基于尊严视角的户籍制度改革图景

郭倩倩　秦龙

〔摘要〕户籍制度伊始是为了解决资源紧张，实行计划供应和资料分配而设立的，促进了人们生存状况的改善。但现今人们的生活追求从简单生存上升到体面尊严的生活，而户籍制度由于承载了太多的附着利益，逐渐演变为扩大城乡差距和贫富分化的重要因素，损害了人的平等尊严，也更凸显了当前不断推进以人为本、捍卫尊严的户籍制度改革的现实意义。户籍制度改革是一项复杂的系统工程，现今依然存在着差别待遇、新生代移民缺乏社会认同度以及其合法权益易受损害并引发社会问题等改革难点，为此应着力加强顶层制度设计、积极提供人性化公平环境、凝聚更多支持力量，多维联动，积极改进和完善以实现人的平等尊严为本位的户籍制度改革。

〔关键词〕户籍制度；户籍制度改革；城市化；新生代移民；尊严

〔中图分类号〕D631.42 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）04-0092-04

改革开放带来的社会变迁使得人们追求的生活层次从简单的生存上升到更多地期待平等体面有尊严的生活，这也是处于当前社会转型期人们共同的精神诉求。尊严在关乎人类生存与发展问题上是一个最根本的价值评判标准。正如康德所说：“超越于一切价值之上，没有等价物可代替的，才是尊严。”〔1〕它不仅仅指向心理和精神层面，更需要社会实践的现实依托，对于公民个体来说，国家完善的制度保障是获得尊严的必要条件。国家有责任通过各项制度设计使每个公民尤其是弱势群体享受平等的权利和服务，获得一种平等的社会认同感，生活得体面而尊严。当前中国的户籍制度，不仅是一项人口登记和社会管理体制，更是与资源分配、利益共享密切相关，因此它关乎着人们的社会保障和生活质量。近年来，虽然城市化进程日益加快，城镇居民的社会保障体系不断完善，但伴随着户籍制度改革的推进，依然存在不少难点。由于户籍制度本身附着了关乎人的生存和发展的诸多权利，对于人的尊严实现意义重大。本文试图从生存到尊严的维度评析户籍制度的历史、现实，并对户籍制度改革提出新的时代课题。

一、户籍制度的历史与现实：从保卫生存到呼吁尊严

户籍自个体出生就始终伴随着人的发展。尤其是对于一些重大问题诸如接受教育、社会就业、公共福利等，都直接或间接地与户籍不无关系。最初的户籍制度主要是为了社会管理的需要而建立的。建国初期，百废待兴，面临的紧迫问题就是恢复秩序与生产，解决城市严峻的粮食短缺和住房紧张等问题，户籍制度在这时应运而生。1950年11月，《城市户口管理暂行条例》出台，国家希望通过此项条例规范城市人口的登记和管理，控制人口发展的规模。在城市建立户籍制度的同时，1954年在农村也建立了统一的户口登记和管理制度。由于当时实行严格的计划经济体制，各种生产资料和生活资料都实行统一供应和管理，户口便作为分配的重要依据。1958年，政府公布了《户口登记条例》，开始区分 “农业人口”和“非农业人口”两种不同户籍，以户籍为支点的城乡差距逐渐拉大。国家在强化人口登记的同时，对于人口的自由迁徙也是控制的。1964年的《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》出台，明确提出严格限制农村人口迁往城镇及城市以及城镇人口迁往城市，限制了人员的自由流动。这种通过行政指令干预城市化的现象一直持续到改革开放前。上世纪80年代后，小城镇的户籍准入才逐渐松动。原本户籍只是国家管理社会人口的一种方式，但由于各种历史原因，致使户籍的性质变得复杂化，开始附着各种社会功能和社会福利，基于户籍所在地的不同，居民被划分为各色人等，更突出的表现为城市户籍与农村户籍的巨大差别，导致了我国特色鲜明的城乡二元结构。 而其直接影响到了一大部分人的生存和发展尊严。

由于工业的发展和国家政策的倾斜，致使城市的综合实力较农村发展迅速，尤其是改革开放后经济体制的转变，更是拉开了农村与城市的差距。在城市中生活的群体优先共享了经济发展的成果，体现在城市的公共产品和服务都较丰富，尤其是教育、居住、医疗等环节，而这便是通过附着于户籍之上的各项权利来体现的。据统计附着于城市户籍上的各种社会福利高达30多项，而非城市居民却不能享有同等的福利待遇。这样一来，城市户口无形中就有了巨大的含金量。同时，随着社会的发展和城市建设的需要，逐渐在城市中聚集了数量庞大的社会流动人口。由于落户的种种困难，导致农民工群体只能像候鸟一样往返于城市和农村之间。据数据显示，2012年的全国流动人口总数已达到2.36亿，而2.79亿人的户籍所在地与长期居住地不是同一地点。人们享有平等的政治、经济、文化等各方面的权利是人享有尊严的基础和保障。不平等的国民待遇势必会影响人的生存和发展，扩大城乡差距和贫富分化。

为了保护这一庞大群体的自身利益，体现人的生存和发展的平等尊严，从2001年起开始了专门针对户籍制度的相关改革。率先开始的是针对小城镇户籍制度的改革，2001年国务院下发了放开小城镇户口准入的意见通知，但收效甚微。2013年十八届三中全会后，开始全面深化户籍制度改革，鼓励人员流动和城乡融合，加快健全城乡发展一体化。随后在2014年国务院又相继发布了2014-2020年新型城镇化规划和《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，进一步提出“推进符合条件农业转移人口落户城镇、农业转移人口享有城镇基本公共服务、建立健全农业转移人口市民化推进机制”。〔2〕此项意见下发后，各地都陆续开始了针对本地区的户籍制度改革。为了配合户籍制度改革，从2010年开始，部分地区实行了居住证制度和新型的落户积分制度，值得一提的是2014年年末国务院统一下发了《居住证管理办法》（征求意见稿），对居住证的申领条件做出了明确规定，提出居住证持有人享有与当地户籍人口同等的义务教育、就业服务、社会保险等公共服务，进一步推进了全国范围内的人口自由迁徙，加强了流动人口基本权益的保护。此次全国范围内推进的户籍制度改革有利于弱化和消除城乡身份差别化，保障了居民的自由迁徙和平等权益，极大地提升了他们的生存和发展尊严。但从当前户籍制度改革的实施进程来看，仅仅依靠户籍制度的改革，并不能真正彻底改变农民工等弱势群体的不平等地位，实现新生代移民尊严而又体面地生存依然有着不少的难点。

首先，公共资源和福利分配不均衡导致待遇差别。虽然我国的城镇化在稳步推进，“2013年的全国城镇化率是53.73%，比上年提高了1.16个百分点”，〔3〕但从全国范围来看，城市化水平仍然不高， “中小城市及其直接影响和辐射的区域的城市化率远低于全国平均水平，仅为35.1%”。〔4〕大多数的流动人口宁愿选择往人口密度已经很大的大城市迁移，也不愿意迁往就近的城镇或是中小城市，根本原因在于大城市有着较多的工作机会教育资源和较好的福利待遇。一般来说，对于新生代农民工落户有吸引力的主要在于工作机会和子女教育这两项，但具备这些资源的大城市由于本身人口的饱和，并不能过度地放开户籍限制，落户条件之高是大多数外来务工人员难以企及的，而其他地方即便落户条件宽松，但因为资源不丰富对流动人口也没有太多的吸引力，这使得户籍制度改革收效甚微。

其次，新生代移民缺乏社会认同度。户籍制度改革不仅仅是制度上的改革，更重要的是破除人们心理上的鸿沟，真正形成和谐的社会关系。由于我国城乡二元结构由来已久，即便在制度上已经有了本质的突破，但这种二元结构所形成的“城市人”和“农村人”的意识差别很难一时祛除。“城市人”一般因为长期处于优越的生活环境，容易造成妄自尊大的思想观念，并不能平和地看待农村人进城这一社会发展必然现象，并认为他们的闯入致使城市人口膨胀过快，占据了本该属于本地居民的公共资源，造成了教育、医疗、交通、社会秩序等方面的紧张。这也给进城的农民工群体带来了极大的心理创伤，加上自身客观条件所限，容易产生自卑、甚至敌对的心态，更有甚者会引发严重的社会问题。因此，农民工真正从思想上进城，得到社会和他人的平等对待和宽容接纳，提升他们的生存尊严感，依然任重而道远。

再次，新生代移民的合法权益易受损害并引发社会问题。由于外来务工群体总体来说受教育水平程度较低，能力有所欠缺，而且大多都从事危险程度较高、社会保障不完善的工种，合法权益非常容易遭到侵害。而在他们合理诉求无法得到满足，又投诉无望的时候极有可能采取极端行为来予以回应，转变为社会不稳定因素。在一项对于农民工的思想调查中显示，对于“今后当您的权益受到侵害时，您是否愿意参加群体性活动”这一问题，高达57.82%的新生代农民工选择“愿意”，选择“说不清的”占20.23%，只有21.96%的被调查者表示“不愿意”。〔5〕这个调查虽然不能完全说明问题，但应当引起我们的深思。在他们看来，当利益受损时，集体行动是表达自己利益需求、引起社会关注的唯一可选方式。

二、以人为本与捍卫尊严：户籍制度改革的未来指向

由于户籍的关联度高、复杂性强，又承载了太多的附着利益，所以单一的户籍制度改革并不能解决诸多与此相关的社会问题，它本身就是牵一发而动全身的系统工程。因此，必须以户籍制度改革为支点，以保障人平等尊严的实现为始终坚持的价值准则，积极推进社会保障制度、财税体制、市政体制、农村土地制度、教育制度等配套制度方面的改革，多维联动，共同改进和完善当前的户籍制度改革。

（一）国家综合统筹，为新生代移民的尊严提供制度保障

户籍制度改革以及相关配套改革从根本上来说需要国家综合统筹，提供有力的制度保障。自2001年以来，国家就陆续推出了关于户籍制度改革的相关规定和管理办法，尤其是2014年国家新型城镇化规划和深化户籍制度改革意见推出之后，户籍对于人的自由迁徙的限制得到了较大的弱化，但其中所面临的农民到城市居民真正身份转化的障碍依然存在，不同地域之间公共服务差距显著等问题仍然制约着国民待遇平等化的实现。这些都将严重影响户籍制度改革能否顺利推进，城乡一体化能否最终实现，从根本上说，这些问题严重影响了人们生活的幸福感和尊严感。因此，户籍制度改革是一项复杂而系统的工程。从国家层面来说，首先，应该统筹户籍制度与其他各项制度的配套改革，尤其在农村土地制度、教育医疗、养老服务、社会保障等方面积极推进，综合各方利益诉求，并协调各地区、各区域发展速度与规模，逐步缩小各地公共产品与服务的差距，推动社会资源在全国合理分布。其次，应该根据实际情况，按照合理的时间规划，逐步推进改革与建设。如实行居住证制度和积分落户制度作为户籍改革的过渡措施是一个合理的制度设计。再次，国务院各部委应该切实采取相关措施，确保各项政策的落实。对于关乎流动人口基本生存的义务教育、就业养老、住房保障、医疗保险等问题，制定各项具体改革措施，通过这些具体措施的实施，逐步实现流动人口进城权利的均等化，不至于成为城市的二等公民，为每个个体实现体面尊严的生活提供有力的制度保障。

（二）各级政府提供人性化公平环境，为尊严实现提供现实依托

户籍制度改革进程中一个突出的问题在于各地城市化水平差异较大，大多数地区的公共服务体系并不健全，各地区之间无法实现公共资源均等化，致使在现实中大量的流动人口涌入大城市，出现人口拥堵和膨胀，而中小城市和城镇的流动人口比率就少很多。据统计，2亿多的流动人口中近一半以上都流入了北上广等一线的大城市，但大城市因为资源和地域所限，其所能容纳的人口也不是无限的。因此，相对来说较大城市的落户条件和门槛较高，这也是其人口规模现状所制约的。而正相反的是，落户条件较宽松的中小城镇对于流动人口的吸引力则不是很大。这也是当前户籍制度改革进程中的难点所在。现今我国推进城市化不能仅仅依靠几个大城市的支撑，更多地应该是创建和培育宜居、舒适、安全的中小城市，这也是新型城镇化的应有之义。但就当前来说，各地的城镇化建设仍然存在严峻的发展问题，产业基础薄弱，市场聚集能力不足，难以创造大量合适的就业机会，并且公共基础设施不完善，社会保障制度不健全。因此，地方政府应该积极加快推进当地城市化的发展，总体营造宽松、和谐、人性化的公平居住环境。为此，政府应该积极地进行合理引导，优化资源配置，努力实现公共服务体系与大城市相媲美，使得居民即便生活在中小城市，都能享受同样的社会福利，基本生活和发展权益都得到保证，这样才能逐步提升城市的吸引力，增强城市的包容性，吸引更多的流动人口在此安家落户。而对于与农村相邻的城镇来说，面临的任务更加艰巨。需要大力发展乡镇企业，加大配套设施投资力度，尽量缩小与城市公共服务质量的差距，以此鼓励更多的农村流动人口就近就业落户，进而推动区域发展更加协调，真正实现以人为本的新型城镇化。

（三）凝聚社会支持力量，提升新生代移民的心理认同感

社会力量的支持、理解与宽容是推进户籍制度改革，实现农村转移人口市民化的重要力量。首先，应该尊重和保护农村转移人口的合法权益和人格尊严。由于城乡二元结构在我国长期存在，致使普遍的对于城乡身份的差别化对待一时还难以消除。对于城市居民来说，应该以广阔的胸怀来接纳这些为城市发展做出突出贡献的农民工群体。没有他们的辛勤劳动，城市建设和工业建设不可能取得如此高速的发展和举世瞩目的成就。应该逐步消除城市中心主义的思维方式，共促这一中国最大数量的弱势群体获得平等的生存权和发展权。社会应该凝聚更多支持力量善待、关爱这一特殊群体，帮助他们积极融入城市，同时也推动了和谐社会的建设。其次，建立更多的针对流动人口和新生代移民群体特殊性的利益表达组织和机构。大多数的农村转移人口只是为了获得更好的谋生手段才来到了城市，受教育程度都较低，而一些企业因为考虑到农民工群体的文化水平低，不懂法，故意制定违法的用工合同，肆意侵犯他们的合法财产权和生存权，大多数农民工因为维权意识和法律意识不足，在权益受到损失时不敢投诉和无力投诉，不会运用合理的维权手段，要么忍气吞声，要么发展到一定程度容易采取过激手段，进而引起严重的影响社会稳定和发展的社会群体事件。在2011年关于农民工尊严感的调查中，显示“农民工劳动权益受损问题严重，但其在维护自身权益时，通过法律途径维护自身权益的仅有11.1%”。〔6〕因此必须改进和完善农村转移人口的利益表达机制。虽然现在已经成立了一些专门代表农民工权益的维权组织，但数目依然很小。各类相关社会组织应该积极运用培训和再教育等各种手段着力提高农民工群体的维权意识和法律意识，使他们学会运用法律的武器维护自身的合法权益和应有的生存尊严。再次，大众传媒应该发挥积极作用，着力宣传农民工群体为城市和现代化建设作出的巨大贡献和付出的艰苦劳动，呼吁全社会积极关爱这一特殊群体，并且在他们真正落户城镇时给予必要的支持，充分尊重和保护他们的生存尊严和人格尊严，帮助他们尽快地转变为积极主动的合格市民，进而提升全社会的民主、平等、法治意识。而对于新生代移民来说，也应该注重自身素质的提高，讲究文明礼仪，摒弃与城市发展不相容的思想和习惯，以更加积极主动的心态融入城市和社会，最终使主体价值得到最大的彰显，社会发展趋于稳定与和谐。

〔参考文献〕

〔1〕康德.道德形而上学原理〔M〕.苗力田译.上海：上海人民出版社，2002.53.

〔2〕国家新型城镇化规划（2014-2020）〔N〕.人民日报，2014-3-17.

〔3〕中国统计局.中国统计年鉴2013〔M〕.北京：中国统计出版社，2014.65.

〔4〕中国中小城市发展报告（2013）〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2013.12.

〔5〕李尚旗.农民工利益表达的行动选择分析〔J〕.理论导刊，2012，（2）.

〔6〕新生代农民工维权首选基层政府〔EB/OL〕.新华网，2011-07-16.【责任编辑：朱凤霞】