土木工程行业执业资格设置情况分析*

郭庆军 白思俊 赵敏 王金龙

(1. 西安工业大学建筑工程学院，陕西 西安 710021;2. 西北工业大学管理学院，陕西 西安 710129)

0 引言

在一些专业岗位推行严格规范的执业资格制度是国际上通用的做法，特别是关系到国家、社会、人民生命财产安全以及公众利益的职业。随着我国在建设领域的投入不断加大，土木工程行业对于从业人员的素质要求也越来越高，为了提高土木工程行业的整体水平，我国已建立了土木工程执业资格制度。但是国内外建筑市场多变，我国土木工程行业执业资格制度工作要真正实现科学化、规范化和法制化，还需要一个不断完善的过程。健全和完善与我国土木工程行业相适应的执业资格制度，不仅有利于我国土木工程行业专业技术人员的素质提高，而且对我国建筑行业的发展具有重要的现实意义。目前，我国土木工程行业已有的相关执业资格主要包括建造师、造价工程师、结构工程师、监理工程师等，基本形成了比较完整的土木工程行业执业资格制度体系。随着我国基础设施、房地产建设领域的持续发展，对建设质量要求的不断提高，执业资格制度对我国建筑行业的发展也起到了积极的促进作用。但由于我国执业资格制度还处在建立初期，很多的专业设置和管理模式还不够合理和完善［1］。目前国内外建筑市场变化不断，有必要从整体上对我国土木工程行业相关的执业资格设置进行分析和梳理。

1 土木工程行业相关执业资格设置情况

我国土木工程行业执业资格制度开始于20世纪90 年代，该制度在建立和发展的过程中借鉴了国外的一些先进经验，并在此基础上不断完善。根据我国当时国情和建设领域的实践情况，在土木工程行业推行执业资格制度，对推进建筑行业的良性发展起到了积极的作用。我国目前在土木工程行业领域中推行建设企业的资质管理与个人执业资格管理相结合的市场准入管理，进一步使得我国建设企业的市场化程度得到提高，工程项目的建设质量得以保障，同时也为我国土木工程行业专业技术人员素质的提高和参与国际竞争创造了条件。我国土木工程行业执业资格制度工作在三十多年的发展过程中取得了很大成果，但由于建立初期缺乏对土木工程专业领域执业资格制度总体框架的统一规划。伴随着社会经济的发展和进步，土木工程行业执业资格存在的一些问题逐渐显现出来。

1.1 执业范围存在交叉

工程项目一般包括建设前期、勘察设计阶段、施工阶段、运营阶段。在工程项目建设前期，造价咨询类、环境评价类、环保类执业资格主要是对工程项目进行可行性研究分析和项目评估，我国相关的法律法规也规定了这些执业资格的执业范围，但存在相互交叉的问题。

在项目前期阶段，我国咨询工程师(投资)、投资建设项目管理师、监理工程师都可以对工程项目进行可行性研究，甚至造价工程师和建造师也在项目前期可以提供经济评价咨询服务;对于环境评价方面，环境影响评价工程师和环保工程师都可以提供环境方面的咨询和管理工作。

在工程项目施工阶段，有对现场施工进行全面管理的执业资格人员，也有分阶段进入的执业资格人员。如建造师、设备监理师、安全工程师、公用设备工程师、监理工程师、招标师等。招标师和造价工程师在工程项目招投标的编制方面执业范围存在一定程度的重叠;在工程项目施工现场，监理工程师、设备监理师和公用设备工程师等的执业范围都对项目施工具有监督工作。

此外，我国监理工程师的执业范围与其他执业资格(如建造师、造价工程师等)存在执业范围的重叠。我国部分执业资格在不同部门有着不同的考试设置，例如不仅有设备监理师，还有监理工程师的考试。而国际上大部分发达国家没有特定的监理工程师，都是设置咨询工程师，我国监理工程师的很多工作在国外是由专门的咨询工程师或建筑师等承担［2］。

1.2 执业资格的工作存在不协调

在建设工程项目全生命周期过程中，有主要从事建设工程项目前期阶段的决策和评价工作的专业人士，也有提供建设工程项目前期和实施阶段各类管理工作的专门人员，这些人员都必须具备其专门的执业资格。但是，作为土木工程专业的执业资格，很多的工作有一些相近或者与其他工作有密切关系的。在执业过程中具有执业资格的人员大多对自己的工作内容比较重视，而忽略与其他执业人员工作的衔接，不能够将本职工作跟整个工程项目目标结合起来。部分执业资格的工作阶段见图1。

图1 部分执业资格在工程项目全生命周期中工作阶段

从图1 中可以看出，虽然环境影响评价师侧重在工程项目前期阶段，环保工程师在设计和施工阶段，但是两者都有环境评价和咨询的工作内容，环境影响评价师完成本职工作后没有与后期进入项目的环保工程师进行咨询协助工作，环保工程师也没有对项目整体环境影响提供服务。岩土工程师和结构工程师对工程项目的勘察设计结果直接影响项目使用设备的选择，进而对工程项目实施过程中设备监理工程师的设备监理职责、公用设备工程师的检查职责和安全工程师的安全监督工作产生影响。招标师在设备招标和选择施工单位时应考虑工程项目勘察设计结果。大部分执业资格的工作阶段是整个建设工程项目全生命周期中的一小部分，在执业过程中没有形成建设工程项目全生命周期意识，从而造成工作的不协调。

1.3 执业资格行政主管部门和管理机构不同

我国执业资格体系建设初期，由于经济发展水平，各职能部门往往根据自己的分工或管理需要设置多个执业资格，或者行业协会根据本行业发展设置执业资格，这些执业资格有些没有相关法律依据，从而导致了各执业资格行政主管部门和管理机构不统一，并且执业资格考试管理的设置模式也存在较大的差异。

由国家人事部和住建部共同负责的执业资格包括造价工程师、监理工程师、结构工程师、房地产估价师和建造师。安全工程师、设备监理师、招标师和投资建设项目管理师执业资格的主管部门是人事部和其他相关部门。造价工程师、监理工程师和结构工程师的日常管理工作分别由中国建设工程造价管理协会、住房和城乡建设部建设监理协会和全国注册结构工程师管理委员会管理;而房地产估价师和建造师分别由中国房地产估价师学会和住建部执业资格注册中心管理;安全工程师是由国家安全生产监督管理局负责实施注册管理，招标师和投资建设项目管理师日常工作则分别由中国招标协会和中国投资建设项目管理师协会负责管理。

我国的行业协会组织是团体会员，在国家逐渐强调市场基础作用的现代社会，可减弱国家行政主管部门的干预作用，让建筑行业的市场作用更大地发挥。我国目前大部分执业资格都是由国家相关部委负责管理，造成多头管理，缺乏协调。同时，一些已由行业协会负责管理的执业资格缺少行政上的支持，在社会上影响力和公信力低。由于国家法律上没有统一规范标准，行业协会易出现不规范问题，如在执业资格的培训和继续教育方面。

1.4 考试与实践的脱节

我国绝大多数的土木工程行业执业资格证书的获得都要通过考试。国家通过法律规定由相关部门负责组织相应专业的书面考试，考试内容多以理论知识为主，在考试取得相应的分数后，到负责部门经单位注册就能得到执业资格证书，成为注册工程师。而在部分执业资格考试中专业技术涉及较少，与专业实践相关的实际操作知识占比较低。

参加执业资格考试的人员只重视试题本身，在备考的过程中把主要精力放在了理论分析上，对实践应用重视不够。同时，与执业资格考试相关的考试辅导逐渐产业化，不仅违背了执业资格考试设置的目的，而且给考生的执业就业增加了成本。土木工程行业相关执业资格的专业知识需要实践经验的积累，并不断在工程实际管理中获得，而不是仅仅依靠背考试用书、通过一次执业资格考试就能掌握的。

在我国已经实施的土木工程行业执业资格制度体系中，只有建造师、建筑师和结构工程师实行分级，且都分为两级［3］。而执业范围相近的执业资格子专业的划分并不一致，如一级建造师分为10 个子专业;而造价工程师分为“土木建筑工程”与“安装工程”两个子专业;监理工程师考试时不分专业，通过后依据所学专业、工作经历和工作业绩，按照工程类别(14 种)，选择专业注册，每人最多可申请两个专业注册。由于我国现行建设企业资质或项目管理需要跟企业持有执业资格证书人数有关，导致出现“为证养人”和“人证分离”的现象，建设企业资质管理也存在亟待改革的问题。

2 建议对策

2.1 不断完善执业资格制度体系

针对我国部分执业资格的执业范围交叉或相近现象，应坚持必要的执业资格考试，特别是涉及关乎国家、人民生命安全的岗位，取消执业范围相同或重复的执业资格考试，尤其是一些没有法律法规依据的执业资格。我国应该逐步建立国家建筑行业执业资格目录清单管理制度，对全国各级政府部门现行的各种执业资格进行统计，不断推进执业资格设置管理和职业技能开发有关工作的改革，特别是在我国进行政府职能转变时期，研究开展减少资格许可和认定是一项重要的工作，所以我国可以借鉴PMP 资格认证对执业资格进行模块化研究［1］，合并一些执业资格或者将其由行业准入制改为行业水平评价类，建立能力水平评价制度，由行业协会组织承担具体认定工作。从2014 年8 月开始，我国政府先后公布取消了160 多项职业资格许可和认定事项，房地产经纪人也在被取消事项之中，注册咨询工程师(投资)资格也由准入类转为水平评价类，2015年国家已准备取消所有非行政许可审批，物业管理师和安全工程师注册资格认定的行政审批也被取消。国务院还发布了相关文件，提出取消职业资格的主要原则，不断加强国家执业资格框架体系和国家职业资格规划研究工作，逐步规范执业资格制度体系。

2.2 培养执业资格人员的全生命周期意识

在整个建设工程项目全生命周期过程中，所有的执业资格工作对象都是相同的，为了工程项目目标的顺利实现，应该提高执业资格共同体意识，减少冲突。执业阶段相近或执业范围交叉的执业资格，对于可能会对后期执业资格有影响的前期工作人员，应当处理好工作的协调性，要合理安排建设项目全生命周期各过程的组织工作，从而避免各执业人员各自为政的尴尬局面。工程项目目标的实现就是依靠项目各参与人员形成以建设项目为中心的知识共同体意识和项目全生命周期意识，在项目开发建设中重视各参与者之间的协调和信息沟通，使其能够站在建设项目全局的高度来考虑问题，以整个工程项目的利益为目标，有力推动建设项目全生命周期成本最小化，减少项目实施过程中的冲突，推动争端的解决，最终实现工程项目全生命周期的价值最大化。

2.3 规范行政管理和日常管理

随着我国市场经济管理体制的建立和发展，应加强执业资格的管理。首先，完善法律法规，执业资格的主管行政部门应该积极推进相关法律法规的制定与实施。法律规范执业资格诚信制度，完善个人诚信体系，合理利用诚信信息，建立全国诚信体系监管平台，实行归口管理［4］;各部门应严查执业人员人证分离等问题，加快推进执业资格全国信息联网工作，切实掌握执业人员的工作业绩和不良记录;规范执业资格的日常管理，建立工程项目终身责任信息档案制。针对全国相关行业协会和学会，应加强自身行业的执业道德建设，跨区域协同监管，按照国家规定，逐步取消执业资格具体认定工作，专注于行业专业技术的推广与评价工作，提高执业人员的职业道德水平;积极开展继续教育培训，提升执业人员的执业能力水平;建立严格的注销制，注册过程中和执业过程中严控相关人员的行为，对于违法违规、违反职业道德、扰乱行业秩序的执业人员应坚决给予注销，以完善对执业资格的管理，提高行业的社会公信程度。实现全国建筑行业执业资格“共享数据库、共筑监管网、共同管理线”的信息化监管目的。

2.4 完善执业资格考试内容

为了提高建设领域工作人员的专业技能水平和职业素质，建筑行业执业资格类考试更应该体现对行业工程实践水平的考查。国家相关部门应该不断改进执业资格考试内容和方法，如增加工程绿色化、可持续发展、全生命周期思想、职业道德等内容，2015 年4 月国务院通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，提出大力推行PPP 模式，相关执业资格考试内容也应该根据国家政策不断更新，特别是最新的施工规范、施工技术、技能管理和相关法律内容等，做到考试内容的动态化和灵活化;加强对执业资格考试和鉴定工作的监督，每年国家应组织督导工作组对全国执业资格工作进行定期监督督查工作。逐步加大执业实践的考核比例，做好与工人技术等级考核制度相衔接的工作，使执业资格考试的设置更加贴近于工程实际，从而体现执业资格制度的意义。逐步建立以执业能力为基础，包含实际项目工作表现和执业信用，特别是最新的施工规范、施工技术和相关法律等内容，进一步完善执业考评体系。

2.5 改革资信管理

我国目前确定建筑企业发展状况好坏的主要因素是企业资质的高低和固定资产规模投入的大小。但随着我国市场经济和项目管理国际化的深入发展，以及国家推进简政放权放管结合转变政府职能工作的进一步开展，以行政审批为主的资质管理将被逐渐改革和升级，逐步推行建筑企业资信管理。其实在国外发达国家大部分是没有企业资质设定的，企业的未来发展是依靠其执业资格人员的个人执业能力。在当前相同资质企业处于同一竞争平台的情况下，建筑行业愈来愈重视承包企业项目执业人员的工程实践业绩和相关执业能力［5］。

在现代建筑行业国内外市场竞争激烈的背景下，建筑企业的竞争实质上就是职业化水平的较量，推进建筑企业改革发展的根本体现在职业化建设的高标准和新水平上。因此，政府部门不仅应该改革建筑市场准入制度，修订完善建筑企业资质管理办法，更要不断强化对个人执业资格的管理，着力培养执业资格人员职业素养和执业能力。

3 结语

随着我国城镇化进程的不断加快，建设领域经济的稳步发展，土木工程行业实行执业资格制度，将为我国培养高技能、高职业道德的专业技术人员提供基础，同时也将促进国际间注册工程师的互认工作。我国现行的执业资格体系存在执业范围交叉、工作不协调、管理不规范以及考试与实践脱节等问题，造成社会资源和人才的浪费，只有立足于我国现阶段建设发展情况，从体系建设、人才培养、管理转变、考试内容和资信管理等方面入手，才能不断规范执业资格管理工作，从而有助于土木工程行业职业的整体水平提高，推动我国建设事业的持续健康发展。

［1］ 台双良，李青灿，刘洋，等. 建设工程管理师执业资格设置研究［J］. 工程管理学报，2014 (2):37-40.

［2］ 夏志业. 我国建设行业实行执业资格制度的实践 (下)［J］. 中国建设教育，2005 (3):47-48.

［3］ 湛志宏. 广西建设执业资格制度存在的问题和对策［J］.广西城镇建设，2008 (6):43-46.

［4］ 顾红春，张友志. 基于注册工程师执业资格许可的工程管理专业教育研究［J］. 高等建筑教育，2012 (3):46-52.

［5］ 吴涛. 项目管理创新发展与建筑业转变发展方式［M］. 北京:中国建筑工业出版社，2013 PMT