美国刑事诉讼案件过滤机制及其启示

摘要：

美国刑事诉讼案件过滤机制是一种公开参与的、在多元目标指导下所进行的独断型过滤机制。此种类型特征由美国独特的制度环境所决定与塑造。从结果上看，该机制的运作给美国刑事诉讼带来了正反两方面的影响：一方面，它有效降低了错误追诉，并显著提升了刑事司法的整体效率。另一方面，它也在一定程度上增加了“错放有罪”的风险，并降低了刑事司法在事实认定方面的精度。对美国刑事诉讼案件过滤机制的类型、成因和影响的系统研究有助于全面与客观地认识我国刑事诉讼案件过滤机制。

关键词：案件过滤;公开参与;多元目标

中图分类号：

DF73

文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.04.14

案件过滤机制是刑事诉讼的重要组成部分，它贯穿于案件追诉的始终。美国、英国和日本等国的学术界和实务界从20

世纪70年代就开始对这一主题展开研究。就绝对数量而言，美国学者对该主题最为关注。在该国司法部的资助和推动下，一系列实证研究得以涌现（仅官方报告就有数十份）。联合国“亚洲和远东犯罪预防研究中心”（UNAFEI）也分别在1997年和2001年对这一主题进行专门探讨。根据这些研究，“案件过滤”（casescreening）是指具有案件过滤权力的主体，基于特定的目标，对刑事案件进行评估和审查后，将部分刑事案件过滤在刑事诉讼之外的职权行为。它本质上是对案件进行的“评估与控制”（evaluationandcontrol）[1]，如撤销案件、不予起诉和宣判无罪等。一般认为，美国刑事诉讼案件过滤机制至少产生了两大正面影响：其一，将不应追诉的案件（如无罪之人）及时过滤在刑事诉讼外，减少错误追诉，提升系统精度;其二，将不必追诉的案件（如情节轻微）及时过滤在刑事诉讼外，降低案件负担，提升司法效率。正如有学者形容的那样，“通过一整套过滤机制，国家的整个刑事司法系统在纵向上看就呈现为一个漏斗的形状，它将众多刑事案件吸纳进来，却经由不同的出口、在不同阶段分别进行合理的分流。”[2]

与美国学界形成鲜明反差的是，国内学界尚未出现针对这一主题的专门研究。当然，已有部分学者考察了案件过滤的一种或者几种方式，如撤销刑事案件、不起诉和宣判无罪等相关研究可参见：陈瑞华.刑事程序失灵问题的初步研究[J].中国法学，2007（6）;王延祥，张雅芳.审查逮捕主要程序问题研究[J].政治与法律，2011（7）;李昌林.审查逮捕程序改革的进路——以提高逮捕案件质量为核心[J].现代法学，2011（1）;侯智，黄鲁滨.刑事不起诉制度探析[J].法学杂志，2009（10）.。这些研究揭示，我国刑事诉讼案件过滤比例极低。据统计，2006年至2010年5年间，我国公诉案件不予起诉的过滤比例为2.62%，同期公诉案件的无罪比例为0.03%不起诉和无罪比率系根据各年度《中国法律年鉴》整理而成。本处统计的无罪率远低于最高法院统计的数据。原因在于最高法院统计的数据包括自诉案件，且自诉案件占据了法院无罪判决的绝大多数。。反观美国，2006年刑事诉讼案件过滤比例则高达32%数据来源：T.H.Cohen，T.Kyckelhahn.FelonyDefendantsinLargeUrbanCounties2006[D].Washington：U.S.GovermentPrintingOffice，2010：1.。那么，中美两国悬殊的案件过滤比例是如何形成的？美国刑事诉讼案件过滤的实践究竟如何？它呈现出怎么样的类型特征？它又对美国刑事诉讼产生了怎样的影响？我们又能从中获得怎样的启示？下面，笔者将结合实证材料本文选取的分析样本是美国州司法系统的重罪案件，主要有两个理由：（1）美国的刑法将犯罪区分为重罪、轻罪和轻微罪三种，其中“重罪”（felony）与我国犯罪的范围最为接近。其余两种类似我国的治安处罚案件;（2）美国州司法系统审理刑事案件占全国案件的90%以上，因此州司法系统的案件过滤的实践代表了美国实践的多数情况。全面考察美国刑事诉讼的案件过滤机制，并以此为我国刑事诉讼案件过滤机制的改革提供重要的参照与反思的材料。

说明：（1）从20世纪90年代初开始，美国司法部每两年发布一次名为《大型城市中的重罪被告人》的报告（FelonyDefendantsinLargeUrbanCounties）。根据最新五份报告的数据，笔者可以测算出1998年至2006年间美国州刑事重罪案件的过滤分布。（2）按一般惯例，美国司法部年度统计数据均为延期发布，比如1998年的年度报告是在2002年发布的，2006年的年度报告则是在2010年发布的，这也是司法部迄今为止发布的最新版本（2008年年度数据至今尚未公布）。（3）图中标示的数字是指100起逮捕后移送的刑事重罪案件在美国州刑事诉讼各阶段的分布情况。（4）图中实线箭头表示案件被交付到下一个流程，虚线箭头则表示案件过滤。

（一）提起指控前的案件过滤（pre-chargecasescreening）

当警察将嫌疑人被逮捕的刑事重罪案件移送至检察官办公室后，案件就进入过滤阶段。美国各版本的《国家公诉标准》中均专章规定如何在此阶段进行案件过滤

NationalProsecutionStandards（1991），SecondEdition，NDAA，Standards42.3;NationalProsecutionStandards，SecondEdition，NDAA，2010，Standards41.3：其一，检察官可以在正式审查起诉前“拒绝”（reject）受理案件。通常而言，那些被拒绝的案件“不会再有任何针对犯罪嫌疑人的后续追诉行为。”[3]上图的数据显示，大致有14.4%的案件在该环节被拒绝受理（图中标号①）。其二，检察官还会对符合特定条件的案件采取转处程序（diversion）。转处程序通常与延缓起诉结合使用，从而使得被告人免于起诉的耻辱，并积极回归社会[4]。如在考察期中嫌疑人没有重新犯罪，检察官便会正式将案件过滤（不起诉）。图1数据显示，在检察官提出指控前以转处措施结案的比例大致占到警察移送案件的2.7%（标号②）。可见，通过“拒绝”和“转处”两种方式，检察官将警察移送案件中的17.1%予以过滤。该数据与美国学者斯黛丽等人的研究基本吻合——“无论是地方检察官还是联邦检察官的过滤的比例均不足20%”[4]46、50。针对剩余82.9%的案件，检察官会向初级法院

美国的州司法体系以其零散和不系统而闻名。它由50个州和超过3000个独立的县管理，共有几千个独立的审判法庭和起诉机构。从刑事重罪的处理流程看，美国的州法院通常可被划分为四个等级：初级法院、一审法院、上诉法院和终审法院。

（1）“初级法院”通常而言是限制管辖权法院（limitedjurisdictiontrialcourts），它没有审理重罪案件（felonycases）的权力，只能审理轻罪（misdemeanor）和轻微罪（pettyoffense）。此外，初级法院通常还是重罪案件首次聆讯（firstappearance/initialarrangement）和预审（preliminaryhearing）的场所。在名称上，初级法院一般被称作countycourt。初级法院的“法官”构成较为多元，它不仅包括传统意义上的法官，还包括治安官（justiceofpeace）或司法官（magistrate）。

（2）“一审法院”（Courtoffirstinstance）是普通管辖权法院（generaljurisdictiontrialcourts），它有权审理属于州法院管辖的所有普通刑事案件。一审法院的名称五花八门，比如在亚拉巴马州，一审法院被称为circuitcourt;在路易斯安那州，一审法院被称为districtcourt;而在新泽西州，一审法院被称为superiorcourt。

（3）“上诉法院（中级）”（Intermediateappellatecourt）负责审理针对一审法院判决上诉的案件。上诉法院在美国各州也是体例多元。有些上诉法院对民事和刑事案件均有管辖权;有的州则分为刑事上诉法院和民事上诉法院，比如亚拉巴马州;有的州则直接没有（中级）上诉法院，如哥伦比亚特区和缅因州。

（4）“终审法院”（Courtoflastresort）的体系最为统一，通常是一州的最高法院（SupremeCourt）。

（5）与本文相关的法院主要是初级法院和一审法院。需要特别说明的是，在有些州中不存在两者的区别，也就是说初级法院和一审法院是合一的，如加利福尼亚州。但绝大多数州都存在初级法院与一审法院的区别。

关于美国州法院系统的详细信息可以参见美国国家州法院中心（NCSC）网站http：//www.courtstatistics.org/other-pages/state_court_structure_charts.aspx.提出指控（fileacharge）。

（二）正式起诉前的案件过滤（pre-indictmentcasescreening）

美国宪法规定，在嫌疑人被逮捕后，必须“无必要延迟地”接受首次聆讯。在绝大多数司法区中，检察官若决定对案件提出指控，便会尽快将其移送法院接受聆讯。首次聆讯通常

在有些州没有设置限制管辖权法院。那么重罪案件的首次聆讯、预审和一审均由一审法院进行。当然，此类州只占少数比例。在限制管辖权的初级法院中进行。审理者可以是法官，也可以是治安官或司法官。此时，“司法官对于‘合理根据（probablecause）的单方面审查是对于被告人是否在‘事实上有罪的第一道‘司法过滤（judicialscreening）”[5]。如果法官/治安官/司法官认为证据不足以支持指控的话，则会驳回对嫌疑人的指控（标号③）。当然，“由于该环节的审查是行政性的（ministerial），而非对抗性的，因此初级法院法官或治安官几乎不会（seldom）履行对案件的过滤职能”[6]。另外，针对警察以重罪名义移送的案件，检察官并不会不加区分地提起重罪指控，有些案件会被控以轻罪。此类案件在初级法院的首次传讯中就可能完成定罪（初级法院仅对轻罪案件有判决权）。上图的数据显示，警察移送的重罪案件中有5.5%的比例是被以轻罪的名义提起指控的（标号④）。这在美国的司法统计中被称为“降等”（slippage），它类似于我国刑事诉讼中将刑事案件改立为治安案件。首次传讯后未被过滤的案件会在两周至一个月内进行预审或由大陪审团审查。其间，检察官还会撤销部分已经提出的指控（标号⑤）。

需要特别指出的是，检察官提起指控（charge）并不意味着正式起诉。如果要将重罪案件正式起诉至一审法院，检察官需要获得“大陪审团起诉书”（indictment）或者经初级法院法官批准的“检察官起诉书”（information）。从功能上看，“预审的基本功能与大陪审团在过滤案件和做出是否起诉的决定方面是重合的（overlap）：即决定是否存在合理的根据以便起诉能够继续推进。”[7]关于大陪审团和预审法院选择，各州实践存在差异。据统计，仅有4个州强制要求所有的犯罪（重罪、轻罪、轻微罪）的起诉必须获得大陪审团的授权，有大致15个州仅要求重罪案件必须获得大陪审团的起诉书，其余的州中大陪审团的起诉书只是一种选择（optional）[8]。若大陪审团经审查认为没有足够的证据支持指控，起诉将被驳回（标号⑥）。与大陪审团审查的选择性不同，预审听证在美国州刑事司法实践居主要地位[4]497。在预审中，检察官必须提出足够的证据以便向预审法官证实诉因是存在的[9]。否则，指控将会被法院驳回（标号⑥）。从功能上看，“预审程序是用以判断是否有足够证据证实犯罪嫌疑人可能实施了犯罪——过滤掉（screenout）证据偏弱或者缺乏事实依据的不值得继续关注的案子”[10]。普遍而言，检察官移送至预审法院（通常是初级法院）或者大陪审团的案件中只有不到一成的被过滤，剩余的部分均会被交付一审法院[11]。Carp等人的研究得出了相似的结论：“一般认为典型的驳回指控比例为5%-10%”[12]。上图的数据也说明，在这个环节中，法官/治安官/司法官、检察官和大陪审团通过撤销和驳回等方式将警察移送的案件中的9.4%予以过滤。若将降等为轻罪的案件纳入考量的话，过滤比例就达14.9%。剩余未被过滤的案件将被具结至（bindover）一审法院。

（三）正式起诉后的案件过滤（casescreeningafterindictment）

通过层层过滤，最终进入一审法院的案件大致仅为警察移送案件的68%。此时，一审法院法官和小陪审团将会成为过滤主体。在正式审判之前，一审法院通常还会设置传讯程序对案件进行过滤（标号⑦）。图1数据显示，法官在传讯时驳回起诉的比例大致为警察移送案件的4.7%，占最终进入一审法院案件（68%）的6.9%。这与美国部分学者的研究结果基本吻合——在审判法官传讯阶段驳回起诉的比例大致相当于检察官移送案件的5%-10%[10]28。另外，在一审法院传讯后，仍有部分案件会被转处，这个比例大致占到警察移送案件的1.1%（标号⑧）。扣除在传讯过程中认罪并选择辩诉交易的案件，最终进入正式审判的案件大致仅为警察移送案件的3%。此后，仍有部分案件会以宣判无罪的方式被过滤（标号⑨）。根据美国宪法规定，重罪案件应由陪审团审判（jurytrial）。如果被告人放弃，则案件可由法官审理（benchtrial）。因此，宣判无罪的主体既可能是法官也可能是小陪审团。图1显示美国被宣判无罪的案件大致为警察移送案件的0.7%。综上所述，最终被定罪的案件为警察移送案件的61.5%这个数据中包含辩护交易的比例。在美国，辩诉交易的案件仍被统计为定罪（conviction）的案件，因此它并不能被视为案件过滤（案件未“逃离”刑事诉讼）。。当然，这其中还有5.5%的比例是判决中降格为轻罪处理的。因此警察移送重罪案件的重罪定罪率为56%。由此观之，案件过滤比例高达44%——美国警察逮捕的100件重罪案件中有44件在刑事诉讼的各环节中，基于各种原因被过滤。

二、美国刑事诉讼案件过滤机制的类型特征

在语义学上，“机制”可泛指一个工作系统的组织或者部分之间相互作用的过程和方式。因此，案件过滤机制是指在刑事诉讼过程中，侦查、公诉和审判等主体间，基于特定的目标对案件进行过滤的过程中彼此相互作用的过程和方式。要分析案件过滤机制的类型特征，势必要详细考察主体、目标和权力运作三大构成要素。也就是要考察谁（who）？在何种目标的指引之下（why）？以何种权力运作方式进行案件过滤（how）？

（一）主体要素：公开参与（publicparticipation）

所谓的案件过滤的“主体”是指刑事诉讼案件过滤法律关系的参加者。它既包括享有案件过滤权力的“权力主体”，也包括参加刑事案件过滤，对案件过滤结果产生不同程度影响的“参与主体”。从权力的分配看，美国刑事诉讼案件过滤机制的主体要素体现出“公开参与”的特征（与之对应的概念为“国家垄断statemonopoly”

“statemonopoly”系德国学者在总结该国刑事诉讼特征时提出的概念。具体内容参见：MarkusLffelmann.TheVictimeinCriminalProceedings：ASystematicPotrayalofVictimProtectionunderGermanCriminalProcedureLaw[M].Tokyo：UNAFEIPubilication，2006：31.）。实证资料显示，在美国刑事诉讼中享有案件过滤权力的主体十分多元，既有行政官员（检察官、司法官和治安官），也有司法官员，同样还有社会主体（大、小陪审团）。从各自所起的作用来看，在33%的案件过滤比例中（未计算降格处理的比例），检察官完成了17%-20%，法官完成了12%-15%，陪审团大致完成了1%。尽管从绝对值来看，社会主体的作用并不显著，然而小陪审团在正式审判中高达23%的无罪判决率仍然令人印象深刻

图1的数据显示，小陪审团的案件过滤比例为0.7%。然而，需要指出的是，进入正式审判的案件仅占警察移送案件的3%，其余绝大多数案件被以辩诉交易的形式解决。因此小陪审团最终判决无罪的比例接近进行正式审判案件的四分之一（0.7%/3%）。。经典的关于陪审团的研究证实，相较于法官而言，陪审团对于被告人更加仁慈[13]。Leipold曾就此问题进行过个案访谈，受访的律师均表示陪审团审判中更有可能获得他们（律师）所希望的结果。绝大多数受访的检察官承认，从辩护的角度来看，陪审团审判会给予被告人以更好的机会获得无罪判决[14]。这也是为什么嫌疑人更愿意选择陪审团审判，而不是由法官独任审判。据统计，在1983年至2002年间，所有联邦刑事庭审中，有77%的嫌疑人选择由陪审团审判[14]。嫌疑人的理性选择已经验证了陪审团（社会主体）对于案件过滤的积极效用。

（二）目标因素：多元目标（multi-purpose）

multi-purpose的概括受到美国学者Anderson的启发。他在分析案件过滤重要方式之一预审时就指出，美国的预审是“多元目标的制度”multi-purposeinstitution。（参见：GaryL.Anderson.ThePreliminaryHearing——BetterAlternativesorMoreoftheSame？[J].Mo.L.Rev.，1970（35）：281.）

要正确评价刑事司法程序中的某项机制，我们必须首先明确该项机制的目标或者主要的功能所在。基于不同的目标会形成不同的过滤标准。从目标要素来看，美国刑事诉讼案件过滤呈现出“多元目标”的特征（与之对应的概念为“单一目标solo-purpose”），即纠错、效率、宽宥和功利等目标的结合。

1.目标之一：纠错

所谓的“纠错”是指案件过滤的目标是为了纠正刑事诉讼中的错误追诉，即将“不应追诉”（被冤枉之人）的案件通过各种方式过滤在刑事诉讼之外。这是一种“回溯型”（backward-lookingmodel）此种概括受到《耶鲁法律杂志》一篇有关预审功能文章的启发。该文在分析美国预审时将不同的目标划分为forward-looking和backward-looking两种类型。笔者经过再三斟酌将两者翻译为“前瞻型”和“回溯型”。具体内容可参见：ANON.TheFunctionofthePreliminaryHearinginFederalPretrialProcedure[J].TheYaleLawJournal，1973，（83）.目标——对之前发生的错误行为的纠正。以纠错为目标的案件过滤可以表现为检察官发现犯罪行为并非嫌疑人所为，或者认为证据不足而对案件进行的过滤。纠错同样是预审法官进行的案件过滤时所追求的目标。“各国设立预审程序的主要意旨之一就是为了通过对起诉的审查控制，防止公民受到无根据、无理由的起诉从而导致无辜的被追诉人受到审判。”[7]54此外，陪审团判决无罪的重要原因之一也包含检察官提交的证据无法达致“排除合理怀疑”的标准。总之，以纠错为目标的案件过滤是对之前环节中国家错误追诉行为的“回溯”和纠正，它的落脚点是诉讼公正/诉讼精度。

2.目标之二：效率需要特别指出的是，本文所提出的4种过滤的目标并非绝对的“泾渭分明”。在特定场合中，几种目标是相互交织的。比如，纠错和宽宥目标指导下的案件过滤也会附带性地提升刑事司法系统的效率，因为错误追诉和不值得追诉的案件在较早环节便被过滤。但此种效率目标是附带性的，与此处论及的主要以效率为目标的价值追求差异明显。

除了以纠错为目标外，“效率”也是美国案件过滤主体所追求的重要目标。这是一种与“回溯型”纠错截然相反的“前瞻型”（forward-lookingmodel）目标，即考虑案件继续进行的成本与最终收益之间的关系，并过滤那些“不必追诉”的案件。在效率目标的指引下，区分案件是否应过滤的标准就在于追诉该犯罪是否会导致司法资源的无谓浪费和降低效率。美国国家地区检察官协会（NDAA）副主席JamesGarber在1973年发布的《刑事案件过滤及其建议》（“ScreeningofCriminalCasesandRecommendations”）中指出“案件过滤的基本目标应是更好地利用有限的刑事司法资源”，“那些被错误纳入刑事诉讼的案件耗尽了本该被应用到其他案件的司法资源”，“如果我们适当地采用案件过滤，那么一些可在刑事诉讼体系外处理的案件就不会进入刑事诉讼中来”[6]。Merrill等人也认为：“如果无法将一些不够重要的案件有效地过滤，那么其他的重要案件就有可能无法受到有效的关注，这种情况将会给刑事司法体系带来负面影响。”[15]对效率的强调也体现在美国的法律文本中。1972年由国家地区检察官协会出版的《检察官工具书》（“TheProsecutorsDeskbook”）中明确规定，检察官在决定是否过滤案件时可以考虑“与最终可能获得的定罪结果对比，是否值得花费相应的时间和精力来处理案件”相关内容可参见美国区检察官协会出台的《检察官工具书》：TheProsecutorsDeskbook（1971），publishedbytheNationalDistrictAttorneysAssociation，p.23-25.。需要强调的是，“效率”与“纠错”遵循着不尽相同的思考路径。“纠错”的过滤是因为这些案件“不应追诉”，若继续追诉会产生错误追诉——冤枉无辜。反观“效率”的过滤则是因为案件“不必追诉”。通俗来说就是案件处于可以追诉，亦可不追诉的“两可”境地。权力主体基于“前瞻”的考虑，考虑到未来可能导致了效率低下而对案件进行的过滤。因此，在“纠错”视角中，“效率”过滤可能并非是纠错，而恰恰是犯错——放纵犯罪。对此，Arenella的观点就很有代表性：“尽管检察官可能确信被告人有罪并且会最终被宣判有罪，他/她仍然可能决定不予起诉，原因可能是这个案子不值得花费稀有的刑事司法资源。”[5]

同样，美国法官的过滤实践中也存在着对效率的追求。有学者对预审研究后指出，在进入审判程序之前，就宣布错误追究的终止或违法侦查行为和其所获证据的无效，不仅有利于避免社会资源的无端浪费，也使得追诉方和被追诉人均能及时从高成本耗费的诉讼状态中解脱出来，从而缩减刑事诉讼的经济成本和道德成本，使刑事诉讼效率得到提高[16]。

3.目标之三：宽宥

所谓的以“宽宥”为目标是指案件过滤是为了体现对特定嫌疑人的宽宥，并促使其积极回归社会。这种案件过滤在美国主要表现为转处程序。前文已论及，转处程序通常与暂缓起诉合并使用。此种案件过滤的标准并非案件是否错误（纠错导向），而是为了使被追诉人享有不脱离社会权和复归社会权。它实际上体现的是刑事司法中的犹豫，是国家刑罚权的自我节制[17]。美国检察官起诉时可能考量犯罪嫌疑人的因素、犯罪受害人的因素、公众关注的因素、案件时间因素和检控资源因素等诸多方面[18]。

陪审团在进行案件过滤时也会基于多方面的考量。纠错并非唯一的诉求。“所有检察官都知道，陪审团有时候会在证据充足的情况下宣判一个人无罪。”[5]Kalven和Zeisel两位学者在对美国陪审团审判的3576件案件和对555名法官进行问卷调查后得出结论，陪审团判决无罪的理由主要有以下几个可能：（1）同情犯罪嫌疑人;（2）认为被害人也有很大过错;（3）认为犯罪嫌疑人的罪行轻微;（4）考虑到嫌疑人触犯的法律并不经常使用;（5）认为犯罪嫌疑人已经受到应有惩罚;（6）犯罪嫌疑人的行为在嫌疑人所处的文化中不被认为是犯罪[13]15-27。也就是说，“宽宥”是陪审团做出案件过滤决定的重要“非证据因素”。

4.目标之四：功利

功利的目标导向主要发生在检察官的案件过滤实践之中。它是指基于案件最终定罪的可能性高低而进行的过滤。若案件很可能在审判中被宣判无罪从而对检察官良好“定罪记录”形成影响的话，那么检察官可能会将其过滤。如果说纠错、效率和宽宥是美国法律文本明确规定的过滤目标的话，那么功利目标则在很大程度上是“纯实践”的。尽管在美国相关的法律文本中明确禁止检察官基于提高定罪率的考量而放弃案件，但在实践中这种功利的目标追求却并不鲜见。美国警察对检察官最大的抱怨就在于检察官实在是过度地“定罪导向”（conviction-oriented）。检察官只愿接受那些证据充分并且能够获胜的案件。对于其他案件，检察官十分乐于进行辩诉交易、不予起诉、撤销案件或者直接拒绝受理[19]。

综上，美国刑事诉讼案件过滤机制的目标导向是十分多元的。正如美国地区检察官协会总结的那样，“案件过滤不能只考虑证据问题，还要考虑法院的积案（courtbacklog）、公平（equity）、功利（utility）和经济（economic）等因素。”[19]23笔者将此种特征概括为“多元目标”（multi-purpose）。

（三）权力运作要素：独断性（self-decision）

研究机制势必还要关注权力的运作方式。这可以从三方面进行考察：其一，各主体内部案件过滤权力的运作方式;其二，各主体之间进行案件过滤时彼此的作用方式;其三，过滤决策的终局性。美国刑事诉讼案件过滤机制的方式要素呈现出内、外运作的“独断性”（与之对应的概念为“非独断joint-decision”）。

首先，各主体案件过滤权力的内部运作具有鲜明的“独断”特征。就每个具体案件而言，个人负责是一项基本原则。无论承办案件的助理检察官是“老将”还是“新兵”，他都有权就案件的调查和起诉个人做出决定”，“这种个人负责制显然为检察职能行使过程中的独断性倾向提供了条件。”[18]107内部过滤权力行使的独断性使得美国案件过滤的决定不需经历中国刑诉实践中公安司法机关内部的层层审批在中国公安司法机关中，案件过滤需要受到层层审查。以检察官不起诉的决定为例，如果检察机关办案人员认为案件经补充侦查仍然证据不足需做出存疑不起诉决定时，需首先写出书面报告报请主诉检察官同意;如果主诉检察官同意之后，还要征得审查起诉部门负责人的同意;待部门负责人同意后，再报送检察长审查批准;只有经过检察长审批决定后，案件才会被提交至检察委员会讨论决定。此外，对某些重大、复杂的刑事案件经检察委员会讨论决定后，还要报上级人民检察院批准。与之形成鲜明对比的是，如果承办检察官的起诉决定通常仅需要通过主诉检察官审批即可。具体内容可参见：西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心.审查逮捕程序正当化培训材料[Z].内部材料，2011.。实际上，不仅是检察官，美国的警察和法官的行为在某种程度上都是独立的。著名比较法学家达玛什卡曾就此做过有趣的比喻：“初始的决策者们就像奥林匹斯山诸神一样自由且握有权柄，尽管他们松散地服从于宙斯：尊卑之位并未得到严格的界定;上下级官员基本上享有同样的尊荣和权力。”[20]

其次，各权力主体之间在实施案件过滤时也具有鲜明的“独断”特征，彼此缺乏必要的沟通和联系。也因此不需面对中国刑事司法系统的各种“协调”以及由此产生对案件过滤的掣肘中国公安司法机关进行案件过滤时需要与其他机关充分沟通与协商，比如检察机关如果要做出证据不足不起诉的决定，则需要先与公安机关沟通证据，并在退查两次的基础之上再做出过滤决定。具体内容可参见：王禄生.论我国公诉案件的无罪处理机制[J].江西社会科学，2012（3）.。美国的检察官与警察之间的沟通和交流较为有限，尤其在针对案件过滤方面。事实上，美国警察对检察官的不满就主要集中在彼此间糟糕的联系之上，这主要体现在三个方面：（1）当检察官过滤案件时很少咨询警察的意见;（2）检察官很少向警察反馈案件的最终处理结果;（3）有的时候检察官显得是那么难以接近[19]6。在一份关于警检关系研究中，Mcintyre发现只有22%的受访警察指出和他们合作的检察官会定期告知案件的处理结果和进行辩诉交易的原因[21]。McDonald的调研也反映出相似的情况，仅有14%的受访警察指出检察官会告知他们撤案、驳回和辩诉交易的情况[19]197。Petersilia等人对美国6个城市的警员进行访谈后得出的结论多少有些令人吃惊：“6个城市中的侦查人员和他们的上司都不知道自己的案件有多少被检察官接受，有多少被检察官拒绝。”[22]

最后，美国案件过滤权力运作独断性还体现在案件过滤决定几乎不受审查。这可以从四方面来分析：第一，检察官一旦决定对某案件进行过滤，那么无论是受害人、警察还是法官通常都没有影响这一行为的权力。Healy和Jacoby就曾指出：“在美国绝大多数司法区中，检察官对于是否起诉享有极大的权威”[1]7。“检察官决定起诉的案件还有审判等环节进行审查，而检察官不起诉的案件则无人审查”[18]108。第二，如果法院在预审中驳回起诉，那么这个决定基本不受审查。现阶段仅有12个州规定可以对法官驳回起诉的决定提起上诉。第三，大陪审团的案件过滤行为也是不受挑战的。检察官如果对大陪审团的案件过滤持有异议，他/她只能向另外一个大陪审团提交申请[23]。第四，对于无罪判决禁止检察官上诉

相关判例主要有U.S.v.Sanges，144U.S.310（1892）.Ballv.U.S.，163U.S.662，671（1896）.Smalisv.Pennsylvania，476U.S.140（1986）.。可以说，案件过滤行为的终局性也客观上为相关主体的过滤决策提供了极大的便利，从而进一步强化了案件过滤权力的“独断性”。

四、美国刑事诉讼案件过滤机制的影响

上文的分析已揭示，三大要素的结合形成了美国独特的刑事诉讼案件过滤机制——公开、多元与独断。从实效上看，美国案件过滤机制的三大要素均对提高美国案件过滤比例提供了正面效应。其一，主体要素的公开参与打破了国家主体对案件过滤权力的垄断，使得案件过滤实践得以在相对开放的空间内进行。其二，多元的目标导向大大拓宽了刑事案件中可能被过滤案件的范围。其三，独断型的权力运作方式还客观上为案件过滤实践的展开提供了较为宽松的环境。权力主体在进行案件过滤时较少受到来自内部的审批与外部的干扰。在这些因素的共同作用下，美国刑事诉讼案件过滤机制能够最大化地实现对案件的过滤，因此出现较高的案件过滤比例是机制运行的必然结果。当然，绝对完美的制度并不存在。从结果来看，美国的案件过滤机制给该国刑事诉讼带来了正面和负面的双重影响。

（一）美国案件过滤机制的正面影响

1.极大降低了刑事司法系统的负担

众所周知，任何国家投入到刑事司法系统中的资源都是有限的。针对这一共同性的问题，陈瑞华教授就认为：“法律程序的设计应满足经济效益的要求，即确保其对经济资源的耗费降低到最低程度。”[24]美国案件过滤机制对于该国刑事诉讼最直接的影响就在于极大地降低了刑事司法系统的负担并提升了整个系统的平均处断效率。首先，高效的案件过滤机制有利于降低刑事司法系统的积案。图1的数据已经揭示，若没有案件过滤机制，美国州司法系统处理的刑事重罪案件将增加78.6%。其次，在降低积案的同时，高效的案件过滤机制还极大地缩短了案件的处断时间。从数据来看，尽管美国刑事审判的效率较为低下，但2006年全美州重罪案件的平均处断时间却仅为92天（从逮捕时起算）

数据来源：T.H.Cohen，T.Kyckelhahn.FelonyDefendantsinLargeUrbanCounties2006[D].Washington：U.S.GovernmentPrintingOffice，2010：10;H.J.Jordan.TowardaFullyIntegrateCriminalJusticeSystem[D].OrleansParishDistrictAttorneyAnnualReport，2005：1-3.。这其中，案件过滤机制功不可没。因为它可以在较早的阶段将一些不适合停留在刑事诉讼中的案件予以过滤。此外，案件过滤还使得有限的司法资源能够集中解决剩余的案件，这也为提升效率提供可能。

2.最大化地避免错误追诉

美国刑事诉讼案件过滤机制给该国刑诉带来的另一个正面影响就在于能够最大化地避免无辜之人受到追诉。正如前文指出的那样，纠错是美国刑事诉讼案件过滤机制的重要目标之一。各主体对证据不足案件的充分过滤无疑具有避免错误追诉的功能。美国案件过滤机制的“公开”和“独断”两大特征恰恰有助于最大限度地实现对证据不足案件的过滤。一方面，社会主体的“公开参与”打破了国家主体对案件过滤权力的垄断，从而提升了错误追诉被纠正的可能。此外，案件过滤权力运作的“独断性”更是为有效过滤错误追诉提供了约束较小的制度环境。权力主体在进行案件过滤时既较少受到来自组织内部的层层审批的限制，也较少需要担忧来自其他主体的抵制、反对和审查。为此，有美国学者宣称：“美国的刑事司法虽不能保证有罪之人都受到法律惩罚，但却能保障无罪之人不受法律制裁。”[25]

（二）美国案件过滤机制的负面影响：降低在探寻事实方面的准确性

美国多元目标导向自决型案件过滤机制在给该国刑事诉讼带来正面效应的同时，也不可避免地产生负面影响。它在一定程度上降低了美国刑事诉讼事实认定的准确性。因为，如果我们接受“绝大多数被指控的人事实上有罪”的假定，那么进一步的推论只能是，与平等对待有罪无罪之人的程序相比，关注保障无辜的程序将会导致更不可靠的诉讼结果[23]27。

首先，在权力运作方式之上，美国的刑事诉讼案件过滤机制呈现出显著的独断性。它突出表现在过滤主体之间在进行案件过滤时缺乏必要的沟通和协作。独断性是一把双刃剑，它在为案件过滤带来便利的同时也给美国刑事诉讼带去了案件的无谓“损耗”。所谓的“案件损耗”（caseattrition）是指犯罪嫌疑人被逮捕之后基于各种原因在正式审判前被过滤。通俗来讲就是特定比例的案件在刑诉运行过程中被“损耗”掉了[26]。现有的研究认为，在刑事诉讼中有些案件损耗不可避免，但有些损耗却是“不必要的”（unnecessary）。美国司法部发布的报告《警察表现与案件损耗》中就指出，案件损耗比例过高的原因之一是警察无法提供给检察官以充分的证据，而这又是因为警检之间缺乏交流[22]34。美国公认低效司法系统的代表是新奥尔良。作为全美凶杀案件最多的地区之一，新奥尔良杀人案件的定罪率常年低于25%。该地检察官与警察系统紧张关系也是人所共知的。对于侦查部门移送的暴力犯罪的案件，检察官办公室通常会拒绝其中的60%——损耗。新任检察官的年度工作报告中就指出，这些无谓的案件损耗主要来源于长期缺乏合作，并认为改变现状的第一步就是与警察部门建立系统的协作关系，从而将刑事司法体系完全一体化。

其次，目标导向上的“多元”属性也是一把“双刃剑”。它一方面扩大了刑事诉讼案件过滤的范围，从而为有效过滤提供了可能。但同样也是因为过滤目标的多样性，它使得美国刑事诉讼无法有效避免放纵犯罪。在前文的论述中笔者已经指出，效率、宽宥和功利的目标导向均与纠错有很大的差别。纠错是为了避免刑事司法中的冤枉无辜。而基于效率和宽宥两种目标考量而进行的案件过滤在严格意义上是“放纵犯罪”——将部分证据充分的案件过滤在刑事诉讼之外。更为重要的是，功利化的目标导向在实践中可能降低检察官补充侦查的积极性，从而进一步提高放纵犯罪的风险。

五、美国刑事诉讼案件过滤机制的启示

（一）启示之一：应适当增加社会主体参与案件过滤的机会

我国刑事案件过滤的权力完全为国家主体所垄断，这使得案件过滤在一个“密闭”空间中运作，从而为公安司法机关人为地控制案件过滤比率提供了便利。比如，在检察机关的考评指标中通常直接对不予起诉和撤销案件的比例设定了上限，这种强制性规定影响了检察官的行为选择[27]。它使得一些原来应被过滤的案件最终仍然受到了刑事追诉。此外，辩护律师在我国刑事诉讼中的作用十分有限。公安司法机关在进行案件过滤时与律师缺乏必要的互动，律师的行为对案件过滤的影响微乎其微。因此，笔者认为美国案件过滤机制给我们的第一个启示就是应该赋予社会主体以参与案件过滤的权力。外部主体由于自身并不参与案件的准备工作，案件最终的处断结果与他们并无直接的利害关系。因此外部主体的参与将在很大程度上影响和削弱公安司法机关基于功利目的而进行控制案件过滤的实践。

事实上，我国刑事诉讼中存在着民众参与的实践，比如人民监督员和人民陪审员制度，两种制度从性质上讲都是一种社会权力，并能够分享一部分国家权力[28]，因此二者也应该属于社会主体。然而，就案件过滤的权力来看，两种制度的实践均有问题。首先是人民监督员制度。虽然在制度发展过程中，人民监督员的职权范围不断扩展。然而，令人遗憾的是：一方面，人民监督员的监督案件的范围仅限于检察院的自侦案件在2007年四川广安的改革中，也将一般案件的不批准逮捕决定纳入到人民监督员的职权范围之内，并取得了良好的效果。（参见：徐昕.人民监督员制度的广安模式[J].当代法学，2009（6）;高一飞.人民监督员制度改革研究[J].南京师大学报（社会科学版），2009（4）.）然而，最高人民检察院2010年出台的《关于实行人民监督员制度的规定》并未吸收此种实践，仍然将监督案件严格限制在自侦案件之中。。

另一方面，人民监督员对检察机关在查办职务犯罪案件中，可以对拟撤案、拟不起诉和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的监督，但对于检察机关不当起诉与不当逮捕，人民监督员则不具有监督的职权。换言之，人民监督员只能对案件过滤进行事后监督，而不能在事前参与案件过滤。其次，根据人民陪审员制度的最初预设，人民陪审员与法官是“同职同权同责”，因此他们自然可以通过合议最终给予某个嫌疑人以无罪的处断结果。然而，许多学者的研究已经揭示，这仅是一种“形式参与”，人民陪审员陪而不审，或者沦为“陪衬员”、“沉默的木偶”（silentpuppet）[29]。

虽然，我国的诉讼结构与诉讼体制决定了我国刑事诉讼中在近期内不太可能出现由社会主体决定案件过滤的结果的实践，但笔者仍然认为赋予社会主体监督不当逮捕和不当起诉，并最终促成有关主体启动案件过滤机制的改革仍然是将来可以期许的方向。因此，我们应首先扩展人民监督员的职权范围，赋予人民监督员监督不当逮捕和不当起诉的权力。唯其如此才能充分限制国家机关在案件过滤方面所享有的垄断权力。事实上，对于公诉权的监督既要关注其玩忽职守不予起诉的行为，同样也要监督其不当起诉的行为，这是一个事物的两个方面，不可有所偏颇。除了赋予社会主体参与案件过滤的权力之外，笔者还认为，应当着力改革，使得这种参与由“形式参与”转变为“实质参与”。唯有如此，才能打破国家机关对案件过滤的垄断，从而使得应当被过滤的案件被尽可能地过滤。另外，要加强辩护律师在案件过滤中的作用，尤其要在案件逮捕和起诉之前充分听取和参考律师的意见。要逐步建立并实际执行在捕前和诉前与律师制度化的交流机制。

（二）启示之二：应适当扩展案件过滤的目标导向

从法律文本来看，我国刑事诉讼案件过滤的目标导向也是多元的，除了纠错导向之外，也同样制定了基于效率和宽宥考量而进行的案件过滤，如《刑事诉讼法》第15条第1项规定的轻危害不追诉的原则就有基于效率的考量，《刑事诉讼法》第173条第2款规定的酌定不起诉制度便是基于对特定嫌疑人的宽宥而进行的过滤。然而，文本与实践的差异是显著的。在我国刑事司法实践中，通过有效的案件过滤来提升刑事司法的效率的理念尚未得到认可。实际上，整个刑事司法体系对于效率的强调都是有限的。学者陈光中曾在2012年《刑事诉讼法》修订之前建议将“提高诉讼效率”增加规定为刑事诉讼法的一项宗旨相关内容可以参阅：陈光中，等.中国刑事诉讼法典第一编第一章“任务和基本原则”的修改建议稿和理由[M]∥诉讼法论丛（第11辑）.北京：法律出版社，2006.。

然而，该建议最终并未被采纳。在强调刑事诉讼效率的文章中，也主要将简化程序视为解决的手段，而基本未将案件过滤视为提高诉讼效率的一种方式。其次，在我国基于宽宥考量进行的微罪过滤并未全面展开。一方面，酌定不诉“范围过窄且方式单一”[30];另一方面，酌定不诉的施行更是阻力重重。比如最高人民检察院于1998年下发的第12号文件甚至强调即使符合相对不起诉的条件，除极个别情况外，均应起诉。故而，在实践中我国案件过滤的目标导向是较为单一的，即纠错导向。我国的刑事诉讼遵循着这样的理念：仅由一机关来调查核实证据还是有很大局限性的。因此需要由承担不同诉讼职能的机关从不同角度审查核实证据，纠正前一机关可能出现的错误[31]。也就是说，我国的公安司法机关仅能在有限的考量范围内进行案件过滤，其他的诸如降低积案、提升效率导向的案件过滤的合理性是受到质疑的。这一点从刑事和解制度的推行就可以得知。学者陈瑞华就曾指出我国刑事和解制度发生的动因主要解决的是民事赔偿问题，减少申诉和上访的现象[31]，其功利追求显露无遗。正因为功利导向与纠错导向格格不入，刑事和解从产生之初就受到了广泛的质疑。有反对者认为通过赔偿而进行非犯罪化处理的方式，使得一些有罪之人逃避了刑法的制裁，这是明显的“有罪不罚”相关争论参见：王琳.在中国，“恢复性司法”仍当慎行[N].东方早报，2006-11-03（15）;曲昌荣.郑州中院对故意杀人案适用刑事和解达成谅解就能“花钱减刑”？[N].人民日报，2009-10-27（10）;吴晓峰.轻伤害等案件允许当事双方“私了”有利社会和谐还是会导致胡作非为？刑事和解争议中试水遇法律难题[N].法制日报，2006-07-26（8）.。总之，单一纠错导向使得我国刑事诉讼中“适格”的刑事案件范围远远低于美国。

此种单一导向的直接结果就是许多可以过滤的案件仍然停留在司法体系之内，从而加剧了刑事司法的负担。李昌林教授曾经统计过2002年至2008年被逮捕嫌疑人最终的判决情况，其中被宣告无罪、免除处罚、宣告缓刑、判处拘役、判处管制、单处附加刑六种情形的比例高达案件总量的29.39%，其中2008年被逮捕的嫌疑人最终被判处“六种情形”的更是高达38.31%[32]。不可否认，能够适用“六种情形”的案件在情节上通常是较为轻微的，它们中必然有部分是“情节显著轻微”的情形。然而，正是由于案件过滤时所秉承的纠错的“正统”，使得一些本来可以被过滤的案件仍然停留在刑事诉讼当中。这不仅加剧了司法系统的压力，同时也使得这些嫌疑人无法及早地从刑事诉讼中脱离出来。因此，笔者认为美国案件过滤机制给我们的启示之二就在于在特定的情形下允许基于非纠错的考量而启动案件过滤。众所周知，“案多人少”一直是我国刑事司法系统面临的共同问题，它不仅发生在法院的日常工作中，同样也实在地存在于检察机关的业务之中。更为重要的是，在基层政法干警人员无法迅速增长的前提下，“案多人少”的状况在短期内并无法得到根本改善。事实上起诉并审判所有公安机关移送的案件在制度上是不现实的，或者说是不值得追求的刑事司法目标。试图将所有“有罪之人”绳之以法的诉求实际上无助于刑事司法效率的提升。可见，基于严格的标准，以过滤的方式将部分轻微的案件较早地排除在刑事追诉之外是当前确保将有限的司法资源运用在打击较为严重的刑事犯罪之上的可以选择的方向之一。通过此种方式，能够在较大程度上提升我国刑事诉讼的运转效率和降低司法系统的案件负担。

（三）启示之三：客观评价我国公安司法机关的关系

上文的分析已经证实，美国案件过滤中自决型的运作方式虽使得最大化地过滤案件成为可能，也同时导致了案件的“无谓损耗”，并最终影响到美国刑事诉讼在探寻事实方面的准确性。可见，“自决型”的运作方式是一柄双刃剑。因此美国刑事案件过滤机制给我们的第三个启示就是要客观评价我国公安司法机关的协作关系。

从运作因素来看，我国的案件过滤机制具有鲜明的“非独断”的特征。在共决型案件过滤机制中，公安司法机关在启动案件过滤之前，通常会借助正式或者非正式的诉讼倒流将案件倒回到前一个诉讼阶段并进行相应的诉讼行为。（参见：汪海燕.论刑事程序倒流[J].法学研究，2008（5）.）——补充侦查;在诉讼倒流期间，公安司法机关还会进行正式或非正式的沟通与协作，最终案件过滤的结果是在充分协作的基础之上做出的。举例而言，检察机关在做出不予起诉决定之前会与公安机关充分沟通并要求侦查机关补充侦查。在此过程中检察机关还会指明补充侦查的方向。只有在补充侦查之后证据仍然不足的情形下，公诉机关才会将案件进行过滤。共决型的运作环境客观上为纠错提供了充足的交流与合作。这些交流与合作协商至少从两方面提升了区分罪与非罪的准确性，从而防止有罪的人逃脱法律制裁：（1）共决型案件过滤机制的存在能够在很大程度上消除公安司法机关之间以及机关内部部门之间不应有的分歧，并形成一种联动，从而在一定程度上消除不必要的案件过滤。（2）出现“疑罪”原因还在于证据不足导致案件处于“可能定得起，也可能定不起”的模棱两可状态。共决型的案件过滤机制为进一步补充证据指明方向，诉讼回流的应用又为证据补充提供了制度渠道。可见，必要的交流能够提升刑事诉讼在探寻事实方面的准确性。

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