科学优化低空空域 高速发展通用航空

汤志斌

（民航甘肃空管分局，甘肃 兰州730050）

0 引言

低空空域是国家的重要战略资源，是军航和通用航空的主要活动区域，像国土资源、海洋资源一样，蕴藏着极大地经济、国防和社会价值。近年来，随着经济大开发战略的实施，国家航空事业的不断发展，飞行密度不断增加，使得低空军事飞行、抢险救灾、训练飞行等通用航空与日俱增。但是，由于低空空域长期实行的是以军队为主导的严格的封闭式的空域管理制度，条块分割严重，已经成为通用航空发展的障碍；同时未来低空空域发展的需求，使得优化低空空域结构，实施科学管理方式，提高空域的利用率，成为一个急需解决的重要课题。

1 低空空域的相关概念

1）空域是飞行器飞行的空间，是国家的重要资源，由国家统一管理。空域应当根据航路航线结构，通信导航、气象和监视设施以及空中交通服务的综合保障能力划分，以便提供有效的空中交通服务。

2）低空空域通常是指真高1000米(含)以下的空间范围。目前分为管制空域、监视空域和报告空域三类。

3）管制空域通常划设在飞行比较繁忙的地区，如机场起降地带、空中禁区、危险区、限制区、地面重要目标、国(边)境地带等区域的上空。此空域内的一切活动必须经过管制部门批准并接受飞行管制。

4）监视空域通常划设在管制空域周围。由空域用户向管制部门报备飞行计划后，自行组织实施并对飞行安全负责，管制部门负责严密监视并提供飞行情报服务和告警服务。

5）报告空域通常划设在远离管制空域、监视空域的上空。由空域用户向管制部门报备飞行计划后，自行组织实施并对飞行安全负责，管制部门根据用户需要提供航行情报服务。

2 低空空域管理现状

由于中国国情发展的特殊性，使得国内低空空域管理相比欧美一些发达国家,尚处在初级阶段。低空空域的管理还存在很多问题：

1）低空空域划分不合理,管理体制不科学，运行机制不顺畅。现行空域管理体制是在国家空管委的统一领导下，实际上，空军空域占80%，民用空域只占20%。因此，低空空域的机动飞行，像绕飞天气、申请临时航线等等，必须经空军批准，不仅延误时机，更不利于提高效率。

2）低空空域管理的法律法规制度不够健全。法律法规是实现低空空域科学管理，提高空域利用率和保证空防安全的前提和基础。目前国内组织实施低空飞行的主要依据是《中华人民共和国飞行基本规则》和《通用航空飞行管制条例》，但这两部法规均缺少对低空空域管理使用和低空飞行活动的具体规范和实施细则。

3）低空空域的空管设施、航空保障能力不强，服务保障不够完善。低空空域的使用对象主要是通用航空。而执行通用任务的主要是小航空器，高度低，速度慢，机载设备简单，作业环境差。目前空军和民航的目标探测、识别和防御体系都难以掌控，不利于动态监控，在一定程度上加大了空防压力，防相撞任务艰巨。

4）低空空域管理，安全责任不够明晰。由于低空空域协同查证处置环节较多，空管部门没有对低、慢、小航空器强制管理权限等问题也比较突出，通用航空经常出现起飞后，空军和民航都无人监管的现象。

5）部分通用航空人员航空法规观念淡薄,法规意识不强.通用航空由于准入门槛低，从业人员的执照发放管理和资质审核非常松散，对于飞行规则、空域管理、防止空中相撞的意识也非常淡泊。据统计，从2002年至2005年，在我国主要航路航线附近，失控气球影响民航的飞行事件多大70余起，其中严重影响飞行安全的有20起。

3 科学优化低空空域的重要意义

3.1 低空空域优化是促进社会经济发展，提升经济实力的必然要求

近年来，随着低空空域改革深入，促进了通用航空的快速发展，飞行总量年均增长达10%以上，行业规模日益扩大，应用领域不断拓展，有效促进航空领域的经济发展。同时带动地区的工业化和城市化水平，加速区域内的人员和物资流动，升级产业结构，繁荣现代服务业，促进整个社会经济发展。

3.2 低空空域优化是促进区域协调发展，构建和谐社会的需求

通过低空空域改革，以较少的资金投入和资源占用就可以连接落后地区，把其经济发展融入国家的整体发展，共享国家发展成果，缩小地区差异；同时使得通用航空在抢险救灾、应急救援、医疗救护等方面为社会和公众提供更加广阔的公共服务。

3.3 低空空域优化是催生科技创新，促进交通运输现代化的迫切需要

低空空域优化，促进通用航空的飞速发展，这种发展要求不断创新航空器的设计、制造，在改革机载、空管和机场维护系统的同时，带动空间技术、冶金、自动控制等诸多高科技的产业的发展，客观上驱动航空领域的科技创新。

3.4 低空空域优化是维护国家安全的迫切需要

航空业具有准军事性质，国家一旦进入战备状态或紧急状态，通用航空空、地勤人员以及航空器、机场设施等资源可立即转为军用，成为国防力量的重要补充和军事后勤的重要支撑。

通用航空在国家应急救援体系中具有独特的优势。当发生自然灾害、恐怖袭击和社会骚乱等事件时，通航可在最短的时间内输送物资设备和人员，降低损害，维护社会稳定。

低空空域优化可以确保国家重要目标和国家主权的安全。2000年年初，一名美国人超低空飞行，躲过雷达探测，闯入古巴哈瓦那，撒传单后，遭空军拦截被迫返回美国。只有优化低空空域，实施科学严格的管理，才能杜绝安全问题。

4 科学优化低空空域所应遵循的基本原则

低空空域的优化应当在综合考虑国家安全、用户需求、飞行管制能力和通信导航、雷达设施建设以及机场分布、环境保护等因素的基础上，深入研究理论体系，全面分析基本问题，借鉴海南、内蒙试点的成功经验，本着“确保安全，军、民航空和公众利益同时兼顾”的原则，从国家安全和经济建设大局出发，科学合理地优化低空空域。

5 科学管理低空空域的措施

改革开放以来，我国在低空空域管理方面进行了探索，政策法规相继出台，运行管理不断改进，保障手段得到改善，改革试点取得了初步成效。但必须看到，低空空域管理改革正处于重要阶段，必须制定更加有力的政策措施，切实改进和完善管理与服务，推动航空事业持续快速健康发展。

5.1 完善低空空域法规标准体系

制定有关《低空空域划设规定》、《低空空域管理使用规定》、《通用航空任务审批办法》等等法律法规，为开发利用低空空域资源和实施有效管理提供法律保障。同时根据通用航空发展需求和改革试点经验做法，修订《通用航空飞行管制条例》，完善小型运输机、直升机在低空空域内的仪表、目视飞行规则及配套法规。

5.2 科学分类，合理划设低空空域

借鉴欧美划分低空空域的方法，将低空空域划设为管制空域、监视空域和报告空域，根据不同模式实行分类管理。管制空域，一般划设在飞行密集地区、机场管制地带以及区域重点防空目标区和周围区域上空等区域，由空管部门掌握飞行动态，实施管制指挥，；监视空域，协同空军划设在现行航路内、高度4000米（含）以下的空域，由空管部门监视飞行动态，提供飞行情报和告警服务；报告空域，远离管制、监视空域，航空用户向空管部门报备飞行计划，通告起飞和降落时刻，自行组织实施，空管部门只提供航行情报服务。

5.3 建立高效、便捷、安全的运行管理机制

牢固树立服务意识，采用电话、传真、电报等多种通联手段，方便航空用户申报飞行计划、报备相关事宜。采取在网站发布信息、发行低空航图等多种方式，及时公布低空空域划设使用情况，发布通用航空飞行所需的相关信息，提高低空空域运行管理和服务效率。

5.4 学习先进理念，引用新技术，加强低空空域建设

空域分类是国际民航组织（ICAO）在空域组织和管理方面的重要标准。我国目前没有依照ICAO标准对空域进行分类，像美国、殴盟等国的低空空域分类实施较早，而且实际应用证明能够促进通用航空事业的发展。在借鉴国外成熟理念的基础上，结合我国空域特色，建立低空空域管理的政策法规和运行机制，制定各类通用航空器准入标准，以及大范围构建服务保障网点的措施办法，从根本上解决空域资源紧张的局面。另外，欧洲单一天空计划与美国下一代航空运输系统计划，预示着基于数据链通信、星基导航、广域组合式监视与自动化空中交通管理等技术的新一代空管系统，将取代基于有声无线电、地面导航设施、传统雷达与人工空中交通管理的现行体系。新一代空管系统力求推广星基技术，以最大限度摆脱传统陆基设备覆盖范围小、精度低等缺陷，实现低空空域管理智能化、高精度、大覆盖、大容量。

5.5 完善通用航空服务保障体系

在现行模式下，按照区域、终端区、航空服务站三级服务管理架构，建立通用航空服务保障体系。要充分利用现有机场管制，扩大低空空域监测站建立，为通用航空飞行及时提供飞行计划、航行情报、告警服务、飞行支援、应急救援和其他相关支持。在现行空管能力覆盖不到的地区，投资建设航空服务站，通用航空用户根据飞行需要，在就近航空服务站获取服务。

5.6 加强低空空域飞行安全监控和管理

坚持安全第一、预防为主的原则，严格低空空域使用资格审查，合理界定安全责任，低空飞行，航空用户承担目视飞行安全主体责任，空管部门负责提供仪表飞行安全间隔服务。依据飞行法律规章，建立完善低空空域飞行违规处罚机制，严肃处理超执照等级飞行、超空域范围飞行等扰乱空中秩序的违法行为，确保飞行安全和地面重要目标安全。军民航应制定和完善低空飞行突发事件应急处置预案，明确相关单位职责和工作程序，建立应急反应机制，确保及时有效处置各类紧急突发事件。

5.7 建立低空空域管理评估监督机制

管制部门协同航空用户、科研院所等单位，研究开发综合评价系统，制定低空空域管理评估标准，做好管理评估工作。并以此作为绩效考评的重要内容，从起降点布局、空域使用效率、飞行安全指标、航空服务站服务质量、用户满意程度等方面，定期对本地区低空空域运行管理情况进行分析评估，及时发现并解决问题。

其他措施包括加强低空空域管理配套设施建设，着力培养通用航空从业人员的业务素质，提高其学法、知法、守法的意识。

6 结束语

深化低空空域管理改革，是大力发展通用航空、繁荣我国航空业的重要举措，是促进我国经济社会发展的迫切需要。但同时也要意识到，低空空域管理改革是一项复杂的系统工程，涉及面广、牵扯利益多，不仅关系到国家安全，也关系到各产业的发展和群众的利益。期望通过借鉴国外先进理念、借鉴成功试点、完善基础设施、改进管制手段等积极措施，能够满足我国通用航空不断发展的需求；也同时通过不断地改革低空空域管理模式，为通用航空飞行创造一个安全高效运行的空间环境

［1］国务院中央军委关于深化我国低空空域管理改革的意见[Z].国发〔2010〕25号.

［2］国务院关于促进民航业发展的若干意见[Z].国发〔2012〕24号.

［3］建设民航强国的战略构想[Z].中国民用航空局,2010-2-11.

［4］中华人民共和国飞行基本规则[Z].

［5］民用航空使用空域办法[Z].中国民用航空总局令第122号,2004-5-26.

［6］通用航空飞行管制条例[Z].