新常态下中国绿色增长:概念、行动与路径

俞 海 任子平 张永亮 高国伟

(1.环境保护部环境与经济政策研究中心，北京 100029;2.环境保护部办公厅，北京 100035;3.中国环境监测总站，北京 100012)

当前中国正处于环境与发展的新常态，面临经济增速放缓、经济结构调整、生态环境承载力接近上限等众多矛盾和挑战，解决这些矛盾和挑战是中国顺利实现全面建成小康社会以及生态文明建设目标的关键任务。国际上兴起的绿色增长被认为是可以推动经济增长、改善环境可持续性、促进社会包容平衡发展的引擎和动力。清楚地理解绿色增长内涵，梳理中国已有的相关行动和实践，提出中国未来绿色增长的基本路径对于解决环境与发展新常态下的问题，推动国家绿色转型具有重要政策价值。

1 绿色增长的概念比较与理解

从国际范围看，当前并没有统一的、共识的、权威的关于绿色增长的定义，并且有很多类似的概念，如绿色经济、低碳经济、循环经济、绿色发展、可持续发展、生态文明等。这里仅选择几个主要的概念予以对比分析，帮助认识和理解绿色增长的内涵与政策边界。

1.1 相关概念比较

绿色增长作为正式政治文件中的概念最早由联合国亚洲及太平洋经济社会委员会于2005年在汉城召开的第五届环境与发展部长会议提出，其定义为“强调环境可持续性的经济进步和增长，用以促进低碳的、具有社会包容性的发展”［1］。其中，“增长”不是简单地等同于经济进步，“绿色”代表环境可持续性，低碳和社会包容是绿色增长的目标。这个定义强调了三个方面的内涵，一是促进经济增长的环境可持续性;二是提高污染控制和生态系统管理的环境绩效;三是认识和抓住环境保护为经济增长提供的机遇。

亚太经合组织(OECD)于2011年制定的绿色增长战略将其定义为“促进经济增长和发展，同时确保自然资产继续提供我们的福祉所依赖的资源和环境服务”。为此，“有必要催化投资和创新，因为这些将支撑持续增长并带来新的经济机会”［2］。

韩国前总统李明博将绿色增长定义为“可持续的增长，可有助于减少温室气体排放和环境污染。它也是一个新的国家发展模式，可以通过绿色技术和清洁能源创造新的增长引擎和就业。”这一定义的前半部分强调要使增长在环境方面可持续，后半部分则强调绿色技术和清洁能源的经济重要性。

与绿色增长最接近的概念是联合国环境规划署(UNEP)提出的绿色经济。其官方定义是“绿色经济是一种改善人类福祉和社会公平同时显著降低环境风险和生态稀缺性的经济［3］”。对此，也有很多不同的理解。一种理解是将其作为一种经济形态，指的是以绿色产品和服务为主的经济;也有观点将其作为一种经济手段，指的是针对关键的环境制约因素，通过调整总需求，创建并积累新一代资本，包括人造清洁资本、自然资本、人力资本和社会资本。还有理解认为，绿色经济就是经济的绿色化、绿色的产业化。经济的绿色化就是经济活动要符合环境标准;绿色的产业化是指要把环保活动转化成经济活动。无论怎样理解，UNEP 的定义特别强调绿色经济中的绿色约束和条件不应被视为对经济的消极制约因素，而应是创造新的经济机遇的动力，特别是通过绿色投资刺激绿色产品和服务的生产，贸易和消费［4］。应该说，绿色增长和绿色经济之间没有本质的差别，仅是概念的表述有所不同。

可持续发展是当今全球环境与发展领域内最综合、最顶层和最权威的概念和思想。大家公认的定义是“既满足当代人的需求，又不损害后代人满足自己需要的能力的发展模式”［5］。2012年6月在巴西的里约热内卢召开的联合国可持续发展大会(简称“里约+20”)确定了“绿色经济是实现可持续发展的一个重要工具”［6］，这就明确了绿色增长、绿色经济和可持续发展之间的关系。

中国的生态文明是与可持续发展相类似的概念，是中国推动可持续发展的整体战略，也可理解为是可持续发展理念的中国化与升级版。中国将生态文明建设融入经济、政治、文化和社会建设各方面和全过程的国家战略实际上蕴含了要将生态环境主流化到经济发展进程中，也就是说，包含了绿色经济或绿色增长的内容［7］。

1.2 概念界定与理解

从字面上看，绿色增长这个术语包含两个要素:即绿色和增长。一般来说，绿色代表环境，增长代表经济。从绿色增长概念提出的背景、意图和目的看，其核心特征是强调绿色和增长二者之间存在相互的正向关系，即绿色和增长不是对立的，绿色不是增长的负担和成本，并且可以成为增长的引擎和动力，可以优化增长。根据以上理解，绿色增长概念应该包含双重目标:增长的绿色绩效以及绿色的增长绩效。

无论对概念如何理解，最终我们需要一个判断标准，即如何判断绿色增长。这个标准可以作为制定衡量绿色增长具体指标体系的原则或基础。确定绿色增长的判断标准可以有两种方法或导向，即过程导向和结果导向。基于这两种导向而判断的绿色增长可分别称之为相对绿色增长和绝对绿色增长。

相对绿色增长是指经济增长的同时，能源、资源利用效率等强度性或程度性指标同样有所改进，但资源能源消耗总量、生态环境质量等并未一定得到绝对改善。如单位GDP 能源使用、温室气体排放强度、环境污染物排放强度下降;单位GDP 资源使用效率提高;回收循环利用率提高;服务业在产业结构中的比重提高或产业结构的轻型化程度等。这些指标或标准大都是强度性或程度性指标，不是总量指标。在实践中，虽然强度指标改善了，但是从总量指标上看，经济或环境并不一定得到改善。甚至一些个别环境污染物总量指标改善了，但总体环境质量并不一定得到改善。这些过程性指标的改善只能说明绿色增长中环境可持续性部分可能得到某种程度的抵偿，而不是绝对的改善。

绝对绿色增长是指在经济增长的同时，不仅能源、资源利用效率等强度性或程度性指标有所改善，而且资源能源消耗总量得到下降、生态环境质量得到改善、城乡和区域得到包容平衡发展。绝对绿色增长主要包括三个核心标准。首先是要保证经济增长，即国家或地区的经济需要保持一定的增长速度，这个增长速度需要处于一定合理区间，至少应该能够保证宏观经济的平稳，如就业充分、通货膨胀控制、人均国民收入提高等;其次是生态系统和环境质量得到改善，至少不退化、不降级。即绿色增长要实现环境的可持续性，包括生态系统服务功能提高、大气、水、土壤等环境质量得到改善;第三是要实现包容和平衡增长，即绿色增长的最终成果应该能够在不同区域、城乡和人群之间得到合理、公正、平衡的分配和享有，实现整体的帕累托改进。

一是播后苗前抢田间湿度好时选用异丙隆与丙草胺、氟唑磺隆等药剂混用进行土壤封闭；二是小麦苗龄达2叶1心-3叶1心（根据不同药剂来确定），抓住温湿度条件好时及早进行茎叶处理（抢用药），尽可能在杂草3叶期前用药，提高对抗性杂草的防除效果。

判断绿色增长时，可能会遇到一种特殊情况。在经济下行或者增速放缓时，因经济活动萎缩，环境污染物排放、资源消耗总量可能会下降，对生态系统的破坏可能也会减少。这种情况下，绿色维度可能得到改善，但是经济维度没有得到保证，而且表征相对绿色增长的强度性指标可能没有改进。对于这种情况，我们并不认为是一种真正的绿色增长，因为绿色增长的前提是保证经济增长。

2 中国绿色增长的行动与实践

迄今为止，中国并没有提出明确的绿色增长理念、战略和目标等。但是中国在过去十多年来一直致力于推动绿色发展，其已经蕴含在国家的战略、行动和政策中。

2.1 战略演进与部署

自2000年以来，中国一直努力谋求绿色转型，这直接体现在国家发展战略的演进和部署中，如从科学发展观到两型社会，再到生态文明(见表1)。这些理念和战略都是一脉相承，核心内容和目标之一是实现绿色转型，推动绿色发展和绿色增长。这些战略部署都为绿色增长提供了强大的政治条件和方向指引。

表1 中国绿色增长相关战略的演变历程

2.2 规划和行动目标

为落实上述战略部署，推动经济绿色转型和增长，中国制定了一系列规划和行动计划(见表2)，并确定了相应目标，包括一些约束性目标。

2.3 政策手段和工具

围绕推动绿色转型的整体战略和具体规划，中国制定了一系列的政策措施。这其中最为重要的包括:通过行政命令手段淘汰和关停落后产能、强化环境准入和主要污染物排放总量控制，从源头调整产业结构，减少污染物排放;运用公共财政手段增加绿色投资，推动环境治理和环保产业发展;运用价格和补贴等环境经济手段促进资源能源资源节约、调整能源结构等。例如，中国于2007年开始针对火电企业实施脱硫电价补贴政策，2012年中国又开始实施脱销电价补贴政策，年脱硝电价补贴超过100 亿元。

中共十八届三中全会提出了系统的关于生态文明制度建设和改革的方案，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境［8］。这些制度改革将为推动绿色增长提供坚强的政策支持。

表2 中国推动绿色增长的相关规划

2.4 地方探索与实践

除了国家层面绿色增长相关的战略、规划、行动和政策外，地方也开展了相关的探索和实践。如环境保护部推动的生态文明建设示范区创建;国家发改委推动的生态文明先行示范区建设、低碳省区和低碳城市试点、碳排放权交易等;湖北和湖南开展的全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区、江苏省开展的绿色发展量化评估、天津市推动的绿色供应链试点示范、云南省开展的绿色增长规划等。从目前情况看，地方层面关于绿色增长的探索和实践表现出如下特征:

二是地方层面尚缺乏自觉主动地推动绿色增长的意识和行动。多数是被动地应付，甚至还是依赖传统的资源要素投入方式推动经济增长。

三是地方层面缺乏自上而下的关于绿色增长的系统和专业指导。中央政府层面没有专门的、系统的关于绿色增长的战略和规划，地方政府层面只能摸着石头过河。

四是地方层面关于绿色增长的探索和实践各有不同。由于对绿色增长的认识和理解不同，各地的具体禀赋条件也不同，因此，这些探索和实践的侧重点有所差异。

五是缺乏对地方层面绿色增长实践的系统评估。虽然目前有一些关于地方和区域层面绿色发展指数的评测，但是对地方绿色增长的总体进展缺乏系统的评估，特别是在政策需求方面。

3 新常态下中国绿色增长的需求与路径

在环境与发展的新常态下，绿色增长实际上是新常态下解决环境与发展问题的内生要求。中国环境与发展新常态下的问题和特征决定了中国需要走绿色增长的道路。

3.1 中国环境与发展新常态的基本特征

基于中国经济新常态，结合社会与环境维度的现实状况，综合考虑国际和国内两个层面，中国环境与发展新常态的基本特征可以总结为以下几个方面:

一是经济增长:从高速到中高速甚至中低速。在迈向中高收入国家进程中，中国经济从过去30 多年的高速增长转变为未来长时期的中高速甚至中低速增长［9］。伴随着经济增速放缓，中国还要促进经济结构调整、区域和城乡发展平衡、以及缩小社会差距等，保证宏观经济的稳定和安全。

二是生态环境:生态环境承载力达到或接近上限。在实现全面小康社会目标和生态文明建设过程中面临巨大的资源、生态和环境矛盾与挑战，一些累积性的环境问题甚至接近恶化的临界点［10］。环境污染对公众健康的影响日益得到关注，社会公众对良好环境的需求和期盼在提高。

三是社会矛盾:日益复杂并显性化。在过去发展中累积的社会矛盾日益复杂并显性化，特别是经济与环境利益分配不公平导致的社会冲突成为包容发展和社会稳定的关键障碍［11］。

四是全球环境治理:责任和压力日益增大。在全球环境治理体系和结构深度调整进程中，中国的地位和作用更加突出，同时责任和压力也更加沉重［12］。中国成为全球温室气体排放大国已是不争的事实，而且人均碳排放量也在不断上升［13］。作为对全球气候和环境变化负责任的国家，中国继2009年哥本哈根气候变化大会上承诺到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%之后，于2014年承诺到2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰［14］。中国作为全球最大的发展中国家和碳排放大国，实现这一承诺目标极具难度。

五是新一轮全球经济竞争:提高国家经济竞争力和可持续性。当前国际社会特别是发达国家正努力通过战略、产业、技术、政策和投资革新等，大力推动绿色增长，谋求在全球经济新秩序和新格局中继续占据优势位置。中国目前在全球产业链中总体上处于中下游，以往的劳动力和资源要素低成本竞争优势也正逐步被其他新兴发展中国家取代。在新一轮全球经济秩序重构中，中国需要抓住机遇，重塑中国经济的方向、动力和源泉，提升国家经济竞争力和可持续性。

普遍的共识认为，在环境与发展新常态下，通过透支资源、生态和环境红利获得经济增长的方式已经无法持续，也已无法承受。中国要解决中国环境与发展现实问题和矛盾、实现对全球温室气体减排的承诺、提高国家经济竞争力和可持续性、实现全面小康社会以及生态文明建设目标等，需要对能源结构、经济产业结构、经济增长方式等进行重大调整。而绿色增长可以成为保持经济增速、改善环境可持续性、促进社会包容平衡发展的引擎和动力。

3.2 中国实现绿色增长的基本路径

与发达国家相比，中国推动绿色增长有不同的基础条件、侧重点和关注点。

首先，中国绿色增长要保证经济安全。作为一个人口大国，要保证粮食安全和充分稳定的就业，需要农业和工业等实体经济的支撑，这就要求在产业层面保持合理的比例。

其次，中国绿色增长要解决更多的历史性和累积性的生态环境问题。与发达国家不同，中国的绿色增长不仅需要寻求发展新的绿色产业和经济增长点，更需要对经济总量中占较大比重的传统产业进行绿色化改造，并解决过去一段时期经济社会快速发展带来的存量的和累积性的生态环境问题，应对未来城镇化和工业化可能带来的新的环境风险。

第三，中国绿色增长要更多地注重包容和平衡。中国绿色增长应注重更为包容和平衡的增长，缩小区域、城乡、工农以及社会不同阶层的差距，合理公平地分配和分享经济增长与环境保护的成果。此外，减少贫困也是绿色增长关注的重要方面，作为中等收入国家，中国的绿色增长仍然应当将其作为解决的关键性问题。

根据对绿色增长概念的界定和理解，可从以下方面解析实现绿色增长的路径:

首先，需要调整宏观经济和产业结构，包括投资与消费结构的再平衡、城乡和区域发展的平衡、产业结构的合理平衡。鉴于经济的全球化进程日益加深以及中国国内区域差别明显，这些调整应该基于全球视野并考虑区域的布局。

其次，需要整个经济链和产业链的绿化，在生产环节，绿化传统产业(农业、制造业)，发展新兴产业、环保产业、服务业等;在消费环节，促进绿色消费，倡导绿色生活;在流通环节，构建绿色智能运输与物流体系等。

第三，需要通过创新驱动绿色增长，通过绿色投资，依靠技术和制度的创新和改进驱动实现全要素生产率增长和集约增长，不是单纯依靠要素投入扩张来实现增长。

［1］亚太环境与发展部长会议．绿色增长汉城倡议［R］．2005．

［2］OECD．Towards Green Growth:A Summary for Policy Makers［R］．2011．

［3］UNEP．Towards A Green Economy:Pathways to Sustainable Development and Poverty Eradication［R］．2011．

［4］盛馥来．绿色经济概念兴起的国际背景［R］．2014．

［5］我们共同的未来．我们共同的未来［R］．1987．

［6］联合国可持续发展大会．我们憧憬的未来［R］．2012．

［7］俞海，张永亮等．生态文明制度创新:概念理解与经验借鉴［R］．2014．

［8］中国共产党十八届三中全会．中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［R］．2013．

［9］田俊荣，吴秋余．中国经济新常态新在哪?高效率、低成本、可持续［N］．人民日报，2014．

［10］中国环境与发展国际合作委员会．2014年关注问题报告［R］．2014．

［11］中国环境与发展国际合作委员会．中国环境保护与社会发展课题组研究报告［R］．2013．

［12］俞海．全球环境变化与中国国际环境合作．国际问题论坛．2008年夏季号．

［13］Global Carbon Project．Carbon Budget 2014［R］．2014．

［14］中美气候变化联合声明．2014年11月12日．