关于完善农村土地承包经营权退出机制探析

张成功

（海南师范大学马克思主义学院，海南 海口 571158）

我国的“三农”问题与城镇化问题是两个涉及领域非常广，涵盖学科极其丰富，利益关系错综复杂的大问题。对我国农村土地承包经营权退出机制进行深入和重点研究，对于上述两个大问题的解决具有“破其一点，盘活全局”的重要作用。

一、农村土地承包经营权退出机制的发展现状

学界普遍认为我国的农村土地承包经营权退出机制始于家庭联产承包责任制，并基本认为其发展主要包括三个阶段，第一个阶段是上世纪80年代至90年代末实行“15年不变”的政策的第一轮土地承包；第二个阶段是上世纪90年代末开始的在第一轮基础上再延长“30年不变”的政策的第二轮土地承包；以及自2008年至今的中国共产党十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的第三轮土地承包政策。

退出机制与进入机制相反，它是一种对组织的自由选择权而导致的脱离组织单独活动的行为，退出的缘由也不仅仅是被组织惩戒，更重要的是退出主体对组织的不信任。学术界对于退出机制的理解，主要有知名经济学家林毅夫的退出权及著名的发展经济学家阿尔伯特·赫希曼的退出机制。林毅夫用退出权来解释我国1958—1961年的农业大滑坡，指出最重要的原因是农民被剥夺了退社的权利，既导致人力资源无法有效地流通，也使得农业生产缺乏公正并存在低效率的现象。阿尔伯特·赫希曼在其1970年出版的《退出，呼声与忠诚：对企业、组织和国家衰退的反应》一书中指出，人们表达对于一个组织或企业不满的方式主要是退出和呼声，退出赋予组织成员自由选择的权利，表示的是对组织或企业的决绝告别，而呼声更倾向于对组织或企业的无奈抱怨。我国农村土地承包经营权退出机制不同于阿尔伯特·赫希曼与林毅夫的退出机制，它是指农民通过出让自身具有的土地承包经营权，通过选择新的生活方式（非农业生产经营活动）而告别旧有的以从事农业生产经营活动为生的生活方式的机制。当前我国的农村土地承包经营权退出机制保证了农村土地和农民这两种资源的充分自由流动。

我国当前土地承包经营权退出方式主要包括主动退出与被动退出两个方面。土地承包经营权的主动退出概括起来可分为两个方面，即自愿退出与制度性退出。自愿退出是指农民由于年老体弱、外出务工等多种因素而将土地的承包权与经营权相分离，具体说来就是农民保留承包权而出让经营权。制度性退出主要是指农民由于户籍变动，而导致的农村土地承包经营权的退出。自2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》中明文指出，随着承包方由农村人变为城市人，即由农业（农村）户口变为非农业（城镇）户口，发包方（村集体经济组织或者村民委员会）可收回承包的土地。而土地承包经营权被动退出主要是指国家或地方行政主管部门以公共利益为名义来进行诸如社会公共基础设施建设、城乡统筹规划建设等对农民的土地经营权的征收。土地承包经营权的被动退出形式已成为我国失地农民逐渐增多的最主要因素，此种方式不仅会造成高昂的社会成本与农民机会成本，而且它已逐渐成为社会不稳定因素繁殖的温床。

我国当前较为成功的土地承包经营权退出机制的实践案例主要包括：浙江嘉兴的“两分两换”模式、四川成都的“双放弃”模式及广东南海的土地股份合作制模式。浙江嘉兴“两分两换”模式与成都“双放弃”模式具有较强的相似性。“两分两换”模式的“两分”是指将承包地与宅基地相分离，将搬迁与土地流转相分离；“两换”是指以承包地换股权、地租，以宅基地换住房、资本。成都的“双放弃”模式是指农民主动放弃土地承包经营权与宅基地使用权，行政部门则为农民在城区内提供集中住宿与等同于城镇居民的社会保障。广东南海的土地股份合作制模式是指当地农民集中土地建设、出租厂房，以农村土地承包经营权入股，并依据股份享受分红的模式。可以看到这三种较为突出的模式在本质上都是为了农民和土地资源得以流通，为了农业得以进行规模产业化集约发展，为了农民生活水平得以提高，为了城市化建设得以快速发展；但也应当关注到部分地方行政主管部门通过运用行政权力进行推进，这样是否真正符合农民意愿、是否能够最大限度保障农民利益。

二、当前农村土地承包经营权退出机制存在的问题

由于我国农村具有人口众多、社会关系极其复杂、农民文化水平低等诸多特点，因而我们在对于现存土地承包经营权退出机制进行研究的时候，更要注意与农村实际情况相结合，切实做到实事求是、因地制宜地发现问题，只有这样才能使土地承包经营权的流转双方共赢，既促进了规模化经营、城市化建设，更促进了农民生活水平的提高。

（一）土地承包经营权退出机制的现存问题

首先，我国农村土地承包经营权退出机制的具体退出途径较少，其中主要包括：承包人主动放弃承包权、承包人户籍变动、承包人转让土地经营权、发包人在承包期内依法收回承包地、行政部门依法征收或占用承包地等五种情况。从上述情况来看，我们可以看出强制性退出占我国现存的土地承包经营权退出途径有很大的比例，同时，由于当前的土地制度限制了土地承包经营权转让的范围、使用途径等问题，因而土地承包经营权交易市场完全属于买方市场，农民的经济利益很难得到维护。

其次，对土地承包经营权退出所进行的补偿不合理，这种补偿机制没有体现土地的资本要素属性。当前我国土地征收中，农民能够拿到的补偿仅仅是依据土地前三年平均产值的十倍，而土地用途与性质的转变之后所引起的增值部分，农民却分享不到任何利益。同时，对于给予农民的补偿也缺乏一个系统的、行之有效的管理体系；失地农民的后续生活也缺乏相应的系统培训、指导体系。农民往往是拿到大额补偿后就会大肆挥霍，等到挥霍殆尽后再去找政府谋求生路。

第三，随着国际形势与国家政策的变化，特别是国家惠农政策的出台，引发了一定规模的“返乡热”，但是我国土地承包经营权却缺乏明确的土地产权界定，从而致使土地纠纷问题愈演愈烈。土地承包经营权到底是30年？50年？70年？或更长？无人知晓。中国共产党十七届三中全会中提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的土地承包政策，“长久不变”的“长久”有必要从法律层面与实践操作层面加以明确。

（二）农民在退出土地承包经营权后的生活缺乏保障

首先，农民受传统思想影响，认为土地仍然是其安身立命之本。虽然国家正在积极建设与完善农民的社会保障制度与社会保障体系，但是，城乡社会保障制度仍然存在巨大的差异，加之农民在进城后面临就业、住房、子女教育等诸多问题，因而绝大部分农民仍然依赖于土地的保障功能，特别是随着国家各项支农惠农政策的出台，农民就更加不敢轻易放弃土地承包经营权，从而导致当前的土地流转具有粗放性、随意性、短暂性的特点。

其次，虽然随着现代城市化建设的快速发展，农民进城成为历史不可抗拒的时代潮流。但是，由于退出土地承包经营权的农民与最终的市民之间缺乏相应的联动机制，诸如户籍制度、受教育程度、非农就业能力、技术掌握程度等都是现实而紧迫的问题，只有将农民“进入”城市的准备工作做到位，农民才能够心甘情愿的“走出”农村。相比较而言，我们可以看到浙江嘉兴“两分两换”模式与四川成都“双放弃”模式就基本形成了联动机制，做好了农民“出”与“入”之间的衔接问题。

（三）农村土地流转市场机制不健全

我国农村土地的流转多为自发性流转，具有规模小、效率低等特点。无法实现大规模、高效益流转的主要原因是缺乏农村土地流转市场机制已及农民的小农经济思想与现代农业生产理念之间存在差异。

当前我国农村土地流转市场的发展还处于起步阶段，虽然在土地估价与地价监管方面有一定基础，但是总体来说我国的农村土地流转市场形式不容乐观。由于诸如土地流转的中介与咨询机构、公正与仲裁机构缺乏规范的建设，加之法律法规不健全，行政职能部门缺乏有效的监督或越权、缺位管理等因素，最终导致农民急于流转却找不到合适买家，承包商无法得到心仪的土地，土地流转方的既得利益难以得到保障，这不仅降低了土地的流转速度，而且也会使财富白白流失。特别是在当前农民经济不稳定的情况下，二、三级土地流转市场的缺乏，使农村土地很难再次进入土地流转市场，造成土地流转不顺畅，难以形成农村土地流转的良性循环。

农村土地流转市场机制不健全除了上述分析的外部因素以外，最主要的还是由于我国农业具有细碎化的特点，也就是农民仍然习惯于靠天耕作，小农经济思想依然占主导地位，而没有意识到小户与小户间只有通过集中土地流转才能实现农业的现代化与机械化。同时，小户与大户之间又由于生产经营规模、效益和理念之间的差异，导致土地的需求信息与供给信息之间难以有效对称，这不仅影响了交易对象的寻找，而且会导致更高的交易与谈判等费用，在增加了土地流转成本的同时，也使供求双方更难达成交易。

三、完善农村土地承包经营权退出机制的举措

（一）通过土地确权保障农民权益

当前我国农村土地承包经营权退出机制面临的首要任务就是明确农民手中土地的权利，特别是在集体所有权淡化、法制不健全、基层民主不完善的农村，如不加以明确，退出机制将难以发挥其作用。确权具体包含两个方面，即确定农村土地承包经营权与确保农村土地能够与城市用地同等进入流通市场。

本着公平、效率与稳定的原则，国家行政主管部门一方面要重新对农村土地进行普查，并将土地信息（土地名称、面积大小、质量等级、历史用途等）进行网络公示，无异议后进行登记颁证。此举不仅使农民自己对其所掌握的农村土地及退出机制所涉及的补偿有一个明晰的认识，而且为土地进入流通领域打下了基础；另一方面则应当加快农村土地入市步伐，在保证我国耕地面积不再减少的原则下，农村土地如与城市土地同等竞价，不仅可使城市土地畸高的价格得到抑制，而且也能够使农民得到优厚的补偿。

（二）加快农村土地承包经营权退出机制建设

我国当前的农村土地承包经营权退出机制缺乏系统的、连贯的、规范的退出程序。必须建立起一套规范的土地承包经营权退出体系，这一体系至少应当包括管理土地承包经营权退出工作组织的建构、退出方案的设计与拟定工作、退出方案的公示与发布工作、退出合同的拟定与签订工作、退出方案的实施与监管工作等具有环节。依照规定的流程，明确各方的权利与职责，并严格按照相关程序、规定处理相关退出事宜，才能够避免在退出过程中农民的权益受到侵害、行政主管部门越权管理以及相关利益方推诿逃避责任等现象的产生，同时退出系统的系统化、透明化、法制化也更加有利于监察部门及社会各界的监督。

我们应当全面、理性地理解农村土地承包经营权退出机制中的补偿机制。补偿不仅仅是对退地农民在资金上的给予，更重要的是要给予他们在未来生活中的保障。除了对退地农民要进行一次性补偿，同时对于超过劳动年龄的农民，应按城市最低生活保障线标准进行相应的补偿；对于劳动适龄人口，则按照从事农业生产劳动的时间长短，以一定比例折算为城市工龄及一定数额的养老金计入城市养老保险体系；对没有职业的农民，则由政府通过义务培训，帮助他们实现就业；如果是农民自主创业，则给予一定的税收优惠政策。特别是对于退地农民进行一次性补偿的行为，政府应当尽量限制，实属例外的也应当对农民理财进行细致的安排、引导，尽量避免农民在短时间内将获得的巨额补偿挥霍殆尽。

（三）加快发展农业现代化与产业化经营

毛泽东曾说过农业的根本出路在于机械化，没有农业机械化就没有农业现代化。随着我国农村土地承包经营权退出机制的实行和完善，我们应当趁着小户农民逐步放弃传统细碎化经营模式、退出农村土地承包经营权的有利契机，全面推进农业产业化、经营集约化、耕作现代化，对种粮的承包方进行农业与良种补贴政策，发展规模化经营，根据土地适种类型重点突出经济作物与特色农产品，并扩大农机具购置补贴范围。

（四）给予退出农村土地的农民一定的缓冲周期

农民作为城市化进程中的弱势群体，我们应当尊重他们退出农村、进入城市生活的选择，但是要考虑到他们能否真正的融入、习惯城市生活，能否成功转业，或者说能否负担得起城市生活的高额成本。如果他们在城市无法过上自己理想中的生活、转业失败或负担不起城市生活费用，那么返乡继续务农就成为了一个最主要的选择。农村土地承包经营权退出机制应当给予农民一定的时间缓冲周期，力求在“出”村“进”城与“出”城“返”村这个张力之间得到平衡。只有这样，才能够减轻农民心理上的巨大压力，使他们能够踏踏实实进城。这不仅是维护社会稳定的需要，更是我国尊重人权、保障人权的重要举措。

（五）为退出农村土地的农民进城提供全面的社会保障

农民参与农村土地经营权退出机制后，必定要面临如何进城生活的问题。对于农民进城生活，政府帮扶的力度越系统、全面，农民留在城市生活的可能性就越大，重新返乡务农的可能性也就越小，社会安定团结的局面也就越容易得到维持。

1.要深化户籍管理制度的改革

建立起城乡统一的户籍管理制度，尽快出台方便农村进城人员的过渡性户口管理政策；同时，改革劳动力管理体制，通过运用社会主流舆论平台大力宣传城乡劳动力地位与待遇平等、反对歧视农村劳动力等观念。

2.对退出土地农民进行就业培训

开展层次鲜明、领域宽泛、形式多样的职业教育与技能培训，引导其改变传统的择业观，提高其就业竞争力与融入社会的能力。使他们能够具有一技之长，能够真正立足于城市的非农产业生产。同时，大力提倡退地农民进行自主创业，国家应当放宽公司建立与退地农民创业贷款的审批程序；大力发展中小、社区银行；给予创业农民如税费减免、贷款贴息等必要的政策扶持；提供转业技术指导、培训和服务；并加强政府在信息、项目等方面的引导作用，有条件的话创业方向应尽量向服务业靠拢。

3.建立健全农村退地农民住房保障制度

国家应当积极推动农村退地农民用宅基地换购城市住房的政策，同时进行大规模的退地农民安置房、保障房建设。同时，对于廉租房与经济适用房，地方政府要出台相应的支农惠农政策，银行也要对退地农民贷款买房进行必要的减息优惠。

4.本着统筹城乡发展的原则，建立健全社会保障制度

并最终建立健全城乡社会保障联动机制。虽然越来越多的退地农民开始进入城市生活，但他们却并没有享受到城市的社会保障体系。国家应当尽快扩大社会保障覆盖面，使进城的退地农民能够归入城市居民社会保障体系之中，其中主要包括失业、养老、医疗和工伤保险，同时要给予其家庭成员同等受教育权利和最低生活保障。

“三农问题”是我国社会主义现代化建设过程与城市化建设过程中的最重要问题。随着农村土地承包经营权退出机制的日臻健全、完善，农民的权益必将得到更加全面、系统的保护，虽然它还处于起步阶段，但是雏形已基本建立，坚定的贯彻实施农村土地承包经营权退出机制，不仅能够统筹城乡区域发展，并加速城市化建设进程，而且能够抑制贫富差距的拉大，为我国十八届三中全会后深化体制改革打下坚实的物质基础，并最终助力于中华民族的伟大复兴。

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