地方“十三五”规划谋新

王运宝

“第一个问题，如何实现全面建成小康社会的目标。”中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在“中国经济50人论坛2015年会”上，提出新常态下的十三五规划思路要回答的十个问题，把全面小康放在首位。

杨伟民分析说：“十三五规划最大的特点是一个收官规划，必须要到2020年全面建成小康社会，这是一个大的挑战。所以十三五规划要告诉市场、企业和社会两个方面的信息：一是全面小康社会的内涵是什么；二是实现路径是什么。”

实际上，以2020年为时间节点的发展规划，远不止全面建成小康这一个。十八大提出“两个百年”奋斗目标，从2016年到2020年的十三五，直接关系到第一个百年目标的实现。从顶层设计来看，十八届三中全会、四中全会提出了到2020年的全面深化改革、国家治理体系和治理能力现代化、全面依法治国的战略任务、改革框架、时间表和路线图。由此可见，围绕2020年的战略目标，是一个复合型的目标体系，而不是某一个方面的单兵突进。

放在这样的宏观背景下来观察，地方十三五规划的编制思路，将会突出哪些关键点？对于那些即将在十三五规划中出现的复合型目标，地方层面会有哪些特别的关注点？

哪些是共同的关注点

2015年4月，小麦旺长的时节，我们走进阜阳，记录下阜阳对十三五规划的思考；2015年秋收时节，全新的阜阳十三五规划文本将成形，里面不仅描绘未来5年阜阳做什么、实现什么，更重要的是实现目标的路径与方法。

现阶段，阜阳跟全国的各个省市县一样，地方版的十三五规划都处在编制进行时，正式文本尚未出炉。但从地方规划编制部门发布的研究课题和规划思路中，能够梳理出即将在规划文本中着重强调的方面。

因此，我们选取安徽及其周边的上海、江苏、浙江、湖北、河南、江西，同在长江经济带上的西部经济大省四川，以及武汉、南京等不同省市的十三五规划重点课题和思路谋划，加以综合分析，以观察地方政府将如何布局关键五年的发展路径。

首先，经济社会发展的阶段性特征与主要目标、发展思路与战略布局等，是各省市普遍关心的首要议题。

围绕经济增速，如果十二五时期是用“进”来概括的话，十三五时期可以用“稳”来提炼。在国家宏观层面，已达成的一个共识是，十三五规划增长率不会太高，应该是中高速增长。从采访中获得的信息来看，目前各地和专家的普遍判断是，未来经济增速将会保持在7%的水平上。

但从不同区域的地方发展来看，东中西部不同区域出现明显分化。中西部省份要想与全国同步实现小康，未来五年的GDP增速只有高于全国平均水平，才可能完成预定目标。四川提出增速需比全国平均水平高4个百分点左右；江西也提到增速必须比全国高；河南提出2020年城乡居民收入要赶上或超过全国平均收入水平，未来五年“城”“乡”的年均实际增长速度应分别达到9.2%和6.9%。

对此，湖北省社科院副院长秦尊文认为：“十三五时期的经济增长目标，中西部会普遍比全国高1-2个百分点，东部可能与全国平均水平持平，而西部地区可能增长比中部快，但也有可能会略低于中部。”

其次，在十三五发展的支撑力方面，新兴产业、创新驱动和城市群，成为最一致的关注点，出现在所有省市的十三五规划思路的目录上。

十三五时期将是区域经济格局重构的关键阶段，尤其是“一带一路”和长江经济带战略，成为地方规划寻找发展突破口的着力点。由此，经济区、城市群在各省市备受推崇。安徽省的江淮城市群、湖南的环长株潭城市群、湖北的“两圈一带”、武汉的长江中游城市群协同发展等，都在提前布局。

从本刊选取的省市来看，还将区域合作规划列为重点方向。上海市发改委明确表示，要在规划编制中更多置于长三角城市群中去考虑，注重通过功能调整来解决上海城市发展中遭遇的资源要素瓶颈制约。编制十三五规划，上海将推进与国家、周边省市以及本市内的区县规划的衔接，明确“打造上海大都市经济圈”和“推进长三角城市群协同发展”。

人口、资源和生态环境，成为各省市共同关注的第三个方面。

现在普遍的观点是，十三五时期的人口结构，将会发生重大转变。不管是人口流入大省的江苏、浙江，还是人口流出大省的安徽、湖北、四川，都把人口变化的新特点及应对策略作为重点方向之一，不约而同提出建设人力资源强省。

另一方面，随着主体功能区战略的深入推进，以及国家发改委对市县十三五规划首次明确提出划分为城镇、农业、生态三类空间，提高政府的空间管控能力。加之生态问题日益突出，生态文明也必将成为地方十三五规划的共同关注点。

在强调地方规划编制谋新的同时，更应该看到市场起决定性作用对规划编制的影响。计划性较强的5年规划该如何“变脸”以更贴近市场？这对地方规划编制来说，是一个新的挑战。

现实发展中的诸多实例表明，来自市场的变化日新月异，传统的5年规划编制模式已经不再适应，需要寻找更贴近市场的方法。一个最典型的例子是，互联网经济在十二五期间发展得风生水起，但在十二五规划编制时，编写组根本没有预料到今天的局面。

结构转型与动力转换

“现在还有一些地方在增长速度与预期出现较大差距时，既没有认识到这是经济发展新常态的基本表现，也没有以积极的态度适应新常态，总想重回粗放投入、盲目扩张的老路。”南京大学经济学院院长沈坤荣认为，适应新常态做到知行合一面临着艰难选择，根子在于缺乏应对新常态的创新思维和方法。

我们必须看到，十三五时期推动经济发展，必须要重视一系列的新变化。采访中，地方政府官员和经济专家共同认为，十三五时期经济发展阶段的变化，表面上是经济增速的换挡，实质是增长动力的转换和接续。“十三五时期，将是动力转换的关键期。”中国（海南）改革发展研究院院长迟福林分析说。

从结构分析法来看，国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河认为，当前中国经济面临产业结构、社会结构、需求结构的“三重转型”。“地方的基本思路应是为新兴产业和产业升级提供公共设施、公共服务，但政府不要直接发展产业，而要为产业提供发展平台。”马晓河建议说。

其中，最大的结构调整是服务业比重的提升。十三五时期，服务业占GDP的比重，在突破50%后还将持续提升，中国的宏观经济结构正由工业主导向服务业主导转型。“这对地方发展来说，将产生不同层面的影响，尤其是要关注新兴服务业的爆发式增长。”中国科技大学管理学院教授刘志迎告诉《决策》。

统计数据显示，创意文化、健康养老、物流等新兴服务业长势迅猛，带动2014年服务业投资超过28万亿元，增长16.8%，投资增速明显超过整体投资增速，比第二产业高出3.6个百分点。2015年一季度，借力“互联网+”，服务业撬动内需日渐生猛，互联网消费愈加活跃，全国网上商品和服务零售额达7607亿元，同比增长41.3%，增速比社会消费品零售总额快了30.7个百分点，与之相关的快递业务量增长46.8%。

从需求结构上看，投资与消费“再平衡”，投资增速有所放缓，但是服务业跑出“加速度”，满足居民消费从模仿型排浪式向个性化、多样化转变的需求。正如国家统计局新闻发言人盛来运所说：“中国经济在分化调整中，一批新产业、新业态、新主体在加快孕育，中国经济向‘中高端’迈进的步伐比较明显。”

数据还显示，2014年，最终消费支出对GDP增长的贡献率为51.2%，比2013年提高3个百分点，消费驱动型经济模式初步显现。十三五时期，这个趋势还将加速推进。那么，地方经济应该怎样在向服务型经济转型的进程中，找到适合当地特色的部分，并能在产业融合中放大本地优势？重庆提供了一个答案，以工业机器人为主的智能制造装备带动重庆工业逆势增长，同时带动设计、研发、展览等第三产业发展。预计到2020年，重庆机器人产业的销售规模将达到1000亿元，有望成为“全球机器人之都”。

由此可见，“新”经济持续涌现，是十三五规划需要特别关注的地方。可以肯定的是，十三五规划中，将会出现许多新鲜概念。这些新概念的实质，是推动发展的新动力。对此，中国信息中心专家委员会主任宁家骏认为，目前我国经济发展方式并没有发生根本改变，如何运用“互联网+”来推动优势传统产业可持续发展，推动网络和产业之间的融合形成新的价值链、产业链、新的服务模式和业态，是最关键的。

因此，地方政府编制十三五规划时，如何将结构转型与动力转换有机结合，在踏上政策“步点”的同时实现创新发展，就显得尤为重要。国家发改委规划司司长徐林就认为：“十三五的发展要明确导向，把提质、增效、升级作为引领新常态的发展导向。同时，把改革创新贯穿于发展的全过程，也就是要把改革创新作为一条主线来对待。”

全面建成小康的决胜期

“全面建成小康社会，而不是建设。建成是结果，建设是过程。”采访中，一位地方政府的规划编制负责人特别提醒要注意这一点。

十三五规划期的5年，是全面建成小康社会的最后5年。在这样的背景下，2020、全面小康、十三五规划，当这些关键词叠加在一起时，十三五规划的重要性显著提升，而要全面建成小康社会，首先要面对的是区域差距、城乡差距。

对于发达省份来说，全面实现小康的压力要小很多。根据前期研究发现，广东今后几年平均增长6.9%，就可以实现GDP比2010年翻一番的目标；浙江公开表示有望于2015年全面实现小康，较全国目标提前近5年；而上海、江苏、北京则被认为已经实现全面小康。

但在广大的中西部地区，从目前各地的发展指标来看，到2020年全面建成小康社会，则面临着多方面的挑战。山西测算要达到翻番目标，居民收入须实现年均7.2%的实际增长，且仅能实现小康目标的90.3%。在安徽、湖北、河南三省交界的大别山区扶贫重点县，按照2014年的经济指标测算，到2020年实现全面小康，十三五时期的年均指标增长必须超过20%，这是极难能实现的。另外，西部一些地区要达到全面小康标准，GDP的增速必须保持在两位数以上，但这些地区不少都是生态功能的屏障区，不适于过度开发。这种关系该如何平衡也必须加以考虑。

面对差距，经济指标只是一个层面，如何提高公共服务均等化水平，建设生态文明宜居生活，就成为很多地方的选择。国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究员刘培林认为，目前社会发展和生态环境等更需要下大功夫，而经济增长则需要提高增长质量和效益，即便是中西部地区也需要在发展经济的同时更加注重保护生态环境，“原先不被重视的青山绿水，就会转变成这些地区的优势，可以借此实现发展质量的跃升。”

生态问题，已经成为全面建设小康社会绕不开、迈不过、必须做的重大问题。空气污染也成为当下最大的民生问题，但十二五规划中压根没有治理PM2.5这一环境指标，这也是当时编制规划时没有预测到的问题。

2020年是十三五规划的最后一年，也是我国全面建成小康社会的目标年，这就意味着必须在十三五规划中分解全面小康社会的目标。面对经济发展新常态和动力转换的衔接期，地方政府该怎样在最后五年冲刺，决胜全面小康？

当下，围绕实现2020年的战略目标，地方政府利用谋划十三五的契机，纷纷推开发展的“机会窗口”，为新一轮增长周期积蓄力量。另一方面，怎样找到适合当地资源禀赋的决胜路径，也在考验着地方政府的政治智慧。