浙江反思县域经济的背后

蔡鸿进

近年来，因为撤县设区而消失的浙江经济强县已有多个，且不少还在酝酿中。浙江最近“消失”的一个百强县是富阳，2014年12月，国务院批复同意浙江调整杭州市部分行政区划，撤销县级富阳市，设立杭州市富阳区。浙江素来以“强县经济”和“省管县”模式驰名，百强县数量连续多年领跑全国，频频撤县的背后是浙江已经开始反思传统县域经济的发展模式，向“都市区经济”转型。

县域经济的先天局限

县域经济为浙江经济起飞作出了巨大的历史性贡献。改革开放之初，浙江率先放手发展乡镇企业，随后浙江省政府因势利导，实施“省管县”财政体制和四轮“强县扩权”，使得浙江县域经济迅速壮大。

然而，随着经济社会发展进入新阶段，县域经济的先天局限性逐步显现，主要表现为资源整合能力有限、行政分割造成资源浪费严重，以及中心城市创新要素和公共资源共享性较差等方面，使得浙江原本有限的资源要素未能实现优化配置，在一定程度上削弱了自身的区域竞争力。

一是县域经济资源整合能力有限。县级行政主体在整合县域资源，集中力量引进大项目、培育大企业时，往往会受制于自身资源禀赋条件的局限，如建设用地有限、人才和技术创新要素不足等，导致县域内企业和产业起点较低、规模偏小、技术含量不高。这也使得浙江经济发展至今仍停留在以小见长、以量取胜的“小狗经济”、“狼群经济”层面，较难引进和产生行业领军式的龙头大企业，在更高层级的区域竞争中显得竞争力不足。

二是县域经济资源浪费比较严重。在县域经济发展早期，因企业就地办厂、分散布局，导致土地浪费和环境污染较为严重。在随后的规划建设中，由于县域经济行政分割碎片化，重复建设依然突出，资源浪费比较严重。在产业布局上，由于缺乏跨区域的产业链式延伸和各个环节的分工合作，导致县与县之间同类产业区块并存，过度竞争严重，无法很好地实现优势互补、协同发展。

与此同时，实行“省管县”的体制改革后，地级市的作用弱化，县域发展的自主权则不断加大。省内各个县、市面临的政策空间差异变小，这就刺激了各县的趋利短视行为，导致各县为了追逐政绩而侵蚀市场机制，忽视与其他区域之间的协调以及重复建设所带来的资源浪费。而县域扩权又大大削弱了地级市统筹各县发展的行政权力，进一步造成市场分割和恶性竞争，阻碍区域间的要素自由流动，导致浙江的多数县域经济“锁定”于特定的传统产业。

弱市必须做大的逻辑

浙江近年增长速度放缓，表面看是因为传统产业占比过大、产品技术含量低、市场两头在外等，实质却在于长期县域经济主导的发展模式下，缺少辐射能力强的中心城市，已无法适应新形势下的经济发展格局。

浙江的中心城市普遍规模较小，浙江设区市市区面积和人口分别仅占全省的17.4%和31.6%，落后江苏和广东。近年浙江一些主要经济指标与广东、江苏的差距拉大，一个重要原因是中心城市发展不足、竞争力不强，经济转型升级缺乏中心城市的带动。

在未来长三角的区域竞争中，主要体现为苏锡常城市群和杭州湾城市群之间的竞争。如果说杭州市近年来的压力是来自苏锡常城市群的做大，那么浙江省的压力则是近年来经济增速放缓，和江苏的差距越拉越大，两省发展模式的争论在2014年亦成为学界和民间热议的话题。

与浙江省管县相对应，江苏是“市管县”模式的代表。2013年2月19日，南京市区划调整获得国务院批复，由原11区2县精简为11区，意味着整个苏南区域结束“县域时代”。浙江的“撤县改区”计划是在苏州并掉吴江之后提速的，苏州城区面积扩大至2910平方公里，成了真正意义上的“大苏州”，直接与上海接壤。2012年苏州GDP突破了1.2万亿元，超过杭州、温州之和，令浙江羡慕不已。

“省管县”财政体制在激励县级城市的同时，制约了设区市的资源汲取能力，抑制了中心城市的极化效应。多数设区市如绍兴、台州、嘉兴、湖州、金华等城市的区域中心功能难以提升，集聚效应无法正常发挥作用。浙江一批规模较大的民营企业，由于身处县域或镇域，人才、资金、物流、信息等资源和要素无法满足其进一步发展的要求，迫使这些企业不得不实施外迁计划。但这些企业多数却没有向浙江省内的中心城市聚集，而是大量出逃省外。据不完全统计，目前已有2000多家温州企业总部、200多家台州大中型企业总部外迁至上海等大城市。究其原因，关键还是因为省内的多数中心城市缺乏高级要素的集聚能力。

浙江经济发展至今，无论是提升企业竞争力、加快产业转型升级，还是优化空间布局、促进区域协调发展，都需要突破县域行政区划的限制，从更宽视野、更广范围来整合优化资源配置。这就需要浙江在区域发展战略中，从原来的县域经济为主体，转型为以中心城市为核心，具有较强一体化的“都市区经济”。

绍兴的扩城样本

2013年11月8日，浙江省政府撤销绍兴县和上虞市，设立柯桥区和上虞区，两个百强县从此消失。区划调整后，绍兴市由下辖“一区五县（市）”变为“三区三县（市）”，市区面积由362平方公里扩大到2942平方公里，人口由65.3万增加到216.1万。绍兴一下跃升为浙江省第二大城市，市区面积仅次于杭州市。更重要的是绍兴城区打通了杭州湾，随着嘉绍大桥的开通，绍兴城区将直接和上海相连，真正实现了从山阴时代走向海湾时代。

通过区划调整谋求城市扩张，这是绍兴多年来的一个梦想。历史上，绍兴“撤县设区”也经历了反复博弈。纵观浙江省内，没有一个地级市像绍兴那样，在建国后短短的34年时间里，竟有大大小小8次体制变更。地市县每次合分，都是一次不小的折腾，拧不到一股劲中，大家各唱各的调，各打各的算盘。

绍兴上一轮区划调整是在2001年，原属绍兴县的斗门等5镇被划归越城区，绍兴县政府驻地迁至柯桥镇，市区面积扩大到344平方公里，人口增加到60万。这次调整解决了“一城多府”带来的各自为政难题，但未从根本上改变“小绍兴”的窘境。市区仍受一市一区、县包区的制约，行政面积在长三角16个城市和浙江11个地市中均居最后一位，小马拉大车现象突出，中心城市的集聚辐射功能比较弱。最让绍兴深感压力的是，在杭州城市东进、宁波城市西拓的战略下，逐渐对其形成双面夹击。

2010年，绍兴市的全国人大代表提交了《关于因地制宜开展撤县设区等行政区划调整的建议》。当年11月，国务院批准《绍兴市城市总体规划（2011-2020年）》。根据总体规划，绍兴将优先发展市域中心城市。

另外两个成功的扩城范例是杭州与宁波。历经数年发展，两者的撤县设区已成全国样本，考察学习的城市络绎不绝。

然而，也有不成功的案例。2013年，当湖州准备将该市第一经济大县长兴撤县设区的消息传出后，遭遇后者激烈反对，两百多名老干部上书县委，县委四套班子全部反对。反对的一个重要原因是，中心城市弱的情况下，会因为强调自身壮大而牺牲周边县市利益，最终成为“一堆穷”。

浙江在反思县域经济为主导的发展模式过程中，仍然存在不少争议。在市县层面，涉及财权、事权再分配的利益博弈。而在省级层面，浙江“省管县”模式的经验已在全国推广，要主动革掉自身优势，决策者需要更大的智慧和勇气。

（作者单位：浙江省委党校公共管理教研部）