论我国公立大学章程制定主体

摘要：大学章程制定主体关乎大学章程的制定以及大学章程的效力，我国现行法律规范对此规定的较为模糊导致学界对大学章程的制定主体观点不一。建议借鉴美国校董会制度并结合我国国情构建有中国特色的中国公立大学董事会，由校董会创制大学章程。

关键词：公立大学；大学章程；制定主体

中图分类号：G647文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2015）20-0045-02

作者简介：杜莉（1979-），女，汉族，湖南郴州人，法学硕士，湘南学院法学系副教授，研究方向：民法学教学与研究。

大学章程的重要性近年来愈来愈被教育主管部门和学者们意识到，那么谁来制定大学章程呢？这个问题貌似简单，实则难以给出正确答案，而这个问题又必须要回答，因为它关乎大学章程的制定，关乎大学章程的法律效力。由于我国大学绝大多数为公立大学，本文主要讨论我国大陆地区公立大学章程的制定主体。

一、我国公立大学章程制定主体的主要观点及评价

（一）我国公立大学章程制定主体的主要观点

一是大学自身制定说。大学自身制定说即由大学自身制定章程，这种观点在学界具有一定的普遍性，同时也契合我国公立大学章程制定的现实状况。二是教育行政部门制定说。提出该观点的理由主要是基于民法原理和我国现行教育法律法规的相关条款。根据民法原理，法人须制定章程，而法人章程的制定者为法人的投资人、发起人或举办者。大学为法人，其也应当制定章程，其章程的制定者也应当为其投资者，政府是我国公立大学的举办者，所以，政府为公立大学章程的制定者。另外，根据我国现行教育法律法规的相关条款规定，政府制定公立大学章程主要通过审核来进行，如在《教育法》和《高等教育法》中规定了学校设立必备条件，教育行政主管部门要对包括章程在内的必备条件进行审核。由此，支持该学说的学者们得出政府为大学章程的制定者。三是地方权力机关制定说。提出该观点的学者认为大学章程由地方权力机关制定可以提高大学章程的效力和权威性，提升大学地位。如：王春业学者认为大学章程之所以没有发挥其应有作用，重要根源之一是大学章程没有被法律化，其效力没有得到各级政府、社会机构甚至高校师生的认可。为此，必须把大学章程法律化，以法律渊源形式来体现其内容。大学章程由高校起草，高校所在地的省级或副省级地方权力机关审议通过，转换成有法律效力的地方性法规。[1]

（二）对诸学说的评价

1.大学自身制定说

这一学说存在以下缺陷：第一，大学自身制定大学章程缺乏法定性。根据《教育法》第26条、第28条，《高等教育法》第27条、第28条的规定，章程是高校设立的必备条件，其应然的逻辑顺序应当是先有章程再有大学。大学是法人，法人章程制定遵循的是谁举办谁制定的原则，公立大学由政府举办，那么其章程应当由政府制定，而不应当由大学自身制定。第二，大学自身创制的章程对大学以外的主体不能产生约束力。大学章程既要约束大学自身还应当约束与大学发生法律关系的其他社会组织。大学自己内部创制的章程只能约束其自身无权约束大学以外的社会组织。

2.教育行政部门制定说

该学说某种程度上可以解决大学自身制定说存在的上述两个弊端，提高大学章程的法律效力。但由教育行政部门来制定大学章程实施起来将会遇到以下困境：一是我国公立大学约1600多所，由教育行政部门为每所公立大学量身定做具有各高校特色的章程现实层面是无法做到的。另外，退一万步，假设教育行政主管部门有可能为各高校制定章程，这样的章程我们完全有理由质疑其难以有效规范作为教育行政法律关系一方的教育行政主管部门自身。

3.地方权力机关制定说

鉴于上述两种观点存在的弊端，地方权力机关制定说应运而生。大学章程由地方权力机关来制定能够避免行政干预，但操作起来同样不具有现实性。行政机关干预虽可能排除，立法机关干预又如何解决呢？由教育行政部门制定大学章程遇到的问题由地方权力机关来制定同样会遭遇到。

二、我国公立大学章程制定主体的现状

现实中我国公立大学章程目前都是由大学自身制定的，在章程创制过程中起决定作用的是审议权和通过权，从《北京师范大学章程》、《上海交通大学章程》、《华北电力大学章程》等高校章程来看，章程审议和通过机构主要为高校内部的教职工代表大会和校党委会。教代会和党委会都属于大学内部的机构，大学内部机构制定的章程会导致这么一个问题出现：大学自己制定的章程效力仅能及于大学本身，无权约束大学以外的主体。如此，章程对政府、对教育主管部门及其他社会组织和成员没有拘束力，那么通过大学章程来实现大学办学自主权的路径将被堵塞。

三、我国公立大学章程制定主体确立的构想

通过对大学章程制定主体诸学说的评价和对我国大学章程制定现状的简要分析，笔者认为我国公立大学可借鉴美国的做法构建“校董会”作为高校的决策机构，由“校董会”来制定大学章程。下面笔者简要介绍美国校董会的特点及中国公立大学在构建校董会时应注意的事项。

（一）美国公立大学董事会的特点

1.美国公立大学校董会法律地位明确

美国大学章程的制定主体是董事会，董事会在美国高校中具有最高决策权。董事会根据批准建校的公法或特许状，制定自己的章程或管理条例。[2]创制大学章程的董事会是通过立法程序设立的以此保证董事会的法律地位，也使董事会制定的大学章程获得相应的法律效力。

2.美国高校董会成员构成多元化

美国高校董事会成员无论公立还是私立均由校外人士组成的，其成员主要来自企业、政府部门或所在社区。[3]公立高校董事主要由政府任命，成员多来自本州或本学区的公民，高校内部的教师和学生一般不能参与董事会，政府官员担任当然董事席位的比例一般会受到严格控制。

这样一种董事会成员的构成至少有以下优点：第一，董事会由校外人士构成能有效避免高校内部利益群体对高校事务的控制。由于校外人士掌握着高校的最高决策权，高校内部利益群体——包括教师、学生、行政人员等都不可能把学校当成自己的势力范围，这有助于他们将高校事业的发展放在各项工作的首位。[3]第二，董事会由校外人士组成使董事会成为沟通高校这所“象牙塔”与社会的桥梁，有利于高校对社会需求做出能动反应。第三，董事会成员多元化有利于平衡各方利益。公立大学为非营利性机构，牵涉诸多利益主体，由多方人士担任董事会成员避免利益集中于一方，满足各方利益诉求。

（二）我国公立大学董事会的构建

根据《高等教育法》第三十九条的规定，我国大陆地区大学实行党委领导下的校长负责制，面对这一国情，在我国如何构建公立大学的“校董会”？校董会法律地位是怎样的？由哪些成员组成？党委的意志如何体现？等等。下面笔者将论及到这些问题。

1.我国高校董事会人员的组成

由于大学章程调整的不单单是大学自身的社会关系，而是涉及多方利益主体，为平衡各方利益，大学章程的制定主体的构成不应当是单一，应当多元化。借鉴美国公立高校董事会的构成并结合我国国情，笔者认为中国大陆地区公立大学校董会人员的构成应当包括：大学校党委书记、大学校长、政府官员代表、教师和学生代表、校外人士代表等等，总之，这个人员构成应当包含有大学章程调整的社会关系的各方利益主体代表。之所以应当包括以上人员，理由主要有：第一，我国大陆地区公立大学治理的客观现实是党委的领导在章程制定中应当得以体现，以保证党委领导下的校长负责制的落实。因此校党委书记应当纳入校董会中。第二，由于我国公立大学是由政府举办的，政府是公立大学最大的投资人，因此政府的利益在大学章程制定中也应当得以体现，政府官员代表应进入校董会领导层。第三，大学的主体是教师和学生，教师与学生的诉求应当在章程中得到体现，因此，章程的制定教师与学生应当参与。另外，与大学有密切联系的校外人士比如有影响的教育家、企业家等等应当参与大学章程的制定。

2.我国公立高校董事会的法律地位

在解决了公立大学董事会人员组成个后，我们不能不回答的另一个问题是校董会的法律地位，这个问题的解决关系到由校董会制定的章程的法律效力和执行力。笔者建议可通过修改《教育法》、《高等教育法》明确校董会的法律地位。在法律法规中明确规定高校董事会的人员组成、产生方式、任期等，使高校董事会的成立有明确的法律依据，使具有合法地位的校董会制定的章程具有法律效力，使制定出来的高校章程不至于成为行政命令下的应景之作。

[参考文献]

[1]王春业.论高校章程法律化及其实现路径[J].中国高教研究，2011（06）：37.

[2]潘燕.美国高校董事会制度及其启示[J].教育科学，2004（2）：41-43.

[3]王绽蕊.美国董事会的作用重大[EB/OL].http：//www.ebiotrade.com/newsf/2007-6/2007622174634.htm，2007.

[4]苗雨.论我国大学章程的制定主体[J].法学论坛，2011（09）.

[5]湛中乐，谢珂珺.大学章程制定主体及其相关问题探讨[J].高等教育管理，2011（11）.

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[11]湛中乐.大学章程精选[M].北京：中国法制出版社，2010.