天津城乡一体化建设中宅基地换房模式探析

摘要：宅基地换房模式为天津城乡一体化建设作出了新的探索。从法律实质来看，宅基地换房其实就是一种变相的房地产征收，但与一般征收和建设用地流转都有所不同。从运行实践来看，宅基地换房存在较为复杂的法律关系，同时在土地和资金等疑难问题上进行了较有成效的制度设计。宅基地换房模式对天津小城镇建设起到了积极作用，但亦存在制度突破等方面的局限和不足。

关键词：宅基地换房，天津，城乡一体化建设，集体建设用地

中图分类号：F301.2 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2015）06-0053-60 收稿日期：2015-04-30

《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》批准天津滨海新区为全国综合配套改革试验区，允许天津市从滨海新区的实际出发，先行试验一些重大的改革开放措施，重点突破与整体创新相结合、经济体制改革与其他方面改革相结合、解决当地实际问题与攻克面上共性难题相结合，支持天津滨海新区进行土地管理改革。在有利于土地节约利用和提高土地利用效率的前提下，优化土地利用结构，创新土地管理方式，加大土地管理改革力度，开展农村集体建设用地流转及土地收益分配、增强政府对土地供应调控能力等方面的改革试验。随着滨海新区的发展，天津近郊的土地级差效应将更加明显，天津近郊的经济结构已经发生了很大的变化，大量农民已脱离农业生产，开始转向工业和服务业就业，对土地的依赖减弱。在这种大背景下，天津市结合自己的实际情况制定了宅基地换房工程中的宅基地置换、农村集体建设用地流转和土地收益分配制度。

近年来，天津市连续开展了两批“宅基地换房”试点，涉及129个村庄。天津市宅基地换房第一批“三镇两村”试点（包括东丽区华明镇、津南区小站镇、武清区大良镇、武清区后浦棒村和南北辛庄村）和第二批“九镇三村”试点（津南区葛沽镇、八里台镇，西青区张家窝镇，北辰区双街镇，汉沽区茶淀镇，宝坻区马家店庄镇，静海县团泊镇，宁河县芦台镇，蓟县洇溜镇、毛家峪村、田家峪村和玉石庄村），这些都为天津宅基地换房法律制度完善提供了重要的实践经验，为小城镇建设做出了新的探索。

1 宅基地换房的法律实质及特征

1.1 宅基地换房的法律实质是一种变相的房地产征收

天津开展宅基地换房的法律、政策依据，主要体现在天津市发改委研究小组的《城乡统筹发展的新探索——实施以宅基地换房的办法推进小城镇和新农村建设的研究》、《关于示范小城镇建设融资问题的研究》、《关于在全市开展以宅基地换房的办法进行示范小城镇建设试点工作的意见》等有关宅基地换房的文件中。

从上述文件中我们可以看出，天津所采取的宅基地换房模式的核心内容是：在国家现行政策框架内，农民以其宅基地，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住，原有的宅基地（包括村庄集体建设用地）进行整理复耕，实现占补平衡。即在不减少耕地的前提下，通过农民宅基地整理，建设现代化、有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。从法律关系的变动角度来讲，大致为：由农民自愿申请将宅基地的使用权交回村集体组织以换取房屋，集体组织将其整理复耕后交给国家，国家根据获得的集体土地面积补偿一定面积的房屋给集体组织，集体组织再将这些房屋在集体成员之间分配。

由此可见，宅基地换房实际上是国家以小城镇新建住房为主要补偿条件，获得集体建设用地所有权的一种模式，从其法律实质来看，是一种变相的房地产征收。在该法律关系中，国家和集体组织是征收方和被征收方，农民作为集体组织成员并不是该法律关系的主体，因为其对宅基地的权利仅为使用权而非所有权。

1.2 宅基地换房与征收和流转相比的法律特征

1.2.1 与征收相比的法律特征

宅基地换房的实质是一种变相的房地产征收。之所以说是“变相”的征收，是因为其与一般征收相比，具有自身的特点。

第一，农用地承包责任制不变。建设示范小城镇，农民集中居住后，作为农村基本制度的家庭联产承包责任制并没有改变，征收的对象只包括宅基地在内的村庄建设用地，不含农业用地。宅基地换房模式保留了原有耕地等的所有权和使用权归属，集体组织成员与集体组织就农用地的承包经营关系不变，农民对土地承包经营的合法权益仍受到法律保护。

第二，以小城镇住房补偿为主，而非主要以货币为补偿。一般征地有两种补偿模式，即货币补偿和住房补偿，通常情况下以货币补偿为主。而宅基地换房模式为了充分保障农民的利益、保证农民的安身立命之本、提高农民的居住条件，选择了以住房补偿为主。

第三，充分尊重农民自愿。天津建设示范小城镇，所遵循的原则就是坚持以人为本、充分尊重农民的意愿、广泛征求群众意见，以“一切为了农民，一切依靠农民”为工作思路。尊重农民自愿，对于不愿意搬迁的农民相关政府部门禁止用强制的方法强迫其搬迁，对于不愿搬迁的农民应该做充分的思想工作，并给予优惠措施，充分尊重其意愿。而一般的征收并不需要农民的同意，更具强制性。

第四，有效抑制农用地流失。宅基地换房模式并非征收集体组织全部的土地，仅仅是征收村庄的非农用地，即宅基地和其他非农建设用地。这样，就不会导致农民耕地的减少或丧失，避免农民失地所带来的一系列社会矛盾和问题。

第五，目的是为了小城镇建设，没有打破农民集体地缘性。在小城镇建设中，通过宅基地换房，农民置换的新住房位置相对集中，同一集体组织的农民仍居住在同一小区或区域，这有利于农民进一步分享集体组织资产收益，便于农民对集体农用地承包权的实现。而一般土地征收后，集体组织成员各奔东西，不再聚集居住，集体组织就此解散，与农民不再有瓜葛。

1.2.2 与流转相比的法律特征

宅基地换房模式常在集体建设用地使用权流转制度构建中被提及，表面上涉及集体建设用地问题，但实际上与集体建设用地使用权的直接流转有着本质区别。

第一，转移的集体建设用地权利不同。宅基地换房转移的土地权利是集体建设用地所有权，宅基地换房后国家将从集体组织手中获得该用地所有权，之后再按照国有土地使用权制度进行流转。而集体建设用地使用权流转制度转移的仅是用地使用权，不涉及用地所有权主体的变更，并不改变土地集体所有的产权性质。

第二，二者的法律关系主体不同。如前所述，宅基地换房的法律关系主体是国家和集体，农民个人难以参与其中；而在集体建设用地使用权直接流转模式中，农民作为宅基地使用权人有自主流转的权利，是该法律关系中不可或缺的主体。

2 宅基地换房实践中的法律关系及疑难问题分析

2.1 宅基地换房的运行实践

实践中，天津进行的宅基地换房运行流程如下（见图1）：

首先，由农民向村民委员会提出将现有宅基地交由集体统一规划使用，换取新建小城镇内住房的申请，将宅基地使用权交回给集体组织。

其次，由政府（即宅基地换房领导小组）组建的小城镇开发建设投资公司（在天津即区县政府组建的小城镇建设投资公司）根据该申请与集体经济组织签订宅基地换房协议，对交房、补偿费、复垦费等事宜进行协商。

再次，统计出需置换住宅面积总数，由政府小城镇开发建设投资公司向市土地行政管理部门借用建设用地周转指标，委托房地产开发企业进行建设。

最后，在小城镇住宅建设完成后，政府投资公司按照协议将其交付集体组织，由其在成员中进行分配、组织搬迁，并对原宅基地进行拆迁平整。

2.2 宅基地换房实践中的法律关系梳理

从运行流程可以看出，宅基地换房中存在各种复杂的法律关系。

2.2.1 农民与集体组织之间的法律关系

农民与集体之间主要是领导管理服务的纵向法律关系性质。但在宅基地换房中，农民的地位有所提升，因为根据自愿原则，集体土地被征收首先要征得农民同意，并由农民交回宅基地使用权，故征收集体土地首先应该通过集体决策，只对自愿的农民实行宅基地换房，因此首先需要在自愿的农民与集体之间订立宅基地换房协议。而这种农民与村集体组织之间的协议是农民与集体组织之间建立的平等、横向法律关系的具体体现。农民与集体组织之间应该签订宅基地交回、同意以房屋和货币为补偿的集体建设用地征收的协议，协议中应该明确双方的主要权利义务。农民的义务包括：将宅基地使用权交回给村集体；将地上建筑物拆除（或由集体同意拆除整理）；同意国家征收，即集体以房屋和货币为补偿将集体建设用地所有权转让给国家。农民的权利包括：获得按一定标准计算的小城镇住宅；对原农用地的承包经营权不变。集体的权利包括：收回农民的宅基地使用权；可以将集体建设用地所有权由政府征收。集体的义务包括：按照协议约定的计算方法确定的标准如期分配农民一定的房屋；农民参与土地复垦的，将政府支付的复垦费用分配给农民或支付农民报酬；保障农民原有的农用地承包经营权。

2.2.2 集体组织与政府之间的法律关系

政府与集体之间是征收与补偿的法律关系，征收法律关系的主体是政府和集体组织，而非农民个人。征收属于行政行为，是一种纵向的法律行为，但是天津宅基地换房中的征收因为贯彻了自愿原则，平等民事法律性质更加明显，这是天津宅基地换房的特色之一。国家征收的是集体的土地，在自愿原则下，应该与集体组织签订征收补偿协议，在协议中明确集体组织与政府之间的权利义务。集体组织的义务包括：按照协议将一定的集体建设用地所有权交给政府；对用地进行复耕整理。集体组织的权利包括：按协议所定计算方法如期获得确定的房屋；获得复耕整理费用；按照协议获得其他经济补偿，如获得经营用房等。政府的权利包括：取得集体的建设用地所有权；所有权移交前用地已经整理复耕。政府的义务包括：如期补偿按协议所定计算方法确定的房屋；支付复耕整理费用；按照协议给予其他经济补偿。

2.2.3 政府与小城镇开发建设投资公司之间的法律关系

政府与小城镇开发建设投资公司之间的关系比较复杂，既有横向平等的民商事关系，又有领导与被领导的纵向关系性质。在天津的宅基地换房中，小城镇开发建设投资公司是依公司法成立的有限责任公司，区县政府出资成为公司股东，因此二者在法律上是平等主体间的民商事法律关系。然而区县政府作为小城镇开发建设投资公司的大股东，对于该公司实质上有绝对的管理权力，其纵向管理关系是不可避免的。实际上，小城镇开发建设投资公司就是区县政府为了便于实施委托建房等民商事行为而成立的一个具有明确民事主体资格的法人机构。

此外，小城镇开发建设投资公司还会与市政府土地管理部门发生纵向管理的行政关系。投资公司需向土地管理部门申请借用建设用地周转指标，用以先行建设小城镇安置住房。

2.2.4 小城镇开发建设投资公司与房地产开发企业之间的法律关系

小城镇开发建设投资机构与房地产开发企业之间是平等的民商事合同关系。具体来说，通过招标等方式，小城镇开发建设投资公司委托房地产开发企业开发承建用以补偿农民的小城镇住房。与房地产开发企业是委托建设工程合同的关系。

2.3 宅基地换房实践中土地和资金问题分析

宅基地换房实践中，土地和资金问题是最需要运用智慧进行制度设计予以解决的难题。

2.3.1 土地问题

宅基地换房与一般征收最大的区别就是首先确保农民的住房补偿，且不涉及农用地的征收。那么，用于置换的小城镇住房用地就是首要解决的问题。为了统一规划建设小城镇，农民安置房用地一般会占用部分国有建设用地和部分集体农用地。天津宅基地换房模式采取“先借用指标，后复垦归还”的方法。即小城镇开发建设投资公司先向市政府土地管理部门申请用地周转指标，也就是无偿获得安置房用地，涉及农用地的，需要进行农用地转批手续，最终用地性质为国有建设用地。农民宅基地交回集体组织被征收后，所有权由集体转移给国家。小城镇开发建设投资公司对平整后的原宅基地等建设用地组织进行整理复垦，作如下三方面的处理：复垦出的部分农用地和整理出的一部分建设用地用于抵偿小城镇建设借用的建设用地指标；节约出的建设用地作为国有建设用地由政府储备或出让；复垦后的农用地转为国有农用地，统一组织耕种和确保土地不荒置。宅基地换房中被征收用地的处理具体如图2。

2.3.2 资金问题

宅基地换房中的资金运作是决定该模式能否成功践行的关键。天津宅基地换房模式主要采取出让建设用地专款用于小城镇建设的方法。

首先，在借用周转用地指标时，一部分指标是安置农民住房用地和基础设施用地，用于组织建设农民安置住宅及配套基础设施；另一部分指标是房地产开发性用地，用于解决部分建设资金问题。具体而言，房地产开发性用地由市或区县土地整理部门进行招拍挂，所得土地收益由政府全部返还，注入小城镇开发建设投资公司，作为小城镇建设和还款资金来源；同时允许房地产开发企业在周转指标中获得部分开发性用地，加大了企业的获利空间，也增强了企业合作的意愿和动力。

其次，小城镇建设的大部分资金来源于宅基地换房中节约出的土地出让金，政府将所得利益资金用于偿还小城镇建设和土地复垦贷款。当然，这里不能忽视的是村镇银行等金融机构在宅基地换房模式中发挥的资金运转作用。

3 宅基地换房模式的优势与局限

3.1 意义和优势

宅基地换房的模式创造了城市郊区、农村实现城市化的新模式；开辟了农村建设用地重新整合、流转和集约利用的新途径；创造了利用现有集体建设用地存量为经济发展提供空间的新思路；能够促进现有村庄建设用地向城镇集中，加速实施城镇建设总体规划；能够改善农村居住环境，提高农民生活质量；能够使农民宅基地的价值显现，农民住宅商品化、产权化，大幅提高农民家庭财产性收入和非农业劳动所得。对于贯彻落实科学发展观，加快实现农村小康社会建设目标具有重要意义。

3.1.1 有利于提高农民生活水平

从农民的角度来看，宅基地换房这一模式能够提高农民的生活水平，较好地解决“三农”问题。“三农”问题的核心是农民问题，充分尊重农民的意见，对于稳定社会有着极其重要的意义，也符合宅基地换房建设小城镇的初衷，即实现广大农民安居、乐业、有保障。从目前农村建房的费用和城镇住宅的价格来看，通过宅基地换房，农民的收入大幅增加，因为农民换置的小城镇住宅比现有的宅基地和房屋价值高得多，例如在农村一套建筑面积是70到90平米的房屋，现估价平均仅为4至5万元，而按其面积相应换置的小城镇一套住宅，价值可能超过30万元，通过宅基地换房农民家庭财产可增加20多万元。同时，农民进入城镇居住之后，社会保险、劳动就业也有了较好的保障。

3.1.2 有利于改善农民居住环境

目前农村的生态环境比较差，生活条件、基础设施、经济发展水平远落后于城市，宅基地换房模式可以解决农村脏乱差的难题，解决城郊地区规划和治安混乱的问题。通过宅基地换房建设小城镇，统一规划建设基础设施，注重绿化，可以改善生态环境，使农村的环境和面貌焕然一新。

3.1.3 有利于缓和征地带来的社会矛盾

一些地区由于征地带来的社会矛盾日益激化。天津宅基地换房通过充分尊重农民意愿，保障农民居住条件，保留农民农地权利的方式很好地缓和了征地矛盾。为现行法律框架内，唯一可行的集体建设用地转移路径即征收制度的改革提供了新思路和新尝试。

3.1.4 有利于解决城乡一体化建设中的诸多难题

从城乡一体化建设角度来看，宅基地换房的推进也带来了很多好处：第一，为天津城市建设提供急需的建设用地，缓解了城市土地供应力有限而需求力增加的矛盾；第二，宅基地换房可以推动地区固定资产投入，拉动内需，通过政府主导、市场运作，解决城镇建设面临的融资难题；第三，通过设计宅基地复垦制度以及严格的农用地转非农用地的制度要求，极力控制农用地特别是耕地流失，保持耕地数量不减少；第四，促进农村建设用地重整和集约利用，有效节约了资源，同时提高了土地价值，实现了土地资源效益最大化；第五，将农民集中安置到小城镇，使小城镇的容积率加大，这样就更方便集中供水、供电、供热，节约了大量能源、资源。

3.2 不足和局限

从上述模式的分析我们可知，天津宅基地换房模式的基本关系是政府以小城镇新建住宅为主要补偿条件，征收集体建设用地的所有权。这与上海广东的宅基地换房模式不同。上海部分地区的宅基地换房模式是国家以房屋或其他补偿收购集体经济组织建设用地使用权，并不改变集体经济组织的土地所有权；广东、江苏等地的宅基地流转的基本法律性质是集体组织自行将本集体建设用地使用权进行流转。所以说在天津的宅基地换房模式，行政征收和补偿是宅基地换房工程的基本法律性质。

自宅基地换房工作开展以来，确实体现出了许多优势，但这种模式也存在许多问题，在某些制度和具体操作层面都有值得思考的地方。

第一，农民的利益并没有得到真正保障。宅基地置换后，农民财产是增加还是减少？这是值得探讨的。按照现行的政策，宅基地置换小城镇住宅是按照正房1：1的置换，侧房则按2：1换算，而院落并不算在折算范围内，这样，所置换的小城镇住宅面积远远小于原住房。如果再算上农民集体的道路、村办企业等占地，置换前农民人均的集体经济组织土地是置换后住宅面积的几倍甚至十几倍，因此政府并没有按1：1的比例实行宅基地换房。所以说一些农民虽然换得了小城镇的新房，但是对于习惯了在宽敞的房屋、院落里生活的农民，其经济利益和生活和安居条件、环境并未得到实质上的改变。装修费、搬迁费和水电物业费等开支反而加大了农民的经济支出。

第二，地方政府的隐形收益增加。小城镇开发建设投资公司对平整后的原宅基地组织整理复垦后，除安置住宅用地指标抵偿和农用地以外，节省出来的那部分土地，其处置方法是由政府有偿出让。众所周知，政府出让土地所得出让金数额巨大，不能保障出让金专款全部用于小城镇建设和土地复耕等项目建设，仍存在资金监管缺失的问题。在此情况下，政府无疑获取了本属农民的土地增值收益，即不应获取的隐形利益。

第三，宅基地换房缺失市场交易。在市场经济中，物的交换是否公平、宅基地换房是否合理，市场才是最佳的衡量标准，而在天津的宅基地换房中，缺乏的恰恰就是必要的市场手段。如前所述，宅基地换房的实质仍为土地征收，在这个过程中宅基地仍旧没有进入市场，将宅基地置换成小城镇住宅的折算比例远远小于城市建设用地，农村集体建设用地使用权流转的市场依旧没有开放。

总之，宅基地换房模式虽然和真正开放农村建设用地使用权市场还有很大一段距离，但对逐步开放农村土地市场依然有很大的促进作用。从目前来看，宅基地换房法律制度不失为天津市对土地管理、土地流转、城市规划、小城镇建设、小城镇社会保障、房地产管理和物业管理等方面法律制度的创新，对滨海新区的开发、天津长远发展和建设社会主义新农村都会产生积极深远的影响。但这一模式仍受现行法律制约，仍存在以强制手段掠夺农民土地权利的制度设计。应当进一步解放思想，进一步改革和完善宅基地换房模式，探索一条更加保障农民权利的城乡土地一体化创新之路。

参考文献：

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5.曹泮天.宅基地置换法律问题研究——基于“天津宅基地换房”的考察.兰州学刊.2013.1

作者简介：

杨雅婷，天津大学文法学院讲师，博士，主要研究方向为房地产法。

基金项目：

天津市哲学社会科学研究规划资助项目（TJFX12-020）；天津大学自主创新基金社会影响力一般项目（1306）。