“全面二孩”来了

应琛

2012年11月，重庆市万州区，计划生育宣传标语“计划生育是我国的基本国策”。

2015年10月29日，“历史”似乎就在这一天忽然转身。

在当天闭幕的十八届五中全会上，大会公报决议“允许全面放开二孩政策”——促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。

至此，拥有世界1/5人口的中国，将结束长达30多年的“一对夫妇只能生一个”的计划生育政策，可谓举世瞩目。

最新的消息是：日前，国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议上，通过《中华人民共和国人口与计划生育法修正案（草案）》，明确了在全国统一实施全面二孩政策，并对奖励保障等配套制度作了调整完善。据称，该草案有可能在12月底的全国人大常委会会议上审议通过，预计2016年1月1日正式实施。

可以预期的是，生育政策的调整才刚刚开始。至于，中国需要什么样的生育政策的争论，依然持续着。

人多是力量还是包袱？

10月26日，就在十八届五中全会公布实施“全面二孩”政策的三天前，记者在上海一栋38层住宅顶楼的一个单元内见到了著名人口学专家梁中堂。

今年67岁的经济学教授梁中堂是国家计划生育委员会人口专家委员会第一至第六届专家委员、九届全国政协委员，曾任山西省社科院副院长、山西省计生委顾问及上海社科院研究员，现已退休。

原本记者是就中国目前所面临的少子化问题前去采访梁老的，但他一开口便直接自动将话题切换到了人口政策上：“大家感觉中央全会可能要普遍放开二胎，所以都关注计划生育政策，关注这个话题（指少子化）。”

的确，踏入人口研究，梁中堂说自己多少有点“赶鸭子上架”的意味。但同时，他对人口研究也有着一种无法割舍的情结。尽管在此次以及以往的采访中，梁中堂总说人口学是他自踏进以来就想离开的一门学科，但他上海的寓所俨然已是一所人口学的“民间图书馆”，数千册与人口相关的书籍资料满满当当堆了一屋。

“早年是不自主不情愿地进来了，进来后就开始做点事，做了第一件事就开始放不下了。”梁中堂这样解释道。

时针回拨到1978年，30岁的梁中堂刚调到山西省委党校担任教员，中央要求党校开设人口理论课，他被安排教授这门课。

回顾20世纪50年代初期，中国经济的快速增长与社会主义建设的高涨热情，都使人们认识到大的人口是宝贵的资源，而不是负担。在这个辉煌时期， “人多力量大”成了主流的人口观。这也是后来马寅初先生“新人口论”遭到批判的一个历史背景，也是“人手”论战胜“人口”论的一个历史背景。

但由于20世纪50年代末与60年代的一些历史原因，使中国现代化建设陷入了“混乱和停顿”，其直接后果是使庞大的人口资源“无用武之地”。与此同时， 由于人口死亡率迅速下降，人口转变形成了我国人口数量的高增长期。20世纪70年代初，中央高层认识到人口数量问题的存在。从那时开始，中国全面开展了计划生育工作，并最终在全国范围内实施了“晚、稀、少”的生育政策。1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第五十三条规定“国家提倡和推行计划生育”。计划生育第一次以法律形式载入我国宪法。

“严格来讲，政府制定政策，不是从人口结构出发，而是基于社会人口压力。”梁中堂指出。当然，“一孩”政策出台的另一大论证基石是人口众多对我国资源环境产生巨大压力的事实。

1979年，百废待兴，随着知青大返城带来的就业压力，有关人士提出“本世纪末人口自然增长率为零”的目标和一胎政策。

正值中年的梁中堂为当时在学界已经呼声一片的“一胎化”计划生育政策忧虑不已，因为他预估到“一胎化”会带来人口老龄化、劳动力不足、“421”家庭模式等社会问题。

20世纪70年代末期，党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心，提出到2000年实现人均国民生产总值翻两番的经济目标，与此相适应的人口数量目标则是力争到20世纪末把我国人口控制在12亿以内。

1980年9月25日，中共中央发出《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》（以下简称“《公开信》”），提出“为了争取本世纪末把我国人口总数控制在十二亿以内，国务院已经向全国人民发出号召，提倡一对夫妇只生育一个孩子”。这是为了解决当时由于人口增长过快带来劳动力过剩、资金积累困难、消费品短缺、人民生活水平难以提高等问题的应急之策。

学界普遍认为，《公开信》的发表标志着我国“一孩”政策的正式出台并全面实施。与 “人多力量大”的那个年代相比，“人多是包袱”成为这个时期的“共识”。正是有了这样的认识和对人口数量问题的界定，中国出台了世界人口史上最严厉的控制人口增长的政策。

在梁中堂看来，若按照中国的历史与现实，计划生育实则有两层含义，即在1979年以前的将近30年里，计划生育尽管也是由政府宣传和推动的一项活动，但是，因为毕竟没有大规模的强制性，所以，它仅仅是在避孕与节制生育的含义上来说的。但1979年以后的30多年里，计划生育已经是一项“基本国策”。按照这一制度的要求，国民的生育不再是由个人和家庭自由决定的私事，而是转化成为国家的公共事务，必须经过政府的审批，从而由政府决定每个人终身可以生几个孩子，以及何时生、何时不可以生，以及由此引发的一系列法律和国家制度、政府管理方式方法上的变革。

其后，由于无法在农村地区实现这一“天下第一难”事，有关部门对生育政策进行了调整。实际的实施情况是在城市实行严格的“一孩”政策，而在农村大多实施“一孩半”的政策， 即从1984年起采取在大多数农村第一孩为男孩的不得再生，而第一孩为女孩的农户在间隔4到5年后允许生育第二孩的弹性计划生育政策。此外，在少数民族地区也实行“二胎”或“三胎”政策。再到后来，全国各地陆续又实行了“双独”夫妻可生二胎政策。

这样区别对待的政策，主要是出于实施的阻力。因为越是社会发展水平低的地方，生育意愿就越高，实施的阻力也就越大。

被高估了的生育水平

进入21世纪， 中国社会包括人口在内的方方面面发生了巨大的变化。在这种背景下，我国又相继出台了指导计划生育工作的政策文件。2000年3月，中共中央、国务院发布了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，2001年12月29日通过《中华人民共和国人口与计划生育法》，2006年底，又发布了《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》。

这些重要的纲领性文件， 是认识中国人口问题，解决新时期人口问题的重要基础。不过，从本质上看，对中国人口数量问题的认识和判断依然没有发生根本性的转变。

2015年10月，广西柳州，柳江县洛满镇福塘村，书写在墙上的计划生育标语。

国家卫计委官员早前曾表示，完善计生政策准备工作的启动始于2008年。但其实在本世纪初，有关放开二胎的呼声、调研和争论从未间断。

2000年开始，学界开始密集讨论计生政策的调整。2001年，当时国内就有一批人口学家和社会科学家以个人的名义给高层写了公开信，并递交了研究报告，要求尽快、有序、全面放开普遍二孩政策。后来，人口学者又在2004年、2009年先后向中央递交了调整计生政策的建议书。

此间，国家计生委负责推动和组织相关调研。2004年4月，18位人口专家历时两年完成了一份调研报告《关于调整我国生育政策的建议》，上书国家计生委，建议先放开“单独二胎”，然后再逐渐过渡到“全面二胎”。

调研的一个动因，跟生育率太低有关。从1992年开始，中国总和生育率就低于人类世代交替所需的更替水平（平均每对夫妇生育2.1个孩子），到2000年更是跻身世界生育率最低国家行列。报告担心，“如果政策不变，总人口将在20年左右达到零增长”。

总和生育率，是指该国家或地区的妇女在育龄期间，每个妇女平均的生育子女数。在人口政策的抉择上，数据起到最基础性的影响。而中国对人口生育水平一直有高估的倾向。人口学界有个众所周知的案例，2000年进行的第五次全国人口普查后，结果显示总和生育率已经低到1.22，但计划生育部门认为低得不真实，调整到了1.8。所以，对于生育率的不同估计，成为日后二胎政策“稳定派”和“渐进派”核心分歧所在。

困扰生育政策调整的另一个重要问题，则是对生育堆积的担心。有人担心，一旦放开二胎生育政策，生育率就会大幅反弹。

最终反对声音占了上风，建议没有了下文。

而卫计委真正将调整生育政策提上日程，是在2009年要求改变的呼声渐涨之后。当时，低生育率所带来的弊端日益严峻，如老龄化问题急剧恶化、民工荒、高考人数锐减等等。

从那年开始，二胎政策是否放开，成为每年两会上最热话题之一，代表委员关于放开二胎的议案提案也多了起来。但在人口计生委和政府的经济部门中，还存在较大顾虑与阻力。

“很多人认为，人口是分母，GDP是分子，有人担心分母变大之后，影响人均GDP。但这里面没有这么简单的关系！”上海社科院研究员、原常务副院长兼经济研究所所长左学金在接受《新民周刊》的采访时解释道，“人口少了，GDP也会少啊。就像放眼全球，人口增长率和就业率的关系也不简单一样。人口减少了，不但减少了劳动力供给，也减少了对劳动力的需求。经济下降对就业率影响其实更大些：人口下降，经济结构转型，经济发展速度下来了，就业岗位也就少了。所以，人口下降也可能造成失业率上升。”

当年的《公开信》里曾提出，“到三十年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了”。按照30年来算，2010年就到了时间节点。

左学金表示，如今，三十多年前面对的计划经济时期的资金短缺与供给不足的状况已经不复存在，目前仍然面临的资源环境的压力，则主要是由于粗放型的经济增长模式、技术条件及消费方式造成的，人口增长的影响已极为有限。

据公开报道，“单独二胎”实施方案，最早设计了“三步走”策略：2011年，浙江等五省首批试点;其后，开放北京、上海、天津等六个左右省市;其他省份则为第三批。最终在“十二五”内实现全国全部放开“单独二胎”政策。但2010年11月初，方案由国家人口计生委提交至国务院。但之后一直没有进展。

2011年4月，2010年第六次全国人口普查结果出炉。普查结果显示，0-14岁人口占总人口的16.6%;15-59岁人口占70.14%;60岁及以上人口则占13.26%。其中65岁及以上人口占8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比，0-14岁人口的比重下降6.29个百分点，15-59岁人口的比重上升3.36个百分点，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。

对此，梁中堂则表示，单从数字上来讲，目前人口结构呈现的状态乍看之下还不是很严重。“但从2022年开始，每年数字都会变化很大。原因在于1962年-1974年，由于补偿性生育政策，出现了每年出生3000多万的生育高峰（最近十年，每年出生人口1600万左右）。这部分人在中间阶段，稳定阶段，你是看不出他们的变化。但一旦他们开始不停止地逐批进入60岁，成为老年人口，人口结构势必会发生很大变化。这就好比失血状态，不断流失，但将来儿童年龄达到劳动年龄后又很难接替现有劳动力，劳动力缺口将会爆发。”

与此同时，妇女的总和生育率从1973年的4.5，降到1979年的2.8，1990年的2.3，1995年的1.5，2000年的1.22，2010年的1.18。

左学金告诉记者，“计生委说实行计划生育后，我们少生了4亿，但对这个很多人不以为然。”的确，妇女生育率的急剧下降，虽然有计划生育政策的作用，但主要是经济和社会共同发展的结果。因而即使取消计划生育政策，生育率也不可能大幅度回升。所以说，发展是最好的避孕药。

还有一个有力的论据可以支持即使没有计划生育，生育率也不会大幅上升。在全国全面实行计划生育的20世纪80年代，有四个地区作为二孩生育政策试点，没有实行独生子女政策。它们是甘肃酒泉、山西翼城、河北承德、湖北恩施，都是典型的中国欠发达地区。

其中，翼城的二胎试点是梁中堂30年前的成就。通过给时任中共中央总书记胡耀邦写信的方式，梁中堂得以在一胎化严格执行的大背景下，拥有一处试验田践行另一条路——一个更为宽松的人口政策。

经过20多年的观察，以上四地的生育率也就在1.8左右。

2012年以前，上届政府也曾考虑在部分省市进行“单独二孩”政策试点，但是由于一些人的反对，最后未能实施。

十八大前夕，国务院发展研究中心旗下的智库中国发展研究基金会发布了《人口形势的变化和人口政策的调整》大型研究报告。报告指出，在经历了迅速从高生育率到低生育率的转变之后，“中国人口的主要矛盾已经不再是增长过快，而是人口红利消失、临近超低生育率水平、人口老龄化、出生性别比失调等问题。”

与此同时，学界开始通过舆论施压。人口专家关于人口红利将在2013年面临拐点的言论经常见诸报端。这意味着人口因素对经济增长的作用将消减，进而变为负贡献。2013年两会上，许多代表委员再次提议分省放开二胎。

实际上，“单独二胎”已在多省农村悄然展开。据国务院参事、原中国人口与研究中心主任马力回忆，“在实施‘双独二胎’政策后，上海、天津、江苏、辽宁、吉林、安徽、福建等7省份农村陆续实施了‘单独二胎’政策。”

在马力看来，单独二胎政策之所以在现在这个节点上推出，是因为四大共识。一个是生育率下降，出现更广泛、深刻的人口结构问题，综合人口问题凸显。第二，2013年是深度人口红利期，抚养比最低，是最有利时机。第三，城乡一体化进程加快，二元生育政策与经济社会发展不匹配。第四，兑现三十年前制定独生子女政策时的承诺。

两年迈入“全面二孩”

10月29日，呼声已久的“全面二孩”在十八届五中全会上宣布落定，决定全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，成为举世瞩目的新闻。

对于实施全面两孩政策的决策过程，国家卫计委副主任王培安这样描述：“习近平总书记、李克强总理等中央领导同志对调整完善生育政策作出了一系列重要指示批示。今年初，国家卫生计生委及相关部门，围绕‘十三五’时期人口发展战略和应对老龄化政策进行了专题研究。今年3月以来，国家卫生计生委又组织若干研究团队，就全面实施两孩政策进行了多方案测算和研究论证。先后召开了近百场研讨会，听取了人口、经济社会、资源环境领域专家和各级卫生计生部门、相关部门的意见，到20多个省份开展了深入调研，会同发展改革委等相关部门反复论证，形成了系列研究报告和有关全面两孩政策的建议，为科学决策提供了重要支撑。”

可以说，从单独二孩到全面二孩，中央领导、政府部门、退休老领导、两会代表、学者等，共同推动了这一场全世界瞩目的中国变革。

而此时距离2013年11月15日，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》宣布“单独二孩”政策，才不到两年时间。

这期间， “单独二孩”的申请实则遇冷。

“单独二孩”多被称为过渡性政策。事实上，两年前实施“单独二孩”政策的时候，不少专家就在讨论到底是一次性普遍实施，还是先实施“单独二孩”，最后国家采取了“单独二孩”政策，希望先看老百姓的反应，再决定下一步。

过去两年的实践发现，申请生育二孩的家庭的比例很低，低于政府的预期，也远远低于学者的预期。

当时，有专家认为，有1000万-1200万的家庭符合单独二孩的条件，一两年内会多生200万甚至更多，但后来的统计数据只有100多万。根据今年7月国家卫计委公布的数字，单独两孩再生育申请数量已经稳定在每月8万-9万对。

不过，左学金表示，政策调整对生育水平变动的短期影响可能比长期影响更大一些，而长期影响需要更长时间的观察。

不过，“全面二孩”的推出跟“单独二孩”推出后的效果不明显确实有很大关系。如果这1000万-1200万的家庭中有更多的选择生育，全面二孩的放开或许会比现在慢一些。

“现在的人口形势越来越清晰了。原来大家对中国人生育率偏好是有争论的。如果政府不通过计划生育来控制生育，中国人会不会拼命地生？‘单独二孩’政策出台与实施的实践让我们了解到，中国家庭也不是允许他生两个孩子他就生两个孩子的。”左学金解释道。

按照现有的状况延续的话，每年也就多一两百万人，相对于现在中国每年1600万-1700万之间的新出生人口，不是很多。左学金也承认，政府是比较谨慎的，可以用2-3年观察，生育政策放宽以后，老百姓生育行为会有哪些变化。

不过，中国人民大学相关专家预测的出生人口增势则更为显著：全面放开二孩以后，每年可能增加的出生人口在数百万不等，会有100多万的低谷，也会有400多万的高峰。

进一步放开计划生育有多远？

30多年来生育政策刚刚改变，但人们的生育意愿已经大大改变。

有预测显示，如果继续保持现在1.18的生育率（左学金注：这个生育率确实是低估的），2017年前后中国的人口将停止增加（左学金注：看来不太可能），到时的人口总数是13.5亿（左学金注：2014年中国官方统计已经达到13.67亿）。以后人口将持续快速减少。到本世纪末中国人口将减掉三分之二，剩下4.6亿人;再过一百年到2200年只剩下6800万人。

因此，如何通过更多的政策变革来鼓励人们的生育意愿，是学界、政府共同要面对的新课题。

由于“人口惯性”的作用，今后中国少儿人口占总人口的比例还会进一步下降。根据联合国的预测，到2030年我国这个比例甚至会低于俄罗斯。在世界各国中，大概只有日本比我们低，我们的人口变动趋势是跟随日本，接近日本，这是非常值得我们担忧的。

另一个重点的人口变量：15-64岁的劳动年龄人口与65岁及以上老年人口的比率，即人口的“潜在支持比”也值得注意。它是社会保障体制的长期可持续发展的人口学基础。

左学金介绍道，1982年我国人口的潜在支持比是12.53，或者说有约12个半劳动年龄人口支持一位老人。但根据联合国世界人口前景展望（2012年修正版）对各国的“中方案”预测，中国的“潜在支持比”，将从2010年的8.75下降为2035年的3.37，不足届时印度（7.42）与南非（8.48）的一半，甚至低于俄罗斯（3.71）。

姐姐抱着小弟弟。

“未来20年将是潜在支持比加快下降的20年。潜在支持比如此快速的下降，将首先对我国社会保障体制和公共财政造成巨大的财务压力，还会对我国出口产品的竞争力带来不利影响，应该是有远见的生育政策所努力避免的。”左学金表示。

与此同时，计划生育的不良后果越来越暴露出来，特别是年轻人口的比例迅速降低。虽然在1976年以后的30年中人口总数增加了40%，但小学生人数减少了三分之一，从1.5亿减少到1亿。

左学金说，人口结构的变化，还会导致社会经济方面的变化：各地小学学校大量合并，与2000年比较，2010年农村的小学学校减少了一半。由于出生儿童长时期持续减少，使得中学招生也越来越少。现在大学也很难招生，各校都在抢生源。“紧接着会是房地产需求会受人口变动的影响而快速下降。”

实际上，我国一些地区因长期的低生育率和人口外流造成常住人口下降，结果是市场萎缩，财政收入下降，经济发展困难。人口普查数据显示，在2000-2010年的短短10年中，我国中西部地区6个省份的常住人口出现了负增长，上百万个自然村消失。可以预料，我国中西部地区的经济社会发展将会受到人口萎缩的更大冲击。

据报道，江苏南通的如东县，比全国提前十年实行计划生育，也比全国提前进入老龄化。目前该县104万人口中，60岁以上老人已近30万。年轻人出走、生源锐减、劳动力短缺、城镇萧条等系统性问题已经暴露，让如东成为观察未来中国的一个特殊窗口。

东北三省是另一个值得关注的案例。在国家振兴东北战略的推动下，2007-2010年，东北经济增速一直高于东部地区。然而从去年开始滑落。2013年，东北三省在全国大陆31个省份的GDP增速排行中全都位于后10名，其中黑龙江位列倒数第三。东北三省经济下滑的一个深层原因是人口因素。根据第六次全国人口普查数据，东北三省的总和生育率为1.0左右，甚至低于江、浙等经济发达地区。年轻人外流和低生育率共同作用，加快了东北的人口老龄化进程。东北三省以自己的实际案例，驳斥了那种 “人口下去了，经济就上去了”的神话。

而中国的近邻日本，在人口红利终结后，出现了“失去的20年”，在1990-2010年的20年中经济接近零增长。日本人口自2006年以来开始负增长，65岁及以上老年人口占总人口的比例已近25%。日本政府财政支出的一半用于社会保障相关支出，公共财政入不敷出，政府债务占GDP的比例已达220%以上。年轻一代负担过重，财富和收入水平下降，40%的青年不缴纳国民年金。日本人口的进一步负增长还将对日本人口的空间布局产生重大影响，许多地区将因无人居住而被废弃，全国道路等基础设施的维护将变得日益困难。长期以来我国人口变化跟随日本（大约滞后20年），需要我们对未来我国经济跟随日本的风险，保持高度警觉。

“如果我们生育率在此后还是很低，低于2，我感觉我们要进一步取消对生育的行政控制。政府再不用管老百姓生多少孩子，让生育选择权回归家庭。”左学金表示，今后要将计划生育工作的重点从生育数量的控制转向帮助城乡育龄夫妇提供避孕药具，促进妇幼健康水平的提高等服务功能上来，回归计划生育“家庭计划”的本意。

在此基础上，左学金还建议，应积极采取措施，解决目前我国城乡家庭养育所面临的实际困难，如由国家财政向生育孩子的夫妇提供带薪产假，完善幼托设施，加大公共财政对学前教育和义务教育的投入，完善个人所得税征收办法，使扶养未成年子女的家庭能获得适当的减免税优惠。对实施计划生育政策以来产生的失独家庭，给予更有效的经济支持与精神关怀。