武汉市保障房配建模式研究

■呙淑文，王司凯 ■武汉科技大学管理学院，湖北 武汉 430081

随着我国经济建设的迅猛发展，城镇化的进程加快，住房问题越来越重要，它关系到社会的稳定和经济的可持续发展，关系到科学发展观的实践与和谐社会的建设，是中国和世界普遍关注的重点和难点问题。并且中低收入家庭的住房问题成了现阶段最大的民生问题，因此保障房的建设显得尤为重要。“十二五”规划期间，国家关于保障房的建设目标是3600万套，城镇住房保障覆盖率将达到20%以上。为加强保障房建设，保障房模式的发展，各国学者都进行了大量的研究。发达国家住房保障模式的发展从集中到分散，整体开发到配建开发，已经形成了较为成熟的住房保障建设模式。如美国的“公共住房计划”和“私人所有权项目”，新加坡的“组屋”等。而我国从传统的集中建设模式也逐步发展到多元化的新模式。

目前，保障房配建模式逐渐在我国大城市推广，与传统建设模式相比，配建模式能很好地解决保障房建设中的土地和资金问题。但是，我国在配建模式实施和发展过程中，还存在一些问题。本文将分析武汉市保障房现有建设模式，结合武汉市的特点，探究保障房开发建设模式，并分析配建模式存在的问题及相应的完善对策。

1 武汉市现行保障房建设模式

武汉市是全国最早开始建设保障房城市之一，自1994年起，就开启了保障房的建设，到现在已经初步形成了较为完善的保障房体系，解决了不少的居住问题，现在已经形成了以公租房和廉租房为主，经济适用房和限价商品房为补充的住房保障体系[1]。武汉市现行的保障房建设模式主要有以下几种。

1.1 政府直接建设

政府直接建设是指政府直接投资成立开发公司，由该公司全权负责项目的投融资，建设，管理等过程，是最直接和简便的建设模式。政府直接建设，民众直接受益，整个过程公正公开透明。这种模式下，土地来源一般是由当地政府直接划拨，资金来源一部分由政府投资，一部分则由政府以政府信用或者其他担保方式向商业银行或者其他金融机构进行贷款。还款以地方政府的财政支出为主。截止到2014年，武汉市中心城区该类项目正在建设、交付使用、计划开工加起来一共有23个，房源套数合计为23550。比如武汉市青山区青雅居，洪山区福临居等公租房项目均属于此类。

1.2 政企共同建设

政企共建模式是指保障房管理机构通过公开双向选择的招标机制，选择开发商为项目承建方。这种模式下，一般是“交钥匙工程”，即开发商按照标准建设完工后，政府验收合格即交付给政府管理机构，也就是代建制。保障房的价格由建设成本确定，征地和拆迁补偿安置费是由政府承担，剩下的管理费、利润由开发商在投标过程中根据自身实力报价。另一方面，开发商的开发建设水平一般高于政府成立的建设公司，在房地产开发方面经验更为丰富。因此，政企共建模式建设成本一般会低于政府直接建设模式。如武汉中央华城公租房项目采用了这种代建模式。

1.3 政府回购租赁闲置房屋模式

这种模式是指政府购买或者长期租赁各地居民手中闲置的房源，以作为保障型住房。这些房源大多来自城中村改造过程中获得的多套房源，也可以是其他各种形式的空置房源。居民在拆迁改造过程中获得的多套房源，其本意就是想将这些房屋出租。政府可以将这些房源集中长期租赁起来，将这些房源作为公租房、廉租房，其中租金的差额由政府对每户进行补贴。另外，其他形式的闲置房源也是可以充分利用的，比如武汉市茅店学生公寓原为学生居住，已被纳入公租房目标项目。这种公租房筹集模式是利用社会存量住房资源的一种尝试。

上述三种模式虽然存在一定的适用性，但是也存在着弊端。

前两种属于集中建设模式，这种模式使弱势群体聚居，引发的社会问题目已经被发达国家证实。政府直接建设模式由于资金需求大，管理水平要求高。武汉市花山生态新城、汉口城市广场四期、丰华园二期工程均已按照住建部要求开工，但后续工程进度不理想，其主要原因就是资金紧张、规划调整，导致工程进度滞后。

政企共同建设模式固然能稍稍解决资金压力，但是开发商参与保障房建设存在一定的风险。政府和开发商之间的信息不对称，开发商是否按照政府规范进行建设，政府不一定完全掌握。另外保障房开发利润仅为3%，远远不及商品房的33%。利润过低，开发商很容易出现机会主义行为[2]，采取非法手段获取利润，这样将直接降低保障房的质量。这一模式下，开发商实际沦为工程总包单位，所以这种模式更适合大型国企总承包单位。大型国企更具有总承包和总集成的优势[3]。如中建三局雄楚片的保障性安居工程，青山区红卫路中建开元公租房等项目。政府集中租赁社会闲置房屋模式仅适用于大城市，武汉市虽然有一定适用性，但是租价肆意上涨的可能性很大，从而导致政府和人民之间矛盾加深，引起不良社会影响。另外，将其他存量房源引入保障房房源，地方政府可能拿一些不符合标准的房屋进行“滥竽充数”，存在一定的风险。所以这一模式中亟待完善的相关政策还很多，推广还需谨慎。

2 配建模式的特点

商品房开发配建模式是指开发商在取得国有土地使用权时，政府设定强制性规划，要求开发商在开发商品房时必须配套一定比例的保障性住房。如果项目不适合进行配建，则开发商必须缴纳不低于保障房建设成本的费用，作为政府今后实行保障房相关规划的专项资金。根据合同规定，保障房完工后由政府验收合格即可以有偿或者无偿方式移交政府保障房管理机构。这种模式投入资金小，项目选址灵活，又能促进不同社会阶层的人群之间的交流融合，既有效撬动了社会资源参与保障房建设，又打破了高收入和低收入人群之间的“围墙”。所以配建模式既可以让开发商参与建设，又能有效规避上述模式中存在的问题。相比较而言，配建模式有以下几个特点:

第一，资金和土地问题容易得到解决。减少了政府的财政支出，政府只需要在土地出让和税收政策上进行优惠。对开发商而言，土地开发的前期成本投入相对会减少，资金压力、风险也会降低。同时，政府无须为保障房规划专项土地，又解决了土地问题。与代建制相比，更能吸引开发商的加盟。

第二，配建模式可以改善居住空间分异[4]的情况，不同收入层次的人群一起生活，设施可以共建共享，人文上做到不同人群的包容，增进邻里交往，促进人际交往。降低保障性住房集中建设对周边区域环境带来的负面外部性，有利于实现住房困难群体在城市中均匀分布的目标，提高各收入群体对居住环境的满意度。

第三，建设方式灵活，社区的可塑性较强。可以将保障房分布在各个小区之中，也可以将保障房放在一个居住圈之中，住宅的居住环境设计和户型不会有任何差距，具体规划取决于配建模式针对的主体人群。

第四，有利于资源优化配置，增加保障对象的就业机会。例如保障房区域内所建停车场可供商品房用户使用，保障房用户可以在物业管理岗位中获得就业机会。

因此，武汉市保障房建设模式应逐渐向配建制转型。城市居住空间分异在当今城市化加快推进的环境下是一种必然，推广配建模式很有必要。同时配建模式也规避了上述三种模式的各种风险，既能吸收社会力量参与建设，又能促进社会和谐平等，非常符合保障房“和谐人居”的理念，理应成为武汉市保障房建设的主流模式。

3 配建模式存在的问题和实施对策

目前，武汉市正尝试配建模式。为避免公租房等保障性住房远离中心城区，成为“城市孤岛”，武汉市将保障性住房与商品房建设合理衔接，探索在商品房小区内按比例配建公租房等保障性住房。武汉市将对公开出让的商品房小区、城中村改造和旧城改造安置住房项目中，按住房总面积5%至10%的比例配建公租房。但并非所有楼盘都必须配建，如高端楼盘便不在其列。为了约束开发商，还将公租房的配建面积、户型、交付标准等作为土地出让的前置条件。另外，保障性住房项目选址，将集中在交通相对便利、环境宜居且符合规划的区域。根据要求，各类生活和交通配套设施，应在保障房小区交房使用前竣工。但是，当前我国运用配建模式提供保障房还有一些亟需完善的问题。

3.1 配建模式存在的问题

第一，混居模式[5]下，经济差异带来的问题。由于不同收入层次的人群居住，如何让商品房人群愿意融入这种圈子也是开发商和政府必须思考的问题，如果解决得不好，很可能影响商品房的销售，届时对双方都不利。对于低收入保障房人群，又可能陷入孤立无援的局面，对于小区的不适应，社会关系的缺失。两种不同人群在这种混居模式下，不同的生活习惯，不同的价值取向势必会引起一些难以预测的问题。

第二，对于物业管理和公共设施的管理，同住一个小区，难免会有共处的空间，对于公共设施的使用有时很兼顾各方要求，物业收费标准难以统一执行，同一个社区的物业管理公司往往只有一家，而物业公司通常只针对商品房制定收费标准和相关条款，统一执行势必会增加保障房人群的支出压力。

第三，政府和开发商之间存在信息不对称，开发商可能将较好地段留给商品房，遗留下来的较差较偏地段则用于保障房建设，造成保障房的采光，交通便利等指标不如商品房。

第四，政府作为项目发起人，如何吸引开发商参与配建模式。强行执行配建模式，难以吸引开发商加盟。关于土地出让优惠政策不完善，不适合配建项目的收费标准也不明确。

第五，对保障房后续运营管理不重视，社区保障房监管机构、保障房用户申请资格审核机制等不健全，住房供应体制不完善，准入和退出机制执行不严格。

3.2 完善配建模式的途径

为解决上述问题，可按照以下途径完善配建模式:

第一，强化不同收入阶层在邻里层面的整合，真正实现由“空间融合”到“心理融合”的转变[6]。配建模式就是为了解决居住空间分异问题，让不同人群之间混居是迈出的第一步，如何让他们融合则是首要解决问题。在规划期，就应该对小区合理划分，例如以十字形街道为分界线，四个区域分别建设不同性质住房，中心地带设置例如小区广场等公共基础设施，这样相同人群之间有各自合适的小圈子，不同人群也有可以一起交流的公共圈子，公共基础设施也可以共同使用。同时加强居委会管理的建设，由他们制定居民居住准则，并协调各方之间的关系，积极组织社区活动，鼓励全民参与，加强居民之间的交流。

第二，针对各种人群进行商业设计和制定物业管理办法。商业中心设施的设计不能仅仅是针对其中一种人群设计，应在销售供应上考虑各种收入层次的需求，可以在上述中心区域设计处于平均消费水平的设施，各自区域楼下设置对应消费需求的设施。关于物业收费标准，不能统一执行。可按区域划分标准，保障房应低于商品房，至于之间的差额应有政府管理部门参照混合社区保障房家庭物业优惠幅度与商品房物业收费之间的差距规划，如果差额比较大，则应给予物业管理公司适当补贴。

第三，强化土地出让公开招标机制，明确验收合格标准。政府在一开始就应该明确相关规定，例如在土地出让招标过程中将户型，地段，居住质量等作为竞争指标。在招标竞争中，根据中央政府在不同时期针对房地产市场采取的调控政策重点，灵活应用“限地价，竞配建”和“定配建，竞地价”两种土地出让方式[7]。在配套建设规范中，对住宅性能作出硬性要求，在验收过程中，明确验收标准，严格把关。

第四，完善土地出让优惠和税收金融支持等政策，制定相关法律法规。项目的重点在于政府如何吸引开发商积极参与建设。在土地出让政策中，应明确有哪些优惠条件，如出让城市较好商业地段，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府基金，土地出让金具体优惠比例。对于各个地段适宜的配建比例应该提出相应规定，要保证住房的供应量。异地配建项目，政府必须限制异地范围，不能任由开发商选址。同时要结合地方实情实时更新异地配建替代费标准[8]。对于不适合配建的项目，政府应明确该项目应缴纳的费用以及该项费用将用于何处。这一系列尚不明确的政策，还需政府出台相关条例进行完善。

第五，加强保障房的后续运营管理。保障房后续运营管理涉及入住申请，受理，审核，调查，登记，批准，动态管理等，是一项连续性，动态性和复杂性的工作。配建模式的关键问题是居民入住需要解决的问题，保障房的核心涵义是“宜居”，不仅是周围物理环境的宜居，社区管理更是重中之重。对于申请保障房用户应该建立健全的审核调查机制，居民收入是重要指标，应从多渠道进行审核，不局限于单位开的纸质证明，可组织专员进行民间调查。将申请用户的各种信息上传至互联网进行动态管理，及时进行修改更新。同时与用户的信用体系挂钩，及时分离不符合标准的申请者。建立公示和举报制度，每一批申请合格者都应公示，并对举报的情况进行调查，不合格者应受到相应惩罚，做到公开公平公正。加快建立和完善保障房监管机构，居民入住后，政府要加强对物业管理的监管，混合社区的物业管理比一般商品房复杂，不仅要督促物业公司对设施的管理和运营维护，更要防范社区中不合理物业收费的发生。保障房用户入住后，对于保障房用户的申请资格实行年审制度，积极实地调查保障房居住情况。保障房用户和商品房用户之间的矛盾问题，社区居委会和保障房管理机构要积极协调。

4 结语

配建模式是各地正在尝试的保障房新模式，武汉市更是在摸索中前进。在其发展过程中，武汉市应多参考西方发达国家的先进成熟经验，并结合武汉市具体情况和实际经济发展水平统筹考虑。配建模式下的混合社区既能促进各层次人群之间的交流，解决居住环境恶化，社会治安不稳定，贫富阶层分离等问题，也能给保障对象在更好的环境下提供更多的发展机会。配建模式符合构建和谐社会主义的理念，推广配建模式不仅能让武汉市众多保障对象实现安居乐业的目标，更能以此撬动社会投资，带动经济发展。所以，在武汉市正在努力发展保障房建设的大环境下，发展和完善配建模式很有必要。

[1]方洁.关于武汉市保障性住房建设的问题研究[J].社科纵横:经济视角，2011，(8):173 －188.

[2]苏明华.经济适用房建设过程中的博弈分析[J].中小企业管理与科技:社科论坛，2012，(5):7 －8.

[3]朱立.国有企业参与大型居住社区保障房建设模式研究[J].城乡建设，2013，(12):68 －70.

[4]Burgess，E.W.，Growth of the city，in The City，R.E.Park，E.W.Burgess and R.D.McKenzie，Chicago:University of Chicago Press，1925，pp.47 －62.

[5]候祥朝，林瑞良，许永铁.混居理念下的保障房可持续建设模式研究[J].建筑经济，2013，(11):64－66.

[6]朱小丰.保障房建设的配建模式研究[D].北京:财政部财政科学研究所，2012.

[7]赵娅.“限地价，竞配建”土地出让方式的理论分析与实证研究[J].中国土地科学，2012，(11):27 －32.

[8]Mukhija Vinit.Can Inclusionary Zoning Be an Effective ＆ Efficient Housing Policy?[J].Journal of Urban Affairs，2009(1).