论信访的法治化趋向

邓王君

【摘 要】信访，是中国当代一种利益诉求与权利表达的特殊救济手段。“信访潮”的出现是当今社会治理面临的一个不可忽视的问题。本文试图从历史视阈分析信访的特点、产生的原因，从而得出结论：信访具有时代背景和历史意义，随着社会的发展和法治化建设的深入，信访制度也将完成其历史使命，最终走向法治化回归。

【关键词】信访；法治化；趋向

信访，作为一种利益诉求与权利表达的特殊救济手段，以其参与群体的广泛性、反映问题的庞杂性、诉求过程的长期性以及问题处理的艰巨性，成为中国的一个特有现象。信访，究竟是不是“人治”的产物并以“法治”的对立面而存在？究竟是应该走改革完善之路还是从根本上予以废除？这是学界与国家治理层面热议多年的话题，也是中国法治化道路上不可回避、必须解决的问题。

一、历史视阈下的中国信访制度

信访，在中国存在的历史源远流长。从上古时代“善旌谤木”的传说到秦汉时期正式确立和巩固中国封建社会信访制度，从新中国建立之初以文件形式确认到逐步完善制度建设，信访的性质、功能与合法性有一个漫长的形成与发展过程。

（一）封建社会的信访制度

秦汉时期，开创了公车司马府受理吏民上书、内朝近臣呈奏的上书制度之先河。此后沿袭至隋朝，这种主要形式的信访传统一直没有中断过。自唐以降至清，先后出现过匦制、登闻鼓、通政使司、京控等主要形式的上书上访制度。封建制度下的信访制度是一个由多种形式构成的复合体。无论朝代如何更替、信访形式如何变迁，“古代信访制度从属于君主和统治集团的意志与利益需要，是一种维护专制制度、宗法制度和等级制度的工具”的根本特质从未改变，其“人治”的鲜明特征也彰显无遗。

（二）新中国的信访制度

新中国的信访制度发轫于上世纪五十年代初，毛泽东同志分别于1950年和1951年两次作出关于重视处理人民来信的批语。1951年政务院发布了《关于处理人民来信和接见人民来访工作的决定》。1957年发布的《国务院关于加强人民来信和接待人民来访工作的指示》明确指出来信来访是人民的一种民主权利。这一时期信访的合法性主要是以各种文件形式得到体现。1995年国务院《信访条例》的颁布，标志着中国信访制度化、法制化建设取得了突破性进展。2005年修订《信访条例》，可谓十年磨一剑。党的十八大和十八届三中、四中全会都提出要改革完善信访工作制度，进一步指明了信访工作的发展趋向。

（三）中国信访制度的特点

从历史视阈看，中国信访制度至少有以下三个共性特点：

1.信访制度的建立是以国家为主导的。自古以来，中国信访制度的建立并不是自下而上的需求反映，而是国家为施行“德政”、维护政权稳固而主动制定实施的，更多的是体现国家统治的需要。新中国成立后，也将信访视为党和政府与人民群众之间诉求和反馈的联系纽带，并因其能“获得有效政治信息”而将其作为实现人民民主专政的一种手段。比如，新中国政权建立之初，面对复杂严峻的国内外形势，广泛动员人民群众检举揭发敌对势力的破坏行为；现阶段，在反腐败斗争中，鼓励举报贪腐官员线索，等等。

2.信访的合法性与国家的合法性互为基础和前提。中国的信访一开始就不是以法的形式而存在的，其合法性来源于国家政令。国家的认可是信访合法性的主要来源。而“在现代，几乎所有国家都把其最终的合法性建立在所谓的‘人民利益之上”。信访，恰恰是当今社会人民群众反映利益诉求采取的一种重要方式。因此，保障信访制度的合法性是巩固国家合法性的重要因素。二者因为现阶段法治化程度不高而共生共存。

3.信访是“人治”还是“法治”界线不明。针对信访现象的普遍性，学界往往归咎于公民法律意识不强。笔者认为，不能简单归咎于公民法律意识的强弱，而要从历史和制度上寻找原因。事实上，中国自古以来行政和司法的界线就不是很清楚。古代的官员既是行政长官又是司法长官，而当代司法部门因其部门负责人由行政部门任命而带上了浓厚的行政色彩。因此，信访不能简单用“人治”或“法治”来界定，更不能将其作为法治的对立面。在现阶段，行政治理与司法治理的精神在信访中皆有体现。

二、“信访潮”产生的根本性原因

当今社会出现“信访潮”，原因是多方面的，但从根本上分析，存在三方面决定性因素。

（一）社会转型时期利益格局调整导致矛盾凸显

信访反映的问题无论多丰富、多复杂，归根结底，无非是两方面内容：一是权利表达，二是利益诉求。一切问题与纠纷的产生概莫能外。而这其中又以利益诉求为主。任何制度的国家在社会转型时期都面临利益格局的重大调整变化，一旦人们的利益预期得不到满足，就会不可避免地产生国家利益与个人利益以及不同阶层之间利益的矛盾乃至冲突。每个时期的利益诉求又会打上那个时期的烙印，反映当时社会的共同问题。当前，中国社会正处于利益冲突与矛盾凸显的高峰期。

（二）理性经济人的思维方式导致信访成为重要诉求渠道

在寻求利益诉求解决之道时，个人往往表现出较强的理性经济人思维，经权衡利弊得失的比较后选择最少投入、最快见效的方式。而在当前法治建设水平不高的客观条件下，诉诸法律将面临周期长、成本高、结果不明确等诸多不可预测问题。相比之下，信访这一渠道因信访人参与更直接、过程更直观、结果更可控，不失为最能体现成本——收益原则的方式。而其他人信访“成功”的示范效应也使人们在面临诉求时很容易产生“搭便车”的念头。

（三）一元化、全能型国家性质导致信访“上位”成为可能

英国学者约翰斯顿认为：“国家是处理冲突和纠纷的仲裁者”。但是不同国家履行职能的能力是不同的，因为每个国家拥有并能调用的资源不同。毋庸讳言，中国目前的法制建设尚不健全，尤其是司法力量不足，对社会矛盾的承接能力远远不能满足庞大的利益诉求群体的需求。而矛盾又是必须面对与解决的，否则，会招致更严重的后果。面对司法资源匮乏的现状，我国采取了一种折中的办法，即利用一元化、全能型国家所具有的权力集中度高、国家动员能力强的特性，借助行政部门的力量来化解“信访潮”。于是，各级政府、各部门、各单位多头设置信访接待处理机构，成为法治的一种有效补充。虽然信访并不能完全解决利益诉求问题，但毕竟为人民群众提供了一个表达诉求、参与政治的特殊渠道，在一定程度上从心理上、精神上给予安慰与预期暗示。政府的许可与认同为广大利益诉求者寻求信访这种途径提供了可能性与合法性。

三、信访的法治化发展趋向

信访是中国社会主义初级阶段产生的特殊产物，虽然国外也有公民申诉专员制度，但中国信访现象因其群众参与的普遍性、诉求利益的多样性而具有特殊性。当前，在学界和社会上对信访是否能被法治替代存在争议。一方认为，信访在中国现阶段发挥了很大的调和社会矛盾的作用，在相当长时期内不会取消。另一方则认为，信访是特殊时期的特殊产物，是与法治思想严重悖离的一种制度，应该被废除。

笔者认为，任何现象都有着时代背景和历史意义。信访在一定时期对社会稳定发挥了不可忽视的作用，有着积极的一面。但是，从资源的有效配置和社会发展的必然趋势来看，信访不是一项具有长远价值的善法良俗，必然会走向法治化回归。中国信访既然是时代的产物，也自然会随着时代的发展而发展，一旦完成了历史赋予的功能和使命，存在的意义消失了，这一制度与现象也就不复存在了。

（一）经济社会发展为解决当前信访反映的主要利益诉求提供了保障

改革发展中产生的问题只能通过改革发展来解决。信访所反映的问题是一个时期经济社会发展过程中主要矛盾的体现。笔者认为，这些矛盾的产生根本上是源于效率与公平的处理问题。随着经济的发展，社会转型、体制转轨的顺利完成，效率与公平取得最大公约数，这些利益诉求大多数都能迎刃而解。比如，社保、医保、就业、教育等集中性问题，在经济实力达到一定程度时，国家有更大能力妥善处理效率与公平问题，更多利益向人民群众倾斜，矛盾也就能在很大程度上得到缓解乃至消除。至于一些特殊性、个体性问题则可以通过加强社会治理进行分类化解。

（二）法治化建设不断推进为解决利益诉求提供了更优选择

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标，并对司法体制改革等一系列措施作出明确规定。随着公正高效权威的社会主义司法制度的建立，司法工作中曾经存在的高成本、低效率等诸多积弊将会逐步得到解决，司法力量进一步加强，将为社会提供更为充分和优质的法律服务。而作为理性经济人的利益诉求主体，在获得更优选择的情况下，也会逐步转变观念，从以往依靠个人“跑、缠、闹”的信访途径转向更为规范的、有国家强大法律为后盾的司法途径。这可能是个较漫长的过程，毕竟信访形成的历史太过久远，但这种转变是必然的。

（三）严肃执法与分类处理的综合治理方式将逐步解决信访难题

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。这标志着我国信访工作在法治化轨道上迈出了非常重要的一步，也表明了一个态度，即我国法律保护的是人民群众的合法权益，属于法律规范的问题必须在法律框架内解决。这一规定充分体现了法律的权威性和效率性。

将涉法涉诉信访与其他信访分类处理只是解决信访问题的第一步，在此基础上还需进一步研究非涉法涉诉类信访，对其进行更为科学合理的分类。现在信访工作实行的是“归口管理、分级负责”的做法，由于缺乏对诉求问题的性质进行深入分析归类，有些问题因为超出管辖权在基层根本不可能得到有效解决，因此，目前的做法还有待进一步改进完善。

四、结语

我国当前信访现象普遍存在是由于经济社会发展现阶段的国情所致。解铃还需系铃人，在经济进一步发展、社会成功转型实现后，信访反映的主要矛盾与问题将逐步得到解决。同时，随着法治化建设不断深化，为利益诉求提供了更有力的法律保障，也将使得信访这一中国特殊现象最终实现法治化回归。

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（作者单位：江西省财政厅）