农村征地拆迁中的政府角色定位

侯东栋

摘 要：社会契约论和儒家思想塑造了理想状态下政府的应然角色：民权政府和德性政府。而在现实的农村征地拆迁中，政府既要实现公共利益，又要保护农民个人利益，导致其易陷入两难处境并使其角色混乱错位，实然角色和应然角色存在了一定反差。继而文章分析了在农村征地拆迁中导致政府角色混乱错位的原因，指出暴力性的征地拆迁行为影响了政府的公信力和法律权威；在此基础上提出了在征地拆迁中，应注重保护农民权益和灵活运用多种方式，塑造良好的政府形象。

关键词：政府角色；征地拆迁；个人利益；公共利益

中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）02-0017-04

城市的扩张、城镇化的推进对土地有着持续的需求，这是生产力发展决定的。政府的责任在于通过法律和制度满足这种需求，推动生产力发展。土地用途的变更，释放了土地的潜在价值，实现了土地的最优利用，进而能够满足人民群众日益增长的物质文化需要；与此同时，也出现了农村的征地拆迁。政府是征地拆迁行为的发出方，一方面，政府代表国家需执行相关政策措施；另一方面，政府代表国家需保障相对人的合法权益——这意味着政府扮演着双重角色且易陷入“两难”处境。同时有强大的国家机器做后盾，征地拆迁对政府和群众双方都具有深刻影响。

一、政府角色之应然

政府角色是对政府所承担职能和作用的人格化表达。社会契约论和儒家思想中，对政府角色的定位都进行了阐述，在东西方产生了较大的影响。

（一）社会契约论中的民权政府

社会契约论认为：在国家产生之前，人类生活在“自然状态”中：每个人享有绝对的权利和平等自由——但这并非可持续的状态——资源的有限性和人类欲望的无限性，使人类进入“战争状态”。这就需要一种力量来维护代表着人类趋利避害本性的自然法之存续，进而保障人们的自然权利：政府便在这种情况下产生了。人与人达成契约而结合，让渡其自然权利的一部分，形成公权赋予政府，“使它能以全部共同的力量来护卫和保障每个结合者的人身和财富[1]。”所以，社会契约论在塑造一个民权政府：政府是公权让渡的指向对象，是公权的承担者和代表者，而非公权的所有者。政府需保障人民权益和自由平等，并抑制那些对其行使自然权利构成危害的行为。

（二）儒家思想中的德性政府

儒家试图通过美好的德行“仁”，来维护一种有差等的“礼”的社会，使得社会上每个人在贵贱、长幼、贫富等阶层中都有恰当的地位和行为方式。“家国同构”要求为政者治理国家应格外注重道德教化，赢得百姓拥戴。为政者作为社会精英，需品行良好，能够推行公义，普爱百姓。《论语》中有：“政者，正也；子帅以正，孰敢不正。”《孟子》中有：“以德行仁者王。”意指讲究德行者才能做百姓的首领。所以，儒家在塑造一个德性政府：政府是公平正义的承担者和道德推行者，政府需体现士大夫对百姓权益的尊重和维护。尤其对为政者的个人道德品质提出了较高的要求；同时，政府官员的地位则高于百姓。

二、政府角色之实然

理想和真理的作用在于它给现实社会树立了完美精妙的标杆，能够让人去丈量和思考真实的存在。社会契约论和儒家思想对政府角色的塑造，给人类勾勒出完美的政府形象。而现实中的政府，往往会因为具体的事件影响政府良好角色的塑造——农村的征地拆迁易使政府陷入角色混乱错位，伤害政府形象，衍生后果不可小觑。

（一）政府角色两难：法理“侵权”与法理护权

在政府的征地拆迁中，其角色并不像社会契约论和儒家思想中描述的那样理想和单一，政府角色陷入了既要“侵权”，又要护权的两难角色：

其一，法理侵权。在城市扩张过程中，产生了旺盛的土地需求，需要将农村的集体土地改变性质为国有土地，交由国家经营，挖掘土地的潜在价值，使土地得到最优利用。我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。”我国《土地管理法》中对土地性质变更所涉及的各个方面都做了明确详细的规定。这意味着，政府作为农村征地拆迁的主体，以行政命令方式从农民集体手中取得土地所有权，集体必须服从，没有任何选择的余地；但这一过程附有严格法律约束，其目的只能是为了公共利益且必须严格按照法定的程序，必须对被征收人以公平合理的补偿。

这便出现了公共利益和个人利益的对峙。这里面包含了一个基本的法律精神：政府基于重大的正当理由，可以不依照契约精神去严格保护每位公民私有财产，甚至可以依靠强有力的公权去迫使私权的妥协——这样做的目的，是对公共利益的维护；但是，政府的行为和公民个人的意志都需受契约的严格限制，双方绝非是为所欲为的。所以，从我国法律规定来看，在征地拆迁时，政府出于对公共利益的考量，以保障最广大人民群众的利益为落脚点，有权力“侵犯”农民个人合法权益——这是受到法律保护的，这符合社会契约论中政府是公共利益的代表者和实现者的角色；政府给相对人一定的补偿，这亦符合儒家思想中政府是公平正义的推行者的角色。但是，政府基于一定目的，可以扮演“侵害”公民权益的角色——这和社会契约论的描述大相径庭，政府本身是抑制危害公民自然权利的一方，现在却成为了“侵害”公民自然权利的一方。这就意味着，没有不受限制的私权，法理上公权可以迫使私权妥协，公权可以借助某种形式撼动公民的自然权利。

其二，法理护权。在国家拥有权力得以征地拆迁时，农民的合法权益依旧是有效的，其个人的生命权、健康权、财产权和人身自由并没有被剥夺。这些权利同样受到法律的保护。在征地拆迁中，突出表现为农民附着在土地上的财产权和发展权，我国《物权法》、《土地管理法》、《行政强制法》等法律，对农民权益维护和后续发展都做了具体的规定。在征地拆迁中，农民是核心的利益攸关方，他们能否顺利放弃其权利是公共利益能否实现的关键；农民本身并未触犯相关法律法规，但受征地拆迁的影响，农民改变了传统的生活和发展形式，这就更需政府对农民的财产权和发展权予以保护。农民面对庞大的国家机器，处于绝对弱势，他们基于对公共利益的尊重，放弃自己的一部分权利，实现公共利益的扩大化，就更需要国家法律赋予的相关权利保障。党的十八大报告指出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”也就是说，政府不仅要维护农民的合法权益，而且能够保障其合法权益的可持续性。

所以，政府在征收农民土地时，不仅仅是公共利益的代表者和实现者，更是农民个人权益的保障者和维护者，这也更好体现了社会契约中政府所扮演的角色：维护公民合法权益。双方实力的严重不对等，使得政府更应该格外尊重农民的合法权益，保障其生命健康权、财产权和发展的权利。在征地拆迁中，注重对公民基本生活的保障，不盲目借助于暴力的强制权，注重道德的说教和软方式的运用，亦更好体现了儒家思想中德性政府的角色定位。

（二）征地拆迁中政府角色的偏差

然而，在部分地方农村征地拆迁中，存在一些与法律和政策规定不一致甚至相悖的情况，这不仅侵害了公民的合法权益，有的还通过媒体的放大效应，消解了政府的公信力，伤害了政府形象，其长远影响堪忧。在一些情况下，部分地方的征地拆迁中，农民本身的弱势地位，使得农民的物权和土地使用权之外的其他合法权利也受到了侵害。这对于农民自身和部分征地拆迁行为而言，是属“双输”。

2010年，湖北武汉农民杨某抵制土地征收和房屋强拆，外出时被躲在树丛里的一伙人按住殴打，受伤严重。2012年，四川省崇州市某镇在晚上将某村耕地和良田骤然夷为平地，后村民代表万某因请愿被殴打，受伤严重。2013年，云南省巧家县因征地多次发生暴力事件，丁某因抵制拆迁被殴致死。此类极端案件，虽然不是征地拆迁过程中的普遍现象，但作为个案，通过当地群众的传播和媒体的报道，产生了放大效应，一定程度上，易以一种“以偏概全”的方式，伤害了法律的权威，消解了政府的公信力，变为政府应有角色的“短板”，成为了政府的硬伤。

这些事件导致当地政府角色产生了极大的扭曲，过度重视法理侵权，却忽视法理护权，和理想中政府角色严重偏离。一些地方采取方式不当，致使产生激烈对立，本应是维持秩序的角色，却因为对立陷入失序的“战争状态”；本应是德行教化的角色，却因为暴力相向陷入野蛮的对抗斗殴。一方面，对农民自身的土地权及附着在土地上的发展权没有做到较好的尊重与维护，忽视农民诉求；另一方面，采取较为极端的方式，甚至侵害了农民的生命健康权这样最基本的权利，为民权政府和德性政府角色的塑造抹下了挥之不去的阴影。

三、政府角色之纠偏

征地拆迁中发生的此类极端事件，使得一些地方政府角色成为：

1.强权暴力者——农民面对征地拆迁的相关方，是属绝对弱势群体。政府在征地和拆迁过程中，对农民的尊重是法律的必然要求，也是政府的职责所在，对农民生命健康权的保护是基础性的。然而，一些地方在执行征地拆迁过程中，由于过于注重强制权的使用，而忽视强制权之外的其他“软方式”（如谈判交流等），在说服工作不够充分时，就采取强制的手段，难以做到绿色和谐拆迁。这种急于求成的做法，往往会消减出于公共利益的利好优势，反而出现较为激烈的对立。并且，一些地方面对农民权益被侵害，采取行动较为滞后，没有通过妥当的方式尊重和保障农民的基本合法权益。征地中，合法是必须坚守的底线，暴力是不可触碰的红线[2]。当一些地方以暴力解决了一时的问题，但后续衍生问题却时有发生：相对人可能会产生报复社会的扭曲心理，成为了社会的不稳定因素，增加了社会成本。农民因土地强制征收补偿不当进行的上访约占农民上访总量的65%以上，对社会和谐稳定造成了严重影响[3]。同时，采用暴力的方式，虽然是个案，也会导致此类负面效应被放大，政府公信力减损。

这需要一些地方强化对“软方式”的运用，做好长线准备，切忌贪大求快，贸然行事；要和农民交流谈心，入户走访，了解农民真实的想法和利益关切。在现实的操作中，一些地方借助威望较高的当地农民去做说服教育工作取得了较好的效果；对失地农民做出妥善的职业培训和就业安排，给农民较好的发展后路，也取得了积极效果。这不仅实现了公共利益，维护了政府形象，还保障了农民的发展，尊重了农村的社会现实和农民的利益关切，取得了“双赢”。

2.利益攸关方——政府在征地拆迁中，不只是公共利益的代表者，也是有着自身利益的攸关方，是属“谋取价差利润的经济人角色”[4]。近20年来，农民被征地约1亿亩，获得的征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元[5]。部分地方的财政收入以土地出让为主，就使得这些地方颇为注重征地拆迁。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。资料显示，农村征地之后土地增值部分的收益分配是：地方政府占20%-30%；而农民拿到的补偿款只占5%-10%。与此同时，由于信息不对称，一些地方和农民交流不够深入，相关信息没有全面准确地传达给农民，出现了一些农民漫天要价，“一棵树要出一片森林”的极端行为，这也印证了马克思的一句话：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关[6]。”但是有些地方努力在做的，的确是尽力压低补偿价格，以便获得更多收益。而此时，漫天要价的农民处在一种信息不对称的环境下，其利益诉求难免会夸大。更多的则是认为补偿太低，农民发展后路没有保障。

一方面，这需要一些地方注重提高农民在土地增值收益中的分配比例，尊重并保障农民在土地用途变更之后的收益分配权。在现实的操作中，一些较为发达地区允许农民以土地作为资本入股参与盈利分配，取得了较好的效果。另一方面，要做好相关信息公开和政策宣导，让农民真正了解土地用途变更后的收益情况和地方对收益的使用情况，避免因为信息不对称导致农民漫天要价的不合理行为；合理制定征地拆迁的补偿价格标准并做好宣讲说明，避免因为价格弹性过大，导致当地农民认为：“只要坚持说不，地价就会上涨”。

3.公共利益界定者——政府能够合法地“侵犯”农民的个人权益，其法理依据的核心是基于公共利益。然而政府不仅是公共利益的代表者，还成为了公共利益的界定者和诠释者。以公共利益作为价值取向和行为目标已毋庸置疑，但在政策实践中政策产品经常会偏离公共利益的指针，为某些特殊利益群体或部分精英所操纵，从而以多数人之名侵占少数人的利益空间，甚至使公共政策成为少数人获利的工具[7]。一些地方政府不仅是裁判员又成为了运动员：在现实中，一些地方以公共利益的名义征收了农民土地；但实际上，这些土地确有一部分用作了仅是惠及少数人的商业开发，将公共利益排除在外。公共利益的模糊规定似乎就成了一些地方自由发挥的余地。政府既是公共利益的代表者，同时还是界定者，这就导致政府权力范围放大；相应的，个人的权利便缩小了，也难以获得保障。

这需要国家强化对相关法律和政策的说明，对公共利益做好明确清晰的界定，使地方有法可依；也要严肃各级政府对土地开发利用的审批标准。在这一过程中，做好监督监管，避免土地开发沦为少数人为少数人谋利的工具。同时，对土地用途变更和开发的综合政策做好宣讲，使当地群众切实参与到土地的开发利用当中，将农民视为土地开发中的有机部分，这就能为土地的后续开发注入源源活水。

总而言之，有些地方在农村征地拆迁中，实际扮演的角色与农民本身所期望的还有一定差距；与法律规定的角色亦有背离；与理想中的政府角色还相差甚远。在农村征地和拆迁中，一些地方不要图一时之快，更要注重方法的运用，维护好政府的形象。一次暴力，伤害的不仅是一地政府，更是群众的向心力。征地拆迁应向着实现公共利益和保障农民权益的“双赢”发展。政府自我革命需要转变职能和简政放权；政府角色与国家的长治久安和政权的稳定直接相关，必须严肃对待。

参考文献：

[1]卢梭著，何兆武译.社会契约论[M].北京：商务印书馆，

2003：19.

[2]刘志权.征地须守住“非暴力”底线[N].人民日报，2013-

05-16（05）.

[3]杜鹰.关于新时期“三农”工作的几个问题[J].宏观经济

管理，2013（3）：4-10.

[4]曾国平，许峻桦.政府在城市拆迁中的角色定位[J].云南

行政学院学报，2004（3）：46-48.

[5]纪漫云.从“地人钱”看现代农业发展[J].江苏农村经济，

2012（1）：63-65.

[6]马克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，1965：286.

[7]张宇.公共利益：谁来界定？如何整合？——基于公共政策

制定视角的分析[J].甘肃社会科学，2012（4）：13-16.

（责任编辑：陈爱军）