当代中国农民工公共文化服务现状及路径探究

江刘伍+沈梅

摘要：农民工与城市间的内在文化冲突，是农民工实现城市融入的深层壁垒。目前保障农民工的文化享有权，为农民工阶层提供均等化的公共文化服务的政策计划日益提上日程。制约我国农民工公共文化服务的因素主要是城乡分割的户籍制度，保障制度及资金短缺，管理机制与服务手段简单，农民工文化需求表达机制与社会参与机制阙如等。针对此，文章提出诸如加快制度改革、多方联合推动公共文化服务，公共文化服务产品的市场化和社会化等解决路径。

关键词：当代中国;文化建设;农民工;公共文化服务资源;制约因素;路径

中图分类号：J0文献标识码：A

改革开放以来，“农民工”成为中国城市化进程中独特的一群，他们用超强度的劳动和惊人的忍耐力为中国经济发展做出了全球瞩目的贡献。截至2012年，中国农民工的总量已达26261万人，其中，外出农民工16336万人。作为远离土地又尚未融入城市的特殊人群，从生活改善到城市融入，亿万农民工要跨越的不仅仅是温饱生活的坎，更需要面对城市文化的心理认同和身份认同。可以说，农民工的文化精神困境问题，自有农民工之日始，就一直存在，直到第二代农民工——“新生代农民工”出现，这个困境非但没有消失，反而更加凸显，甚至引发了严重社会问题。

农民工问题本质上是在社会发展的城市化进程中人的社会角色转换问题。要真正融入城市，由农民转变为市民，由过客转变为主人，与实现经济权益、政治权益、社会权益相比，更为深层的是文化认同和文化融入。因为只有实现了文化认同和融入，才能实现价值观念、行为规则、生活方式的转化。从这个意义而言，为农民工提供适合自身发展与群体融入的公共文化服务，让他们真正从文化认同的角度实现农民——新市民的角色转变，既是尊重人权、体现社会公平的必然之举，也是促进群体融入和社会良性运作的必要举措，在促进城镇化进程、进一步拉动社会内需的未来，农民工的城市融入，更关乎社会的进一步发展。

2011年，文化部、人力资源和社会保障部与中华全国总工会下发《关于进一步加强农民工文化工作的意见》，保障农民工的文化享有权，为农民工阶层提供均等化的公共文化服务的政策计划日益提上日程。意见出台之后，全国各地在保障农民工基本文化权益、丰富农民工精神生活方面做出了一些颇有实效的努力。如深圳南山区在农民工集中居住区设置外来工图书馆;拥有400多万农民工的深圳宝安区采取“校企合作”和“社区教育”等模式实施“造就百万技能人才工程”;上海市实施农民工基本素质教育培训工程等。

但是，课题组调研①显现的问题也是普遍而集中的：囿于我国现行的农民工公共文化服务体系本身缺乏必要的制度保障和充足的经费支持，在针对农民工的问题上，公共文化服务的提供往往缺乏明确的战略目标、稳定的保障机制和清晰的责任体系。现阶段各地对于农民工的公共文化服务，大多停留在设施建设和较为单一的单向服务方面（如送书、送演出等），在制度层次和精神层次的设计和观照还有待提升。可以说，目前我国农民工人均享有公共文化服务资源的水平是极其有限的（表1）。

造成农民工人均享有公共文化服务资源水平低下的原因既有客观上的制度与保障机制的缺失，也有文化水平制囿所造成的主体参与意识淡薄，具体可以从以下方面分析。

一、户籍制度壁垒

现有的公共文化经费管理体制、户籍制度、就业制度和劳动人事制度、社会保障制度等，是农民工纳入城市公共文化服务体系的制度樊篱。户籍制度人为地将农民工排除在城市公共服务体系之外，在社会保障、就业教育培训、子女入学等一系列制度上，农民工都难以享受与市民均等的待遇。如缺少行之有效的制度保障，农民工不可能享受到城市公共文化服务体系对体系内对象提供的文化服务。

城乡二元体制是造成公共服务非均等化的根本性制度原因。城乡分割的“二元化”模式，构成了城市和乡村、发达地区和欠发达地区之间不平衡的公共产品供应体制和基本制度，将客观进城的农民工的相关配套滞后地留在农村。二元模式一方面造成了农民工现象并极大程度地限制了这一群体城市融入的进程。另一方面又因为城乡差别、体制差别，造成公共文化服务相关制度、配套物资和服务队伍的地区差——在制度设计、设施建设上，我国现有的公共文化服务最早以城市和发达地区为重点，图书馆、博物馆、文化活动中心等公共文化设施多集中在城市中心和相对发达地区，很多文化活动的开展和文化产品的提供也以城市居民为优先考虑对象，城郊、农村及落后地区薄弱;在文化服务的人才队伍上，很多文化从业精英倾向于向都市和权利上层流动，造成公共文化服务人才队伍的结构倒挂，农村、城乡结合部和城市农民工聚集地等弱势地区的供给不足，客观上再次加剧了农民工享受公共文化服务的难度。

二、公共文化服务资金与保障制度短缺

改革开放30年，随着我国社会主义市场经济体制的建立，社会结构产生了一系列的变化。由于政治体制、经济体制、社会体制和文化体制等领域的的改革进程不平衡，导致了经济社会发展面临极为复杂的矛盾和问题。进一步的改革和发展对社会公共文化服务体系建设提出了新的要求。

伴随我国经济的快速发展，国家财政能力大幅增强：我国财政收入从1960年的572亿元增加到2007年的117210亿元，增长204.91倍;财政支出从1960年的654亿元增加到2012年的125712.25亿元，增长了192.22倍。雄厚的财政实力为我国加大公共文化服务体系提供坚实后盾。然而，一方面是我国整体与各地区的文化事业费快速增长，人均文化事业费大幅提升（全国人均文化事业费从1980年的0.56元增加到2012年的35.46元，增长63.32倍）;另一方面是投入增长速度和国民经济及财政收入的增长不相匹配（文化事业费从1985年的9.32亿元增加到2012年的480.10亿元，增长了51.51倍，远远低于GDP和国家财政支出的增长速度）。从理论上说，随着经济社会的发展，文化事业的投入增速应大于经济发展的增速，但我国文化事业投入的增速却远远低于经济发展和财政能力的增速。20多年来，我国文化事业费占国家财政支出的比例不仅没有上升，反而呈下降趋势：1985年为0.51%，2012年只为0.38%，虽然该比例中间有所反复，但自1988年以来，一直未高于0.40%②，远远低于国外发达国家2%-3%的水平。在省级区域方面，各地文化事业费占财政支出的比例也基本不高;文化事业的基本建设投资增长速度远远低于国家基本建设投资，且投入经费的各项支出不尽合理（表2）。

现行公共文化经费管理体制形成于计划经济时期，曾对我国文化事业的繁荣做出过重要贡献。但是在市场经济条件下，这种传统的公共文化体制显现出某些不适应性：一直以来，政府在看待和解决农民工问题时，只偏重维护农民工经济权益，而忽视农民工精神文化需求，在构建公共文化服务体系的过程中，城市政府多着力于满足辖区内市民的文化需求和维护权益，并未考虑到在体系内对农民工维护权益的保障和文化需求的满足，在制度设计时未将农民工纳入。因此，农民工在城市工作生活，但文化权益的维护却缺乏制度保障，从而制约了农民工文化需求的满足（表3）。

《关于进一步加强农民工文化工作的意见》出台之后，顶层设计开始关注农民工的文化需求的保障与满足，并强调城市要将农民工纳入其公共文化服务体系之中，但建构于国家公共文化服务体系下的农民工公共文化服务体系，在资金投入上带有明显的先天不足，即使沿海经济发达地区也仍普遍性地存在着财政支出对公共文化投入的非均衡性滞后，在公共财政支出结构上与其他公共事业处在不均等的地位;且现行的公共文化经费管理体制并不能及时有效地为农民工的文化权益提供财政支持，这种财政投入的方式与质量严重制约着农民工公共文化服务发展的规模和速度。如何有效地兼顾农村—城市、流动—留守所造成的不稳定性，切实有效地将良好的制度设计、财政支持落实于这一特殊的群体，是目前农民工公共文化服务必须面对的问题。

三、农民工公共文化服务管理体制不顺，主管部门职能不清

传统的文化建设按地方和行业的条块分割方式设立，文化经营管理单位众多，重复建设严重，服务效率低下。在文化体制改革中，这一局面虽有改善，但作为文化服务主体的政府部门之间、政府与各公益性事业单位之间依然存在体制不顺、职能不清等情况。

所谓“政府主导、企业共建、社会参与”③的农民工文化工作机制，在缺乏相应保障机制的前提下，这三方究竟有着怎样的责任和目标，并无进一步细致的规定，因此政府的“每一个职能化的机构都愿意在职能边际内寻找与公共文化服务体系的功能叠合，并且也就会在缝隙性政府结构中形成对公共文化服务体系的某些功能排斥或者功能减值”[1]（p.24）。由于缺少必要的制度规范和相关鼓励机制，在农民工公共文化资源供给领域，企业和社会力量参与不足——企业在追求社会效益时，往往注重所参与社会公益活动的传播性和影响力，一般不会太多地把具有劳动能力的农民工纳入自己的公益投资对象;而由于市场准入壁垒和相关激励机制的缺乏，很多潜力巨大的民间资本不能进入公共文化服务领域。

四、农民工文化需求表达机制与参与机会阙如

尊重农民工的文化权利，就要尊重他们的文化需求的表达权和公共决策的知情权、参与权。调查显示，农民工对于享受文化生活有较高热情（表5），但普遍对现有的公共文化服务评价不高（表4）。在计划经济时代，公众的公共文化需求基本是由长官意志决定，改革开放以来，这种制度模式还有很深的影响，在公共文化服务模式的构建和公共文化产品的提供等方面，也存在着行政领导主观“决定”公众公共文化需求的情况。在农民工公共文化服务资源供给方面，政府与公共文化服务资源的提供机构一般只有单纯的服务输出和设施建设，而作为服务对象的农民工基本处于被动地位——既不掌握相关信息，也无法对接受服务的过程进行评价、问责，更无法定的参与渠道。很多文化产品的生产和文化服务的提供因为不符合这一群体的特定需求，而出现“供而不需”、“供而不当”的“被服务”局面。究其原因，就是缺少一个农民工参与的公共决策程序。

由于长期以来公共文化发展的滞后，我们的公共文化服务欠账很多，在此体系下的农民工公共文化服务带有先天的不足，建设农民工公共文化服务体系是一个长期的系统工程，不能毕其功于一役，它需要全社会的支持与参与。

五、加快农民工融入城市的制度建设

彼得·德鲁克在其重要政治作品《工业人的未来》中认为，一个社会要给它的工业体系中的每个成员以明确的社会功能和身份，这样的建构才是合法的。此理论解释了德国工业革命中功能性社会建设失败给世界带来的战争灾难，也解释了中国东南沿海功能性社会缺失造成的政治后果，广东“乌坎事件”中的族群矛盾深刻地说明了这一点。对于很多新生代农民工而言，他们对于农村和土地的依附已大大减弱，在情感认同上，他们更认同也更渴望城市生活，对于这一群体的保障制度和文化服务，关系到他们的城市融入和对社会主流价值观的认同，也关系到社会的良性运作与长治久安。

城镇化将成为中国经济未来发展的最大内需，随着中国产业结构升级，农民工也将成为城镇化最主要的力量。淡化户籍，解决居住、医保、教育等生存发展难题，让农民工享有城镇居民身份，从而有资格在福利分配方面享受更好的待遇，实现农民工市民化和社会保障体系的全覆盖，城镇化才能顺利推进。在公共文化服务领域，加快户籍制度改革，有序推进农民工的城市化，为农民享受均等的公共文化服务提供前提和保障。

六、健全财政转移支付制度、增加资金投入

财政转移支付制度是由于中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡而产生和发展的，它在促进区域经济的协调发展上能够转移和调节区域收入，从而直接调整区域间经济发展的不协调、不平衡状况。我国目前实行的财政转移支付制度仍然需要进一步健全、完善。现行的公共文化经费管理体制并不能及时有效地为农民工的文化权益提供财政支持，在针对农民工的流动性上，财政转移支付应更为便捷和有效地兼顾农村—城市、流动—留守所造成的不稳定性，将属于个人的文化事业费有效地落实于个人。

发展公共文化服务需依靠政府财政资金支持，要调整财政支出结构，把更多财政资金投向公共文化服务领域。目前文化事业费占国家财政总支出的比重只有0.4%，远远滞后于我国的财政收入和财政支出的发展速度。应按照财权和事权相匹配的原则，加大转移支付力度，规范转移支付方式，建立农民工专项转移支付机制，并建立监督评价体系，着力提高转移支付效果。

七、厘清服务职责，理顺服务思路

对于长期处于社会主义初级阶段的中国社会来说，“政府的基本文化职责主要集中在两个方面，一是在政府条件下发挥文化在意识形态价值实现中的独特优势，二是在公共政府条件下作出政府在公共文化生活中的应有努力并提供与社会发展水平相一致的公共文化生活条件。”[1]（p.18）对于后者而言，随着社会发展的进程，促进社会成员综合素质的提高，不仅是对公民个体的人权保障，还关乎社会的整体发展进程，要提高公共文化服务水平，必须厘清政府职责，理顺服务思路，建立清晰的责权制度和问责制度，追求服务效率的高效化和廉洁化。

在农民工文化的建设主体和推进力量方面，常住地政府是保障农民工文化权益、满足农民工文化需求的责任主体。城市公共文化服务体系的建设规划、经费保障和资源配置应考虑辖区内农民工的文化需求，提高面向农民工的文化服务能力。城市社区是促进农民工融入城市的主要平台和载体，要以常住人口为主要依据，考虑辖区内农民工的规模、特点和文化需求，规划建设和优化配置社区文化设施和服务，构建以社区文化设施为依托的农民工文化服务平台;提高农民工文化活动参与能力，促进农民工城市融入。各级政府部门要鼓励和引导用工企业加强农民工文化工作，督促用工企业加强农民工文化权益保障。研究与企业共建农民工文化服务体系的长效机制，充分调动企业参与农民工文化工作的积极性。引导企业将农民工文化生活纳入企业文化建设范畴，提升企业开展农民工文化工作的自觉性，鼓励用工企业加强农民工文化建设。

明晰职权，理顺农民工公共文化服务的服务手段，必须对现有文化机构进行整合，提高公共文化服务能力，加大内部机制改革和文化事业单位改革，深化文化体制改革，重点推进公益性单位内部劳动人事、分配和社会保障制度的改革，以转化机制、增强活力、改善服务为着力点，取得成效。

八、推动公共文化的市场化和社会化

调动社会力量参与公共文化服务资源供给，推动公共文化服务一定程度的社会化和市场化。构建公共文化服务体系必须坚持政府主导的方针和原则，这是政府应尽的职责。但是，无论从投入资金还是精力来看，政府的资源毕竟是有限的，所以，“在构建公共文化服务体系的过程中，除发挥政府文化部门及传统的公办文化事业单位力量外，还应当通过创新公益文化活动运作机制，通过政府采购、委托承办、承包等形式，吸引社会办各类文化艺术机构参与公共文化服务，推动公共文化的市场化和社会化。”[2]（p.78）

在宏观上进行管理和调控，将公共文化服务的生产与供给分开。对于政府机构来说，一个重要任务是提供公共产品和服务，至于服务产品，可以根据宏观需要，通过多种方式有效获得。E.S.萨瓦斯在区分“供应”与“生产”的基础上，总结了公共服务供给（delivering）包括政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助等10种不同的制度安排[3]，这些都给我们在制度设计时提供参照和思考。

九、鼓励农民工参与公共文化服务，

注重农民工需求的特殊性

自20世纪打工潮开始，就有文学爱好者一边打工，一边记录自己的打工生活，涌现了许多才华横溢的小说家、诗人、歌手、戏剧导演和民间艺术家，如安子、王十月、郑小琼、许强、孙恒等。如今，越来越多的农民工拥有了文化创造的物质条件和创造愿望，焕发着旺盛的文化热情。鼓励农民工参与公共文化服务，不仅可以改善目前供给模式单一以及供给产品“供而不当”、“供而不需”的现状，而且有利于其自身情感的释放，促进社会融入。从社会融合角度看，公民参与性原则可以增强公民的归属感和责任感，培养现代公民意识，树立公民在公共文化生活中的主人翁意识、文化认同感和凝聚力，从而更好地调动公民参与公共生活的积极性并激发其文化创造力（图1）。因此，公共文化服务除了对农民工提供看书、看电影的初级文化服务，还应该帮助农民工在主动参与和创造文化成果中实现自我价值。公民参与具体包括两个方面的含义：一是参与公共文化政策的制定、执行和监督过程，特别是其中的关键性环节，使公民的文化利益诉求得到充分及时的表达，以实现公民合法拥有的民主权利;二是参与文化活动的举办、文化成果的创造，从而实现公民创造文化成果的权利。目前，农民工参与公共文化的保障机制有待建立，农民工参与公共文化活动、文化成果创造的渠道亟待建立。

图1农民工对自身在城市公共文化建设中发挥作用的评价缺乏平等参与和均衡关系的服务供给过程极易导致服务内容和基本需求之间的脱节与扭曲，同样也会削弱农民工参与公共文化服务的热情以及公共文化服务的社会效果。农民工不是被动的文化接受者，作为为社会做出极大贡献的独特群体，他们曾经历乡土中国的浸润，又感受到了城市文明的步履，在文化需求和文化表达上具有独特性，尤其是新一代农民工，他们对于城市的认同和对于自身表达的需要，都较他们的父辈明显而强烈。

要加强农民工文化需求调研，研究分析农民工的文化需求特点和文化消费规律，尤其是新生代农民工文化需求的特殊性，积极探索适合农民工的文化活动形式。在保障农民工享受城市基本公共文化服务的同时，还要充分考虑农民工文化需求特点，提供有针对性的文化服务，丰富农民工的精神文化生活。还要鼓励、扶持农民工自办业余文化团队。

目前，一些发达国家和地区采用的理事会制度、公示制度、听证制度、表决制度等，通过理事会、咨询委员会、公民调查、公民会议等技术方法获取专家学者、社会各界及普通公民对公共文化管理及具体文化项目的意见建议，取得良好效果，并在一些技术环节上积累了不少宝贵的经验。

十、改变服务模式，形成多方联动的供给模式

参与不仅仅是公民个人的依法参与，还应吸纳社会力量，通过组织民间社团、非营利性文化机构等社会组织形式，合法地、有组织地进入公共领域，形成公共文化服务的共同治理结构，实现公共文化服务中政府与公民社会的良性互动。

提供切实可行的服务模式和农民工需求的文化产品，建立有利于社会力量参与的配套制度，增强社会资金融入的渠道和规模，鼓励企业、组织、个人的直接捐赠、税前赞助及遗产奉献等多种文化事业捐助形式，这样既能减少地方政府的财政支出，又能提高公共文化服务体系的社会公信度和社会号召力。

总之，文化是破解城乡二元结构形成的心理沟壑的重要因素，能否对农民工提供均等有效的公共文化服务，关乎群体融入和社会良性运作，更关乎社会进一步发展。囿于目前我国公共文化服务现状，服务于农民工的公共文化服务体系，在制度保障、资金支持、服务职能以及双向参与等诸多环节都需进一步完善。淡化户籍，健全财政转移支付制度、增加资金投入，厘清服务职责，推动公共文化的市场化和社会化，鼓励农民工参与公共文化服务，注重农民工需求的特殊性，从而在精神—制度—设施三个层面，实现农民工公共文化服务体系的有效构建与积极关联，才能真正有效促进农民工群体的文化认同和城市融入。

①根据研究需要，2012-2013年，课题组前往成都、北京、广州、深圳、上海、阜阳等地开展调研访谈，共收取有效问卷4183份，本文数据即来源于此。

②数据来源：据《中国文化文物统计年鉴》（文化部编）、《2013中国文化统计手册》（文化部财政司编）整理。

③文化部、人力资源和社会保障部和中华全国总工会在2011年下达的《关于进一步加强农民工文化工作的意见》。

参考文献：

[1]王列生等.国家公共文化服务体系论[M].北京：文化艺术出版社，2009.

[2]曹爱军、杨平.公共文化服务的理论与实践[M].北京：科学出版社，2011.

[3][美]E.S.萨瓦斯著，周志忍译.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

（责任编辑：楚小庆）