地方版“坏账银行”入场后的利益博弈

左峻

第二批地方版资产管理公司数月前拿到银监会的牌照，加上2014年8月的第一批，地方版资产管理公司试点在全国已达十家。所谓资产管理公司（以下简称AMC），就是坏账银行，此前，地方的坏账都由长城、信达、华融、东方四大AMC消化并创造利润，今后，地方坏账银行也将进入。

目前的10个试点都是省级的资产管理公司，事实上东部的某些地级市也在酝酿成立资产管理公司以处置当地的不良资产。山东版地方资产管理公司的股东中，还有来自济南、威海和临沂三地的城投平台。

围绕地方坏账，央地之间、地方资产管理公司与四大资产管理公司、地方政府与金融机构之间都将形成某种博弈。

地方AMC的来龙去脉

国内专业处置不良资产的公司已经有长城、信达、华融和东方等公司，并且已经经过多年的不良资产处置实践积累了相当丰富的经验，为什么还要由政府，而且是地方政府成立不良资产处置机构呢？

四大AMC自启动商业化转型以后，内部机制依然僵化，分公司业务量萎缩，只是象征性地做一些银行不良资产收购和处置工作，主要业务集中在过桥融资领域，因此有必要引入新的市场竞争主体，完善不良资产市场的价格发现机制，激发市场活力。相比之下，地方版AMC机制灵活，更了解地方实际情况，容易插手相关项目，收购处置效率也较高。

地方版AMC的设立，要追溯到2012年2月财政部、银监会联合下发的《金融企业不良资产批量转让管理办法》（简称“6号文”），此文件首次打开了地方政府设立AMC、从事不良资产一级市场经营的通道。

2014年7月末，中国银监会正式公布了全国首批可开展金融不良资产批量收购业务的地方AMC名单，包括江苏、浙江、安徽、广东、上海等五地。2014年11月底，银监会批复并允许北京、天津、重庆、福建和辽宁五地设立资产管理公司。

综合来看，地方AMC大部分在不良贷款分布较多的区域。从多家上市银行年报可看到，不良贷款集中爆发地从长三角蔓延至华北地区和珠三角，这与第二批地方版AMC试点范围相符合。这次各省级政府成立资产管理公司，是按照“自家的孩子自家抱”的模式，你自己辖区内的不良资产就由你自己处置，你也别想转移到别处，别处的资产管理公司也不要想处置别人的。

6号文及相关政策最大的意义还在于放开了地方版AMC参与不良资产一级市场的收购和处置，在过去，这一市场长期被四大AMC垄断，地方政府也有类似于AMC的机构，但只能在不良资产二级市场开展业务，不能直接从银行竞买不良资产。长此以往，市面上便出现了大量的从事二级市场不良资产收购处置的机构，最为典型的是重庆渝富。据相关统计，截至2013年底，全国十几个省份有近30家类似的机构，此类机构大多在2008年以后转为地方投融资平台公司。

与地方政府的利益纠葛

按照监管层已经下发的文件精神，已经成立的不良资产公司今后将向全国铺开，资产管理公司不仅在省级行政机构设立，事实上东部的某些地级市也在酝酿成立资产管理公司以处置当地的不良资产。

业内围绕地方版AMC争议不断涌现，争议主要集中在机构设立、业务开展、如何处理与地方政府的关系、建立与地方政府间的防火墙等方面。在地方版AMC与地方政府间没有有效防火墙的情况下，业务开展容易受地方政府主导，一旦地方政府出现大面积坏账或者面临较大财政压力，地方版AMC便可充当地方政府暂时掩盖坏账、消化不良资产、释放债务风险的出口。

以江苏资产管理公司为例，它并没有选择由省级、市级财政或者国资委发起，而是由无锡国联发展（集团）公司作为主要出资人，无锡国联是无锡市国有独资控股的综合类投资公司，是政府产业整合和资本运作的平台。江苏AMC的设立得到了江苏省政府和无锡市政府的全力支持，无锡市政府希望地方版AMC在化解无锡尚德难题方面发挥重要作用。

由此，地方版AMC有可能成为消化地方债务的一种选择。AMC的基本原理就是好坏分开，不要发生新的传染，其本质是重新资产整合、资金注入。地方政府通过机制设置的调整，就可以把平台公司的债务问题转移到AMC，然后AMC再通过政府，给银行一个借条，由银行再去慢慢消化。当年国务院推进四大国有商业银行改革，正是通过这一时间换空间的路径，消化巨额坏账。

当下，地方政府举债冲动强烈，操作手法隐蔽多样。过去几年，频繁出现地方政府抽离现有平台优质资产，新设平台，以新平台公司为主体在资本市场举债的例子已经不胜枚举。因此，有理由担心，地方版AMC设立后，地方融资平台公司将剥离有毒资产，或将债务包袱推至地方版AMC，使得原有平台轻装上阵，继续举借债务，再度引发地方债务恶性膨胀。

难以毕其功于一役

面对严峻的金融形势，银监会出于缓解银行金融业不良资产而开出地方资产管理公司这剂药方，不妨可以一试，但不能把化解不良贷款希望全部寄托于此，更不能把设立地方资产管理公司当做灵丹妙药。

首先，要确保银行处置不良资产规模与资产管理公司规模相匹配，防止迫于地方政府压力或自身贪大求洋等因素，出现收购规模与其资金承受能力和管理水平不相称结局，这对地方资产管理公司是严峻考验。如果无法抵挡地方政府行政压力，而让资产管理公司背负过多、过重债务，会使地方资产管理公司难以为继。

其次，地方资产管理公司需有专业的操作和专业的人才，尤其要有较强的风险管控能力。因为剥离出来的资产都有一定风险，如果不能有效处置，资产管理公司本身会承担风险，到最后可能无法经营下去。而健全的公司治理、完善的内部控制和风险管理制度，也不是短期内能做到，且地方资产管理公司营运后还要防范各种行政干预及各种不正当甚至是违法利益输送行为，这对地方资产管理公司有一定压力。

此外，地方资产管理公司对被处置资产的问题及财务状况随时把握、进行及时跟踪和了解，防止出现资产状况进一步恶化而发生资产流失现象，需要综合各部门的信息，同时还需各部门配合，这对地方资产管理公司来说都是极大的考验。

目前各地不良资产的主体主要是各地方融资平台的贷款，而各地新设立的资产管理公司背后都有平台公司的影子，就是说这些地方融资平台的贷款还是由地方融资平台来处置，即使不利用现有的地方融资平台，但都是政府下面的一家人，新成立的资产管理公司也同样处置的是自己的不良资产而已，只不过某些资产管理公司摇身一变成为金融监管机构发牌的金融机构，或者一个省手里又多了一张金融牌照而已，这最后就可能变成了左右互搏的游戏。

不良资产的交易必然是商业银行和资产管理公司之间的交易，那么作为一个已经上市的商业机构，银行其资产出卖，必然是价高者得，但是如果将交易主体仅仅限定为一个地方资产管理公司，公允的价格如何形成？已经存在的四大资产管理公司在这个过程中又将如何参与？这些都是需要解答的问题。

（作者单位：复旦大学公共行政系）