略论灰色收入来源、危害与治理

郑永彪　王丹

【摘要】灰色收入一方面影响国民收入的正常分配秩序，造成国民收入分配的混乱，阻碍经济的长期可持续发展，另一方面也冲击着社会的公平和正义，给人们的心理带来了越来越多的负面影响。鉴于它的严重危害性，通过推进相关制度改革来进一步规范灰色收入，使“明规则”战胜“潜规则”，让民众重新树立对社会制度和经济秩序的信任，显得尤为迫切。

【关键词】灰色收入 制度规范 危害

【中图分类号】F124.7 【文献标识码】A

目前，在中国经济社会转轨的过程中存在着大量制度真空和制度摩擦，为灰色收入的产生和蔓延提供了土壤。灰色收入的广泛存在不仅阻碍社会经济的健康持续发展，而且也挑战社会的公平正义，迫切需要通过深化制度改革来规避灰色收入。

灰色收入的定义

灰色收入可分为两大类：一是个人灰色收入，二是单位灰色收入。就个人灰色收入而言，学术界主要有以下几种观点：灰色收入是一种处于中间地带的收入，法律或制度没有明确界定其为合法或非法的收入，这些灰色收入的取得往往不符合社会的道德规范，来源不明，而且具有很强的私密性，其产生的原因不仅在于制度的漏洞和监管不到位，也涉及到一些行业垄断以及中国传统文化习俗的延续。这些灰色收入主要是领导干部违反党的各项纪律以及廉洁自律的相关规定而取得的，这些收入虽非正常收入但也不易追究其法律责任，大多给予纪律处分。而单位灰色收入则主要指一些单位和部门巧立名目征收各种费用，滥收罚款、罚金，这些预算外收入往往成为这些部门和单位的小金库，成为其公款吃喝、旅游的费用来源。以上这些看法倾向于将灰色收入看作是负面的，需要予以打击和取缔的。与此同时，另外一些学者则认为灰色收入一方面包括一些制度上虽未做出明确规定，但却明显不合理的收入，一些间接或变相获得的某种贿赂如国有控股企业一些高官的天价工资就属于此种类型，另一方面也包括那些合理但不规范的收入，对这部分灰色收入则必须要加以规范和管理，如有工资性收入的人从科研经费里取得劳务报酬。

上述研究为我们正确理解灰色收入奠定了重要的基础，但这些观点对灰色收入缺乏一些辩证的看法。从发展的角度来看，灰色收入作为社会经济转轨过程中制度不协调的产物，不应被贴上负面的标签，我们应该用理性的态度来对待灰色收入，分清它的具体来源，对一些不合理、钻制度漏洞的灰色收入，必须深化相关领域的制度改革，来进一步规范灰色收入，从制度上防止它走向黑色收入。而对一些合理却不合法的灰色收入，我们应该适应时代的发展来修改及完善相关制度将其引向阳光化，发挥其正面效应，使其成为白色收入。

灰色收入的来源

当今社会“灰色收入”广泛存在的根源在于相关制度建设的滞后与缺失。总的来说，灰色收入主要有以下来源：

财税体制的漏洞导致了大量公共资金的流失。首先，现行的财税体制对地方政府预算外收入监控不力，预算外资金的开支是完全封闭的，而且对其规模也没有具体的限制，预算外的资金在管理和使用上灵活性很大。由于缺乏监管，这些预算外收入往往成为一些单位的奖金、福利收入甚至作为其公款消费的资金来源。其次，由于允许预算外资金的存在，一些政府部门受部门利益的驱使往往巧立各种名目来罚款。一些部门和单位罚款不合理，不开发票的现象屡见不鲜，频繁出现与民争利等恶性现象。再次，财税体制对财政资金流向和地方预算也缺乏有效监控，各项行政管理支出和公共服务支出并没有严格的具体标准，政府支出有很大的自主性，这就造成了政府支出结构的不合理。调查表明，目前政府用于自身消费和一些行业的盲目投资占了政府支出的很大比重，而与民生息息相关的教育、医疗等领域的支出比例却过低，这就为一些政府部门和官员获取灰色收入提供了便利。

行政审批中权力寻租带来的灰色收入。在我国，作为政府对社会公共事务管理手段之一的行政审批制度形成于20世纪50年代初的计划经济体制，这一制度对当时的经济建设起了重要作用。然而，随着我国社会主义市场经济制度的建立和发展，行政审批制度显露出种种弊端，为灰色收入的产生提供了空间。首先，从行政审批的程序上讲，目前我国尚缺乏统一的行政审批程序规定，许多部门的行政审批程序过于繁琐而且随意性极大，暗箱操作行政审批的状况时有发生，官员的自由裁量权没有受到应有的约束。其次，从行政审批的范围来讲，行政审批项目过多，具体审批内容庞杂，行政手段过多地干预了资源的配置，对企业的管理过细。再次，缺乏合理的行政审批方式。

特权垄断中的灰色收入。一些部门和行业凭借其垄断地位和国家的优惠政策构筑市场进入障碍，使得企业缺乏公平的竞争环境。由于我国目前的资源税体系不健全，国企分红制度不合理，这些本应由全民共享的资源收益往往成为一些企业的自身利益。中国目前的石油资源税为5%的统一税率从价计征，远低于国际上原油资源10%的税率。另外，我国对特权垄断行业的工资缺乏有效的监督机制和调控机制，据国家统计局公布，电力、烟草、电信、金融等垄断行业的平均工资是其他行业的2～3倍，再加上工资以外的福利和奖金，其收入总额是其他行业的5～10倍。

土地管理制度不完善造成“公共利益”受损。一方面，随着我国工业化和城市化的推进，地方政府的土地出让成为了普遍现象，但是由于监管存在漏洞，在房地产业中许多开发商并非通过“招拍挂”这样的正当途径而是通过与官员的幕后交易获得土地来进行房地产开发。一些地方政府把本应通过“招牌挂”出让的土地按协议的方式出让，出让金的定价以及收支都未严格按规定进行。这些开发商取得的低价土地不仅为开发商谋取了暴利，也为一些官员带来了灰色收入。另一方面与地方政府从土地转让获得巨大收益形成鲜明对比的是农民仅能获得很少的征地补偿款，这又为地方政府获取灰色收入提供了空间。另外地方政府往往把当期形成的土地收益补充常规财政收入，这实际上是提前把今后70年的土地收益全部用在了当期支出。虽然这种做法在短期内可以带来经济的繁荣，但是从长期来看是不具有可持续性的。

金融监管制度不健全带来的金融腐败。首先，由于金融系统的各级检察机构缺乏独立性而且监督一般流于形式，金融行业的人员凭借其对货币资金这种稀缺性资源的配置权谋取了大量的私利。据央行研究局的一项调查显示，贷款企业在全国金融机构的贷款中不仅要支付正常的利息，还要支付一部分“额外”费用以及用以维持与金融机构关系的“维持”费用，这些费用能占到贷款额的9%，这部分费用为金融机构及相关人员带来了大量灰色收入。其次，目前我国金融监管机构的干部人事制度，缺乏应有的约束机制。金融监管者和被监管的金融机构负责人之间可以随意流动，在制度的漏洞下，一些金融监管者可能会成为金融机构的负责人，而金融机构的负责人也有可能因为职位变动成为金融监管者，在这样的情况下二者极有可能形成团体利益，利用职务之便，为个人谋取灰色收入。

收入分配体系不合理。在向市场经济转轨的过程中，大部分体制内的单位未能建立工资的市场价格体系，货币形态的收入较低，收入不能充分体现个人的人力资源价值，缺乏应有的激励机制。在高校中，相关规则明确规定，有工资性收入的人员不能在课题费里取得任何劳务报酬，这样一来，参加研究的科技人员就不能得到应有的激励。而现在高校里的科研人员的普遍做法是拿各种各样的发票报销，这也形成了一些人员的灰色收入，显然这些灰色收入虽然不合法，但是却有一定的合理之处。

灰色收入的危害

灰色收入不断冲击着社会和市场经济的秩序，“潜规则”一步步侵蚀着社会的“明规则”。灰色收入一方面影响国民收入的正常分配秩序，造成国民收入分配的混乱，阻碍经济的长期可持续发展，另一方面灰色收入也冲击着社会的公平和正义，带来了越来越多的负面影响。

阻碍经济的健康持续发展。首先，灰色收入的广泛存在使得在目前的初次分配领域，劳动报酬占GDP的比重低，工资性收入在生产要素收入中的比重在不断下降，这导致了要素配置的严重扭曲，影响广大劳动者的生产积极性。其次，在国民收入再分配领域，灰色收入造成了国民收入的逆向再分配，扩大了居民之间的收入差距。目前能真正享受到大量灰色收入的人往往是高收入阶层，这样灰色收入把本该用于低收入居民的资金通过非正当途径转移到权力相关者手中，进一步扩大了穷人和富人之间的收入差距。再次，灰色收入通过影响收入分配状况也间接导致经济结构失衡。经济学领域通常把内需、投资和出口比喻为拉动经济增长的三驾马车，而持续扩大的收入分配差距则会严重影响我国居民内需的增长。收入差距的扩大意味着高收入居民的收入增长快于低收入居民，这会使平均的居民储蓄率上升，消费率持续下降，由此带来内需不足，经济上过度依赖出口和投资，投资的过快增长和居民不断下降的消费率造成了产能过剩，这些都严重影响了经济增长的可持续性。另外，虽然目前学术界尚未对灰色收入的定义有统一的看法，但都普遍认可灰色收入是未缴纳个人所得税的收入。更为严重的是目前有许多人利用税收制度的这一漏洞将大量白色收入转化为灰色收入来逃避税收的征管。灰色收入长期未被纳入税收征管体系的现状，不仅损害税收的公平原则，也造成了国家财政收入的巨大损失。

除此之外，由于灰色收入的不透明和隐蔽性，大量的灰色收入在国家的统计信息中并未得到反映，这些灰色收入使国民收入核算体系失真。由于国民核算收入的指标是正确制定相关经济政策的前提和依据，因此灰色收入的存在干扰了经济政策的制定，危害了国民经济的健康发展。

影响社会的公平正义。目前灰色收入产生的领域正在不断扩大，最初灰色收入大多发生在和权力直接相关的部门，再往后和权力有关的部门和领域都形成了大量的灰色收入，而发展到现在公共服务部门也有许多灰色收入。灰色收入蔓延的过程，渐渐改变了人们的思想和意识，让人们觉得寻找灰色收入的机会是一个自然合理的过程，渐渐形成了一种群体无意识，这种群体无意识正在侵蚀着社会的公平和正义。此外，灰色收入的存在扭曲了国民收入分配的基本原则，按生产要素的贡献参与国民财富分配的观念遭到了劳动者的质疑，这种社会风气会形成错误的导向，阻碍民众正确财富观的形成。社会大众通过劳动来创造社会财富的积极性减弱，越来越多的人由痛恨“潜规则”变为遵从“潜规则”，社会制度和市场经济正常秩序遭到了破坏。

治理灰色收入的路径选择

作为中间地带的灰色收入存在着往合法的白色收入转变和向非法的黑色收入过渡的两种可能性，鉴于目前灰色收入的严重危害性，通过推进相关制度改革来进一步规范灰色收入，使“明规则”战胜“潜规则”，让民众重新树立对社会制度和经济秩序的信任，显得尤为迫切。

深化相关领域的制度改革、防止灰色收入向黑色收入转化。第一，以完善财税制度、规范非税收入、改善支出结构为重点推进财税体制改革。首先要完善基本的财税制度，实现全口径预算，建立规范、透明的预算体系。一方面，目前我国的预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面，今后我们要改变以往以收支平衡为重点的预算审批制度，把更多的重心放在财政支出上，对各级政府的行政管理支出和各项公共服务支出制定严格、规范的标准。另外要进一步规范我国的预算公开制度，把预算内和预算外的公共资源都纳入到统一的管理体系中，进一步推进阳光财政。另一方面也要有相应的权力监督部门来切实保障预算的正确执行。其次，要全面减少地方政府的非税收入，规范地方政府征收非税收入的程序，市、区（县）政府必须有省级人大以上的批准才可以征收非税收入。再次，要改善政府的支出结构，减少一些不必要的行政管理支出和产能过剩行业的盲目投资，扩大公共服务支出，进一步健全事关民生的社会保障支出，发挥公共资源应有的作用。

第二，以公开透明、减少行政审批为重点深化政府行政管理体制改革。一方面对于不涉及公共安全和商业机密的审批要在网上公布具体的审批流程，明示行政审批的必要条件，简化审批程序，规范行政审批收费，建立阳光政府，接受社会公众的监督，减少一些政府官员寻租的空间。另一方面要处理好政府与市场的关系，探索和完善负面清单管理模式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少行政权力对市场的过度干预，激发市场活力和企业动力。

第三，以完善资源税、促进竞争、加强监管为重点加快垄断行业改革。首先要扩大资源税的征收范围，参照国际标准逐步提高资源税率，把更多应属于全民共享的资源收益纳入到公共财政中，要把这部分财政收入更多的用于事关民生的领域，发挥其应有的作用。其次，国家要放宽一些垄断领域的准入机制，逐步减少对特权垄断行业的优惠政策，促进市场的公平竞争，打破市场进入的行政壁垒，保障不同市场主体的机会公平和起点公平。再次，要建立统一、高效的监管体系，对一些特权垄断行业要实行工资总额和工资水平调控，规范垄断行业的收入。

第四，以提高征地补偿标准和规范土地出让过程为重点推进土地制度改革。一方面要提高对农民的征地补偿标准，不仅要考虑土地产值，还要将土地的财产收益率、地块区位价值等因素计算在内，尽量减少农民的损失，维护农民的公共利益，保证征地行为的公益性。另一方面要规范土地的出让过程，用制度明确公有土地的出让程序，建立有效的监督机制确保公用土地通过招拍挂的合法形式进行流转。

第五，以降低行业准入门槛、加强监管为重点防止金融腐败。首先要逐步降低金融行业的准入门槛，在全国形成规范且有竞争性的金融体系，促进金融机构主体多元化，满足中小企业的资金需要。其次要完善金融监管体制，规范金融机构贷款的具体流程，从制度规范上减少金融腐败的可能性。规范金融机构的干部人事制度，约束金融监管者和金融机构负责人的随意流动。再次要建立分业监管之间的沟通协调机制，弥补制度漏洞，把机构监管和功能监管结合起来，构建相互协调、相互配合的监管体系。

建立公正合理透明的收入分配体系，将合理的灰色收入引向白色收入。在收入分配方面，要把合理的收入予以制度化，适应市场经济体制的改革，实现货币形态收入的市场定价，使收入真正体现出个人的人力资源价值，并发挥其激励作用，如在科研领域，把应该给科技人员所做努力的激励制度化，在他们参加的课题里给予劳务费，规定科研人员的劳务报酬在课题经费里的具体比重。

（作者分别为北京邮电大学世纪学院副研究员，北京邮电大学公共管理学院硕士研究生）

责编/张蕾