网络政治参与下政府回应机制的调适与优化
——基于反射弧的视角分析

化　涛

（山东政法学院公共管理学院，山东济南250014）

网络政治参与下政府回应机制的调适与优化
——基于反射弧的视角分析

化涛

（山东政法学院公共管理学院，山东济南250014）

网络社会的快速发展释放出巨大政治效应，对传统政治生态的重塑与再造产生了重要影响。政府回应体现了政府对公民参与的基本态度，直接关涉到公民参与的广度与深度。基于网络参政议政的新模式，政府需要突破传统情境下“制度供给不足”与“制度化僵化”的瓶颈，优化回应的类型层次、流程设置等环节，进一步提升回应的适应性、主动性和预见性，进而推进政府治理能力的创新。

网络社会；政治参与；政府回应；治理创新

网络社会（Network Society），作为我们的一种新型生活与交往空间，它的兴起与不断发展对公共治理而言是机遇也是挑战。因为，网络社会不仅给公民的知情权、表达权、监督权和参与权的实现提供了广阔平台，而且也给政府治理创新提出了一些新课题。据2014年7月中国互联网络信息中心（CNNIC）的报告显示，截至2014年6月，我国的网民数量已达到6.32亿，互联网的普及率为46.9%。显然，规模庞大的网络社会在中国已经形成，网络政治参与也将成为我国当前和未来民主政治发展的重要内容。面对网络参政议政的新模式，政府传统回应机制的弊端日益凸显，积极探讨网络政治参与下政府回应机制的要素构成、类型层次、流程设计、价值取向以及非常态网络事件的处置，已成为政治学与行政学关注的焦点之一。基于此，文章将借鉴反射弧的结构模式，分析网络政治参与下政府回应的相关问题，进而提出行之有效的优化对策，以期更好地服务于当代中国社会治理能力的提升。

一、反射弧结构模式下政府回应的内涵诠释

随着政府机构改革和职能转变的不断深入，政府回应（Government Response）的内涵探讨也引起当前诸多学者关注。综观相关研究成果，特别是国内学术界就政府回应的基本内涵以及具体运行机制还没有相对统一的界定与规范的分析模式。有的学者认为政府回应是指“政府在公共管理的过程中，对公众的需要和所提出的问题作出积极敏感的反应和回复的过程”［1］。有的学者从治理、善治以及政府创新的维度探讨政府回应的概念，认为善治的重要特征之一就是回应，而政府回应是“指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应”［2］。还有的学者从狭义和广义层面对政府回应进行了类型划分与概念界定，并认为狭义的政府回应指政府在行政实践中对民众的利益诉求和意愿作出的积极回复，而广义的政府回应则凸显了政府的责任性，其意味着政府不仅需要对民众和社会的现实之需作出回复并加以解决，而且更需要对民众和社会发展的潜在需要予以预见和满足。［3］61除此之外，还有其他一些国内学者从不同视角对政府回应的内涵进行了解读。但是，诸多的政府回应概念基本上没能将政府回应作为当前转型中的中国重要治理方式来加以系统地分析。应该说，政府回应不只是政府的“独角戏”，它是政府与社会其他要素的互动与良性循环。

美国学者戴维·伊斯顿在研究社会政治现象的过程中，提出了系统分析的理论。他将政治生活视为一个相对独立且开放的动态系统，同时认为这一系统与社会其他系统不断地进行着“政治互动”（political interaction），进而建构起了相关的分析范式。显然，戴维·伊斯顿的这种分析是较为宏观的。我们在借鉴这种政治系统分析理论的基础上，可以引入反射弧的结构模型对政府回应进行更为微观的研究。反射弧最初为生物学的基本范畴和特定概念，一般包括感受器、传入神经、神经中枢、传出神经、效应器五部分（图1），它强调的是反射结构的整体性与系统性。后来，这一概念被其他一些学科广泛运用，并成为这些学科分析相关问题的重要工具。

图1　反射弧的结构图

运用这一分析模型，我们可以对网络语境下政府回应的内涵进行较为具体的阐释。网民作为网络政治参与的主体，是信息收集并产生“兴奋”的资源输入端口，相当于反射弧中的感受器。网络作为政治参与的介质和载体，可视为反射弧中的传入神经，各种网络政治参与的途径就是反射弧的传入神经路径。政府作为各种信息与资源的汇集处理中心，在整个过程中居于主体与核心地位，相当于反射弧的神经中枢，是决定整个过程顺利进行的关键环节。政府对信息筛选处理后作出的回复路径与方式则为传出神经，其输出的主要内容表现为公共政策等其他政治产品。效应器则是政府回应所引发的网民反应和社会效应。显然，网络政治参与下政府回应的过程可以描述为网民接受到外界各种社会现象和信息后，对这些现象和信息进行初步的政治认知，并产生一定的价值判断与利益诉求，于是便通过各种网络途径，采取网络手段进行政治表达和参与，向政府传递其政治诉求与愿望，希望引起政府重视并得到有效解决。与之相应，政府通过分析和综合网民的利益诉求后，在一定的行政理念和制度引导下作出决策，并运用网络不断地向公众和社会输出措施或政策予以回复，并产生了一定的社会效应。政府回应过程的各个环节都相当重要，缺一不可，任何环节出现“梗塞”都会导致整个回应过程的瘫痪或坏死。这一动态过程可以通过图2示意：

图2　政府回应流程图

通过上述分析，我们认为对于政府回应的内涵可以从两个层面进行把握。首先，政府回应是一种以政府为主体的社会互动行为。网络政治参与下的政府回应，就是作为主体的政府与网民的协同互动。通常情况下，网络政治参与的网民会成为社会、市场和普通公民利益与意愿诉求的“代言人”，这就意味着政府回应是政府与社会、市场和公民之间的互动。当然，需要指出的是互动的主体为政府，但主体并不等于主导，政府在回应行为中发挥的效能与影响力的程度，则取决于政府的不同回应类型。其次，政府回应是一种政治过程。网络政治参与，事实是公民通过网络发表诉求与意愿，对政府施加外在压力进而引发政府的反应并对问题予以解决。这一过程的核心是利益与资源的整合与配置问题，实质上是“网民权利”与“政府权力”的博弈。行政实践中，政府反应或回复的主要形式是公共政策的制定、修改和废止，而“公共政策是政治系统对社会领域的权威输出，是政治系统对全社会的价值做权威性分配。”［4］129鉴于此，我们需要将政府回应作为一种政府行为和政治过程加以动态界定和分析。

二、政府回应机制的类型学分析

在网络政治参与的现实生活中，人们通过政府网络平台、BBS、MSN、聊天室、博客群、微博、电子公告板以及电子邮件等各种各样的形式进行网络舆论、网络信访、网络评价以及网络选举。面对激起的民众参与网络政治的热潮这一全新的行政生态，政府的回应机制从较为宏观的视角通常可以划分为以下三种基本类型：

（一）主动回应模式

主动回应型政府模式，即为了解民情，汇集民智，解释政策，解决问题，安抚民心，维护社会的稳定，政府主动地与公民进行互动，交流信息，分析情况，并综合公众利益，调整和实施措施，以求达到取之于民，用之于民。在主动回应的过程中，政府机关将所了解掌握的公民利益诉求，在“第一时间”“第一地点”作出负责任的反应，真正能做到党中央所要求的问计于民、问需于民、问政于民，塑造了一个责任型、服务型和回应型政府的形象。良性运行的政府网络平台就是一种政府主动回应的现实表现。

（二）被动回应模式

被动型政府回应模式，即被动回应，是指政府迫于某种网络舆论压力而作出的回应。通常对于某一公众事件，若部分人权益被恶意或者非法破坏，出现不公平现象，此时网友会因这些事情进行激烈的网络舆论评价，对政府施加压力。迫于这种压力，政府会被动地对该事件作出反应。往往这种情况下，政府原有的态度是不情愿、不愿意面对现实。

（三）非回应模式

非回应型政府模式，或称政府不作为、政府瘫痪模式。这种情况下政府通常对各种网络舆论和公民的利益诉求，都不作出反应。有些部门虽开设了网站却不及时更新政府信息，或者让网站处于长期“休眠”状态。对于公众的咨询意见和建议或置之不理，或敷衍塞责、互相推托，甚至会出现一种咨询提问均回复一个模式的“机器人信箱”的怪现象。还有一些部门开设政府单位网站以对政府信息进行公开，但并不及时更新，也使得民众无法及时查看政府公开的信息情况，那么这样的网站就形同虚设，毫无意义可言。另外，对于网络舆论，有些相关部门不但不解决问题还相互推卸责任，甚至有些部门面对外界网民的质疑和压力，仍关门闭室，不予理睬。

对于以上三种模式而言，主动回应政府模式在现实社会相对较少，是我们行政体制改革和转变政府职能的具体目标之一；大多数情况是政府迫于压力，被动地回应网络舆情，当然也存在一定程度的不回应、不理睬的方式。

三、网络政治参与下政府回应机制的困顿

政府回应网络政治参与的顺利进行，能够提高公民参政议政的主动性和积极性，有利于提高公民的主人翁和政治主体意识，同时也有利于树立责任型、回应型政府形象，推动社会和谐发展。然而，在整个流程中却出现很多亟待解决的问题，每一个环节出现问题或者反应延迟都将导致政府回应过程的推迟、被动或者瘫痪，由于最后所产生的社会效应是整个过程的结果，对之前过程影响较小。因此，笔者选择从信息输入端、传入神经、神经中枢及传出神经这四个环节对政府回应过程所出现的问题进行较为系统地分析。

（一）信息输入端的症结

1.对象的单一性和非均等性

整个过程的感受器即网络政治参与的主体，其主要对象是指广大的网民，那么只有那些有机会上网的民众才可以或者有机会参与网络政治，可见其对象的单一性。网民的集中构成有学生、学者和一些单位的工作人员，对那些没有网络技能或没有机会接触到网络的人而言则无法参与到网络政治中来表达自己的利益诉求。现阶段，我国网民的年龄大多集中在35岁以下，他们通过网络所表达的诉求只能反映他们这一年龄段的人的意愿，而无法反映各个年龄段的全社会人民的意愿。除此之外，如城乡之间、贫困地区和富裕地区的社会发展情况不同，利益诉求不同，但是大多数网民集中在城镇等发达的地方，这样所反映的问题也无法适用于农村，可见政治参与主体的单一性和局限性。而这种单一性和局限性又导致了不平等性，即由于公众无法平等参与到网络政治中，进而也使得网民所反映和表达的问题及利益诉求具有片面性和不平等性。

2.网民参与的非理性化

社会快速转型过程中，随着利益的不断分化，社会新阶层也不断形成并日趋多元。实践调研证明，一些“新意见阶层”主体，一般情况下阅历都比较浅，文化水平参差不齐，思考问题多不深入，并且他们大多为35岁以下的年轻人，易于冲动，思想比较激进，关注新闻时事，对社会不公现象极其不满，不平则鸣，往往在网上直抒胸臆，做出一些不理性的举动。当情感极其丰富时，人的理性往往会受到抑制。此时的网络政治参与，就会失去其正面的意义，极易导致整个网络政治参与和回应过程的无序，乃至引起社会一定程度的不稳定。

（二）传入神经的症结

1.网络社会的开放性易导致网络政治参与的非理性

网络的开放性为公民的言论自由提供了极大的便利，但是当这种言论自由脱离了理性的思考，成为一种对社会不公的肆意情感宣泄时，会带来消极的影响。此外，网民的受教育水平参差不齐，部分网民受教育程度过低，难以保证网民足够的理性，加之网络为其提供了一个开放的可以宣泄的情感平台，从而使网络政治参与产生非理性变化。

2.网络社会的虚拟性易导致网络政治参与的无序性

网络的虚拟化特征给网络政治参与赋予了极大的隐匿性，隐匿性为非法政治参与活动提供了可乘之机。在这种非实体化的空间内，网民往往是作为无名氏存在的，这样他一般不必为自己的言行负责任，不会受到外界对其直面的谴责和惩罚。因此导致网民的自我约束力弱化，而且其政治行为也缺乏社会的约束和相关组织的控制，导致网民不再特别注意自己的言行，在网络论坛、网站等网络交流平台上随意地发表不负责任的言论。更有甚者会在网上散播谣言，制造社会假象，极易引起社会的不稳定，深深地影响了政治参与的质量和可信度。对此，有学者曾指出，“网络中网民们摘掉了现实生活中参与社会政治生活的‘面具’，随心所欲地在网上任意涂鸦，客观上造成了网络政治参与的无序性。”［5］216换言之，大量虚假的和片面的网络信息，将极易导致网络政治参与的无序发展。

（三）神经中枢的症结

就被动回应和不回应的政府回应模式而言，其主要症结就是集中在政府颞部组织结构和运行机制的协调性差，其深层的原因在于以下几个方面：

1.权责不统一，问政不联级

政府的组织结构不合理，上下级之间存在着权责不统一的现象。有些主要领导有权无责，掌握决策权，却不为自己的决策承担后果；有些行政人员有责无权，出问题之后，首要责任人却推给执行者。所以当出现社会问题追究责任人时，由于权责的不统一将给问责带来很大困难。当迫于民众网络舆论压力，政府对官员进行问责时，经常只是免去其职位，却不影响到其级别。这都将使得整个政府回应机制变得松散、弱化。

2.管理理念相对固化，方式较落后

对于一个问题的决策和处理，需要较长的过程，行政手段落后、数个部门的共同管理和决策，都会导致政府回应效率低下，工作人员相互推诿、相互扯皮的现象。现在的政府工作人员往往持管理为主的理念，对于公众的诉求往往是从一个管理者的角度而非服务者角度进行回应，缺乏主动服务态度。甚至有些工作人员报着“多一事不如少一事”的观念，漠视民众的诉求。

3.职能欠明确，监督乏力

在政府系统，对于网站的管理工作通常是交由某一部门进行管理，而这个部门主要的工作可能并非是进行专业的网站管理。政府网站的工作在这个部门看来只是一个并不重要的工作，未纳入到工作任务中去，从而容易出现政府网站的“休眠现象”。此外，政府相关网站一般缺少监督管理机制，而这缺乏监督的网络管理则会使整个回应机制变得松散，无规律。

（四）传出神经的症结

对于民众的网络诉求，政府的政策和应对措施，有时并不能完全正确地传输到社会中去，单一而过于形式的政策表达，有时则很难被民众所理解。造成这一现象的原因主要是：对于网民的网络政治参与的回应，政府大多是采取网上回应的方式，偶尔可能颁布一些政策。但是却造成政府回应信息的不及时性和不平等。网上回应只是通过网上回复、回答网民的问题及要求，却不能使有同样诉求的民众获得答复。政策的推行大多是通过互联网、新闻进行散播的，且不说贫困地区无法接触到这些信息传出途径，即使是在发达的地区也不可能及时准确地获取并正确理解这些政策信息。途径和形式单调地传出系统使民众并不能在第一时间获取信息，无法正确掌握政府动向，从而使政府回应达不到预期的社会效应。

四、网络政治参与下政府回应机制的优化对策

政府回应流程的每个环节都关乎回应机制的整体发展，任何环节出现问题都有可能导致回应机制的梗塞。为使整个过程顺利完成，促进民主政治发展的进程，创新社会治理模式，必须“对症下药”，处理好各个环节所出现的问题，从而使整个政府回应流程顺畅无阻。

（一）提升网民自身素质

网络政治参与应是一个平等自由的政治参与过程。为使政治参与的网民尽量减少非理性化的行为，应加强政治参与主体的精神文明建设，提高公民的综合素质，培养网民的理性思维。一方面网民应自觉树立正确的网络观、荣辱观和核心价值观，提高网络道德素养和精神文明素质，严格遵守国家在网络方面的法律法规，规范自身的网上行为。另一方面自觉抵制和反对有损网络文明、有悖网络道德、损害网络和谐的行为，积极倡导和实践文明健康的上网方式和行为。此外，政府机关要进行合理引导，加强网络礼仪文明建设，对网民进行耳濡目染的熏陶和影响，使他们能够树立正确的网络观，具备更多的责任感，提高其精神文明素质，能真正把网络作为家园来建设。当然，对于不能进行网络政治诉求的民众，政府机关也应开设24小时的服务热线，能在第一时间对民众诉求进行记录和回应，以实现民众诉求的平等自由。

（二）加强网络社会的规范化建设

网络的迅速发展给人们参与政治提供了一个新的形式、新的平台。但是，网络自身特征及相关机制不健全，为无序的非理性的政治参与提供了便利。要使网络政治参与有序化，需做到以下几点：第一，加强法治建设，实施依法治网。首先，对公民的网络政治参与进行法律的规范和确认。其次，充实完善网络法治队伍，建立专业的“网络警察”，对网上行为进行规范，对散播谣言，破坏正常网络秩序的网民进行严格的追究和查处，维护虚拟空间的秩序，防止网络犯罪。第二，加强网络伦理道德建设，建立新型的网络道德体系。通过网络伦理道德内在约束机制的功能强化，将网民之间、网民与网络之间、网络和社会之间的利益关系提升为一种人格化的力量，这样可以通过网民自我道德约束，进而规范其网络行为表现。同时，加强网络道德教育，制定一套规范严谨的道德行为规范，培养网民的网络道德意识，养成网络礼仪习惯，从而自觉维护网络道德规范。

（三）完善政府回应平台建设

第一，深化政府机构改革，建立健全社会治理创新模式。大部制改革，不仅可以实现政府部门相关资源的有效整合，加强各部门之间的联系，从而提高政府的工作效率，而且也可以将政府部门的决策权和监督权进行更加明确有效地分离，构建起权力制衡与监督的机制。这样可以提高政府工作效率，更快地解决群众遇到的问题，提高政府回应力。

第二，转变政府工作人员的理念，提升其工作能力。首先，政府工作人员应抛弃之前的政府官僚主义的官本位思想，重新树立起一种积极主动为人民服务的民本位思想，真正地为人民办事，与人民互动交流。其次，政府对其成员进行培训，让他们学习一些先进的管理方法和技巧，掌握基本的网络技术，不断提高工作人员的工作能力，提高工作效率。

第三，推进网络政府的发展和完善。网络政府又称为电子政府，为官民交流提供了一个便利的平台和途径。为加强电子政府的建设，完善其工作机制，首先应建立专门问政于民的政府网站，成立专门的网站管理人员队伍，进行专业培训，从而加快对社会舆论和民众利益诉求进行受理、回应和解决的进程。其次，成立网络监管组织，对网络空间实施有效地监督管理，保证公共空间安全。再次，网上在线回复机制，使民众的呼声和意愿能够人性化地得到政府的正确对待。另外，实现领导干部定期在线交流的制度化，让领导定期上网与网民进行交流，了解民意，倾听网民的利益诉求，认真分析网民所反映的社会问题，为民众解答疑惑，尽量帮助他们解决现实生活中的实际难题。

此外，政府还应及时将其制定的政策、规定等规范性文件，放在政府网站供网民查阅，并对政策进行必要的解读，让他们更好地了解政府规定。公开政府信息，让权力在阳光下运行。最后，可以建立网络发言人制度，形成网络政府的电子政务的长效机制，使网络政府真正及时有效地回应民众诉求，解决民众关注的社会问题。

（四）再造政府回应流程

首先，建立多元的政府回应输出机制、多层覆盖的媒体联动机制。避免政府回应输出途径的单一性，将互联网、电视、广播、报纸、期刊等各大媒体联系起来，共同将政府的政策措施正确地传达到群众中去，让更多民众更好地理解和接受政府的各项回应。其次，建立网上绩效评估机制，对社会效应进行及时的反馈。依据科学合理的标准和程序，由网民对政府作出的回应和政策的实施进行打分，最终成绩将记入各相关部门的绩效考核，这样可以对各部门人员有激励和约束的作用，大大提高政府回应的主动性及其办事效率。同时，向政府反馈社会效应，可以使政府对自己的行为加以改进，从而避免政府回应流程的单方向的传输，有效促进网络政治参与下政府回应机制的发展和完善。当然，政府回应流程的再造最重要的保障之一就是实现政府职能的转变，即在理顺政府与社会关系的基础上明确政府职能，优化政府机构，建设法治型、服务型和阳光型政府，进而使政府最大程度地满足民众的愿望、凸显以人为本的行政理念。

五、结语

应该说，随着我国网络社会的高速发展，网络参政议政将逐渐成为我国民主政治发展的新常态。作为一种新型的民主参与形式，网络政治参与无疑激发了公民的政治主体意识，提高了网民参与政治的积极性，为民众和政府之间的有效互动提供了一个更为便利的场域。面对这种新兴的网络行政生态，当代中国政府需要进一步调适与优化其回应机制，更加规范有效地实现政府与网民之间的良性互动，进而有力推进政府治理体系和治理能力的现代化。

［1］何祖坤.关注政府回应［J］.中国行政管理，2000（7）：7-8.

［2］俞可平.论政府创新的若干基本问题［J］.文史哲，2005（4）：138-146.

［3］李伟权.政府回应论［M］.北京：社会科学出版社，2005.

［4］David Easton.The Political System：An Inquiry into the State of Political Science［M］.New York：Knopf，1971.

［5］李斌.网络问政［M］.北京：中国社会科学出版社，2009.

（责任编辑：吕增艳）

Ad justm entand Optim ization of Government'sResponseM echanism under Political Participation Network——Based on Reflex-arc Perspective Analysis

HUA Tao
（School of Public Administration，Shandong University of Political Science and Law，Jinan，Shandong 250014，China）

The rapid development of the network society has been releasing of a huge political effects，which has amajor impact on reshaping and recycling the traditional political ecology.Government's response reflects the government's basic attitude to citizen participation，concerning the breadth and depth of citizen participation directly.Based on the new model of political participation，the government needs to break through the bottlenecks of“insufficient system supply”and“rigid institution”in the traditional context，optimizing response type hierarchy，process setting and other aspects，further enhancing the adaptability，initiative and foresight of the response，in order to promote the innovation of governance capability.

network society；political participation；government's response；governance innovation

D630

A

1008—7974（2015）02—0080—06

2014-11-05

2012年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“转型社会治理下的政府回应机制研究”（12YJC630063）；山东政法学院十八届四中全会会议精神专项项目“推进法治政府规范化建设研究”（2015Q08Z）

化涛，山东临沂人，政治学博士，副教授。