行为。因此严格监管不可缺少。

面对可能存在的食盐安全风险，邹佳莱表示，监管未来的食盐行业时，不需要重新立法。因为《食品安全法》可以对食盐进行有效监管，只要在食品目录里把食盐加进去就可以了。

工商部门可能在初期的时候，需要多对市场进行检查，让这个市场能够逐步地走上正轨。其实对食盐的监管并不复杂，对食品怎么监管就对食盐怎么监管。

在中研普华研究员刘广看来，盐业改革以及食盐专营退场，将使盐矿、生产加工企业的行业准入放开，进一步会拥有销售权，可以建立自主的品牌，通过接触终端市场，从而建立更符合市场需求的产品。食盐专营退场后，将会有更多民企进入，行业竞争将会加剧。未来根据需求的不同，产品也会多元化，比如出现普通食盐、保健用盐等不同种类的产品。

市场放开后，盐价是否随之上涨？“短期内放开盐业专营，可能会导致一定的市场和产品价格的波动，但长期来看，通过市场化的调节，市场也会回归公平竞争。”刘广表示，在这种情况下，市场的力量自然会对行业优胜劣汰，盐业产品的价格将逐步回落。

这样一来，消费者买盐非但不会贵，反而可以更便宜，可选的种类更加丰富。市场竞争中能否发现并满足消费者的需求是厂商生存的关键。过去的专营体制中，流通环节被垄断，消费者不具有议价能力，只能接受，然而未来放开的市场中，部分追求更多市场的厂商会从价格、产品种类等方面竞争，届时消费者将从中受惠。

当然，公众之所以关注盐业改革，并不只是对垄断下暴利的深恶痛绝，更在于用盐安全如何得到更有效的保障。换句话讲，盐业改革的成败所在，并非打破垄断和权力寻租这么单一，更应在规范食盐市场上狠下功夫。

盐业市场化改革，“宽进”之外更需“严管”。只有将“监”和“管”结合，并把严厉贯穿于“权随事设、责随事定、人随事走”的全过程，才能让用盐风险和危险远离公众。一方面，该管的要管好、管住，必须厘清部门监管职责，创新现代监管体系，确保“放而不乱”；另一方面，政府在当好市场标准制定者的同时，还应用好“无形之手”保障公共产品的供给。政企分开和市场化改革之后，食盐作为一种特殊商品，在确保充分竞争的前提下，保持其价格稳定，不要借机涨价，以及严格监管，确保食盐食用安全，都是新的政府监管职能要实施到位的。这样才能把好事办好，确保盐业改革的顺利实施。

盐业改革关乎民生民计，唯一标准是让公众满意——买得省心、吃着放心、感到舒心，不仅改革方案要符合大多数人的根本利益，而且在推进实施中应赋予公众“话语权”。