我国社会转型期政府信用缺失的体制原因及其改革路径

摘要：政府信用是指政府机关及其工作人员在行使公共权力的过程中恪守并有效履行其法定职责或对公众的承诺而赢得公众的信任。政府信用之本质在于政府恪守职责，以有限的公共权力谋求公众利益的最大化。转型期我国地方政府信用堪忧，政府职能缺位、越位和错位现象屡见不鲜。这与政府集权化、政府系统内部权力配置失衡、制约与监督的缺失与低效有着重要关系。转型期政府信用重塑，必须注重加强民主制度建设，通过建立以制约为主、监督为辅的权力约束机制和完善政府及官员的责任追究机制等来规范权力，从而确保权力为民所用，服务人民。

关键词：转型期;政府信用缺失;政府体制;民主制度建设;政府职责权限

中图分类号：D630

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）05-0009-04

基金项目：陕西省教育厅科研基金项目“转型期我国政府信用研究——以和谐社会建设为视角”（12JK0372）的阶段性研究成果之一;咸阳师范学院专项科研基金项目“转型期我国人的现代化研究”（09XSYK239）资助项目。

作者简介：赵丽（1980-），女，山西朔州人，咸阳师范学院政治与管理学院城市与公共服务研究中心讲师，法学硕士，研究方向：政治诚信、人的现代化。

政府信用是政府权威和政府合法性的重要依据。我国社会转型期政府存在着各种信用缺失问题，造成政府权威的流失。如何尽快重塑政府信用，是当前亟待解决的问题。本文拟重点从体制层面分析当前政府信用缺失问题，进而为政府信用重塑探寻可行的路径。

一、政府信用与政府信用缺失

1政府信用的内涵。关于政府信用的概念，不同学者有不同的解读，可谓是见仁见智。笔者认为，政府信用是指政府机关及其工作人员在行使公共权力的过程中恪守并有效履行其法定职责或对公众的承诺而赢得公众的信任。

政府信用具有以下两个基本特征：第一，政府信用是以政府有效履行公共责任，维护公共利益为归依。公共性是政府的一个本质属性。政府作为全社会公共管理者，掌握着公共权力，其最基本的职能就是履行公共责任，提供公共服务和公共产品，维护和促进公共利益。而政府信用则要求政府必须在其法定职责范围之内，认真履行公共管理职责，公正地为社会公众服务，忠实地为公众谋取公共利益。任何利用政府公权力为部门或个人谋取不正当利益的行为，都是政府背离自身职责，失信于民的表现。政府代理公共权力的信用度，关系到公共责任和公众利益的实现程度。[1]政府失信于民，表面上是政府威望的丧失，而本质上是对公共责任的践踏和对公共利益的侵损。第二，政府信用的实现是以有限的公共权力为基础的。政府信用是通过政府的公权力得以实现的。公共权力是指法律所确认的权能和支配力，具有强制性和单方性。公共权力太大或失去制约，就会出现政府自觉不自觉地插手本不属于自己管辖范围的事情，使政府行政行为出现越权、错位现象。[2]因此，提高政府信用度的关键，就是明确划定政府职责权限，加强对政府权力的制约与监督，实行有限责任政府。

2我国社会转型期政府信用缺失的主要表现。从政府职权的行使、职责的履行和公共利益的实现状况综合来看，我国社会转型期政府信用缺失主要有以下三种情况：

第一，政府职能缺位致使政府陷入信用困境。政府职能缺位是指政府在公共管理活动中，未能有效履行其法定职责而导致公共品供给短缺的现象。提供公共物品和公共服务是市场经济条件下政府的最基本职能。当一种公共物品的生产意味着较高的投入，产出效益又不明显，或者存在着“溢出效应”时，就可能出现公共物品供给的短缺。加之，社会转型期激励约束机制失衡，使得地方政府在提供公共物品和公共服务等方面动力不足，也会出现职能缺位。比如国民的医疗保障，本是政府应该承担的公共服务，但是由于其不能对地方政府，特别是地方行政首长带来立竿见影的政绩效果，因而政府投入不足，医院只得实行“以医养医” “以药养医”的政策，使公众陷入看病难、看病贵、看不起病的困境。这不仅严重影响了公众的生活质量，而且严重损害了政府的信用形象，造成公众对政府信用与政治合法性的认可不足。

第二，政府职能越位引发的信用问题。政府职能越位是指政府干了应该由市场干的，自己干不好的事情。在社会转型期，由于政府职能越位引发的信用问题主要表现为：一是对微观经济过程的深度介入，政府往往以市场主体的身份介入经济活动，直接从事竞争性领域的投资经营，与民争利，干扰了正常的市场秩序;二是对企业经营活动干预过多，以及在干预过程中产生的大量政府失灵现象，往往导致政府威信以及信用资源的大量流失;三是滥用政府信用资源，近些年来，一些地方政府为了做强、做大地方经济，往往不考虑地方财力，一再以“承诺函”“保证函”等形式，动用公共财政资金为企业经营活动提供担保。一旦企业经营不善，政府就成为债务主体，陷入严重的信用危机。[3]

第三，政府职能错位导致的信用危机。政府职能错位是指政府做了不該做的、违背了自己角色义务的事情，或者说利用自己掌握的公共权力，为部门或个人谋取不正当利益的行为。社会转型期政府职能错位主要表现为两方面：其一，一些地方政府非但不为民众提供应有的公共服务，反倒打着为公众谋利益的幌子，通过设租、发放许可证、制造稀缺等方式为部门或个人谋取不正当的利益，严重损害了政府信用。行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化是政府职能错位的鲜活写照;其二，一些政府官员大肆利用手中的权力贪污、受贿、买官卖官、官商勾结等，为自己或他人谋取不正当利益，严重破坏了社会公平和政府信用。

二、我国社会转型期政府信用缺失的体制原因分析

转型期政府信用缺失既有历史的原因也有现实的原因，既有主观原因也有客观原因，而在诸多原因中，体制性、制度性原因是根本性的。

1过度集权的国家治理体系导致政府信用责任与能力不对称是政府信用缺失的重要原因。新中国成立后，为了应对当时特殊的国内外局势，建立了高度集权的政治经济体制。在这一体制下，政府集中了一切可以集中的资源和权威，可以进入社会生活各个领域、各个角落，直接取代市场、管制社会，成为事实上的全能主义政府。这种全能主义政府最大的好处就是在特殊环境下能够集中力量办大事，这就决定了它只能是一种特殊局势下的国家治理体系。

改革开放以来，随着社会的巨大变迁，社会各领域的事务变得异常繁重复杂，全能型政府已然不能胜任新的时代要求，其弊端日益明显。于是，我们希望通过经济政治体制改革，逐步实现政府还权于市场和社会，使得政府与市场、社会的关系回归常态。在制度层面，对于政府职能转变有了明确的规定，而且国家仍在不断缩减政府的权力，比如减少行政审批项目等一系列制度的出台等。但是，与转变政府职能的需要相比，目前相关的制度供给仍显不足，加之政府自身理念转变滞后以及对过去行为惯性的依赖等，迄今政府仍旧承载着过多的信用责任。而相比政府承担的信用责任，政府自身的信用能力却是有限的，是受政府所拥有的物质资源、人力资源和信息资源等条件限制的，这就使政府陷入了信用责任过大与信用能力不足的困境。由于信用能力的有限性和政府的自利性，一方面，政府对于自己应该履行职责但投入大、见效慢的领域，如公共产品和公共服务的提供等，选择不作为或者消极作为，导致职能缺位与低效率，无法真正践行其最基本的信用;另一方面，对于本该放权于市场和社会的领域，政府却牢抓不放，不仅造成管得过多统得过死的局面，加大了政府运行的成本和政府有限资源的浪费，而且导致政府无法兑现其政策承诺。在政府权力过大且监督不够有力時，政府及其官员必然会滥用职权，为部门和个人谋取不正当利益，导致权不为民所用、利不为民所谋的政府角色错位。这些都是转型期国家治理体系的转变过程中不可避免的一种失序与混乱，是对政府信用的极大伤害。

2自上而下的压力型政府体制是导致政府信用缺失的深层原因。压力型政府体制是指依托于行政上的隶属关系，由上级政府给下级政府下达社会经济发展的硬性指标，并根据指标完成情况予以不同奖惩的自上而下的一种体制模式。新中国成立时，我国就建立起中央高度集权的压力型政府体制。在当时的国内外环境下，作为后发国家，压力型政府体制是实施赶超战略的现实选择。这种体制安排将地方政府的利益与地方经济发展绩效直接联系起来，对于调动地方政府官员实施赶超战略的积极性起到了一定的作用。但是，压力型体制下的“逆向激励”结构却将政府及其官员的行为导向偏离了公共利益最大化的轨道。首先，压力型体制下官员的层层委任制度，客观上形成了官员只对上负责而不对下负责的逆向信用责任关系。在这种体制下，必然会诱发政府官员“眼睛向上看”，以取悦上级领导作为自身的理性选择。比如通过搞 “形象工程”或数字游戏，以虚假的政绩博取上级领导的赏识;或者通过送礼、行贿等方式，千方百计讨好上级领导，至于为民负责，关心民众疾苦等履行对公众的信用责任，则被视为无足轻重。这是目前官员功利型价值取向的体制原因，是导致政府职能缺位和官员失信于民的深层原因。其次，压力型体制下的官员激励结构，名义上是一个全方位的指标体系，但在实际操作过程中则往往以经济增长特别是 GDP为主要参照。这就诱使一些急于升迁的官员，片面追求经济增长绩效，将政府的精力和有限的资源主要投向那些在短期内能够产生较高经济效益的领域，甚至不惜以牺牲社会效益和长远发展为代价。最后，压力型体制下，各级政府内部民主制度不健全，“一把手”权力过于集中，且缺乏有效的监督，导致“一把手”滥用权力现象严重。在官员提拔、重要事项的决策等很多方面几乎都是“一把手”说了算，民主仅仅是形式和过场。这样，政府决策缺乏科学性、官员违规提拔、“带病”提拔等现象也就不足为奇了。这种状况不仅恶化了政治生态环境，而且严重损害了政府的合法性。

3权力制约与监督机制的短缺与低效是政府信用缺失的根本原因。制约和监督是约束权力的两种方式。制约是一种内在的、即时的权力约束方式，是防止权力滥用最根本有效的手段。三权分立是权力制约的一种有效方式，是西方宪政的核心。在这种体制下，政府的权力会受到立法机关、司法机关的制约与抗衡，从而有效防止政府权力过大而导致的权力滥用。而监督则是权力的一种外在约束方式，具有单向性、法律性、间接性、程序性、滞后性等特点。作为一种外在的约束方式，监督往往是在被监督者的违法行为已经发生之后才进行，故它能否对被监督者产生影响具有未知性和滞后性，因而监督者能做的就是纠正或追究，而不是预防。监督的单向性，决定了监督者需要具有地位的优越性，方能实施有效监督。地位越优越，监督作用才越充分，否则很难实现有效监督。

新中国在建构政治体系的过程中，由于种种原因，并没有建立类似西方三权分立的权力制约机制，而是倾向于通过监督形成对政府权力的约束。目前我国已经建立起内容丰富、手段多样的权力监督体系，如人大监督、政党监督、公众监督、司法监督、政府内部的监督等。但是，由于监督主体与行政主体的权力、地位以及信息的非对称性，信用监督的法律依据不明确，缺少程序化和规范化等，使得各种监督往往处于弱监、虚监和失监的状态。比如舆论监督，作为人民群众对政府的监督，源于宪法中明确规定的人民主权的政治地位，但从我国法制实践来看，对舆论监督中监督者的地位和权利的制度保障不够，同时由于监督渠道不畅，监督成本太高，监督的预期收益与预期成本明显不对称，监督者需要承担巨大的物质和心理压力，使得监督往往难以实现。再如人民检察院作为我国宪法规定的法律监督机关，却一直缺乏应有的监督地位和程序等等。这样就造成了政府官员对公众负责的刚性约束机制严重不足，降低了从事机会主义行为的风险成本，从而使得政府失信行为难以得到遏制。

三、构建信用政府的体制安排与制度选择

1加强民主制度建设。转型期政府信用缺失与政府集权化、民主制度不健全有着必然联系，只有加强民主制度建设，才能有效制衡政府，减少政府失信行为的发生。

对于民主，人们虽然有着不同的理解，但也存在着基本的共识：（1）民主是基于这样一个前提：整个社会崇尚法治，国家权力受到一定的限制和约束，且存在着一定的边界和范围;政府对民众负责。（2）民主是一种事实权利：公民的各种权利得到最充分的保障，广泛分享参与决策的机会，享有在宪法范围内最大限度的自由言论权和自由选择权。（3）民主是一种过程或程序，政治权力的取得和行使都在公开、透明、合法的程序下运行，公民的权利也只有在这种程序中才能实现。（4）民主是一种制度，只有在法治的前提下建立健全民主制度，才能切实保障人民民主。（5）民主的实现，必须有一个强大的公民社会来支撑。公民通过加入各种社会组织、社会力量，依据法律规定通过利益表达、政治参与等途径，进入政府过程，从而促进自身利益的实现。

加强民主制度建设，对推进转型期政府信用建设具有重要意义。首先，在民主政治下，政府的权威是源于公众的授予，公众作为政治委托人通过定期民主选举机制，选择合意的政治代理人来代表自己管理公共事务。这种定期选择的权利就为代理人的行为确立了一个对委托人负责的刚性约束机制，促使政府及其官员不得不认真履行对公众的信用责任。否则，他就会在下一轮选举中被选民所抛弃。其次，民主制度下形成的竞争性代理人市场，有助于政府及其官员积极履行信用责任。因为，一方面政治市场上的竞争压力，会有效地激励在位的代理人恪守契约信用，努力增进公共效用，不断提高公共服务质量来取信于民;另一方面，充分的竞争也会激励不同的候选人之间相互监督，扩散竞争者的信用信息，提高监督效率，降低社会监督成本。最后，民主政治下，强大的公民社会对政府权力形成有力制衡，可以促使政府信用的实现。

转型期，加强民主制度建设，需要从以下几方面做起：首先，积极稳妥地推进政治体制改革，改变政府集权化、中央集权化的权力分配格局，推进政府职能转变，实现有限政府，使政府有足够的信用资源行使经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的份内职责，从而大大降低政府职能缺位、越位、错位发生的机会和可能。而且，通过政治体制的改革与创新，使政府还权于市场和社会，这将大大有利于社会主义民主建设。其次，加快民主立法工作，通过法治保障人民的民主权利，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。将以往保证人民行使民主权利的各种文件，具体化为不同的法律条文，并在实践中逐步加以修订和完善。将人民在政治、经济、文化等各领域的民主权利、民主原则、民主形式、民主程序用法律制度加以确认，使之具有制度上的规范形态，保证中国特色社会主义民主的健康、顺利发展。最后，借鉴国内外先进经验，不断探索建设中国特色社会主义民主的新路子、新方法，健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

2建立以制约为主、监督为辅的权力约束机制。制约和监督作为权力的两种约束方式，互相依赖，互相支撑。单一的内部制约，无法制止权力系统的内在腐败。因为内在的制约也可能由于某种原因受到破坏，最典型的情况就是由于形成利益上的同盟，内部制约崩溃。而单一的外部监督，也可能由于种种原因会导致弱监、虚监。科学的权力约束机制应该是两者的有机结合，而且是以内在制约为主，外部监督为辅。我国不搞三权分立，但并不意味着我国的权力可以不受制约。制约作为一种权力约束的方式，不是资本主义制度所特有的，社会主义国家同样可以采用制约的制度。而且由于社会主义国家大都没有经过严格的资产阶级革命，封建的特权思想和特权意识往往比较浓厚，更需要加大权力的制约来遏制权力的滥用。[4]我们必须探索适合中国国情的权力制约模式，逐步建立以制约为主、监督为辅的权力约束模式。

首先，将权力的制约放在首位，通过建立健全立法机关、行政机关和司法机关之间的相互制衡，加强政府权力运行的内在制约。自行政诉讼机制引入后，中国也确立了司法权对行政权的制约，权力结构发生了一定的变化，政府诚信也多了一种约束力量。[5]今后还需继续加强立法机关和司法机关的权力，以构成对行政权力的有力制衡，才能使政府迫于压力加强对自身诚信的要求。其次，健全民主监督机制，在适用监督的地方，必须突出监督者的优越地位。对于舆论监督，要通过立法保障监督者的地位和权利不受侵害。对于法律监督，要通过完善立法来加强监督主体的监督地位和监督程序。总之，健全监督制度，就必须突出监督主体的优越地位，并加以全面有效的保障。最后，建立制约与监督的互动机制。科学的制约和监督制度，必须是制约和监督互相支持，形成良性互动。因为制约是内在的，外界无法干预。如果内在的制约机制有效，则权力滥用就不可能。但如果内在的制约方达成协议，各方放弃制约而互相谋利之时，就会形成极大的腐败。此时，监督的作用就变得十分重要，外在的监督能够揭露这种腐败，并加以纠正。以监督约束制约，就是在以制约为主的条件下，仍要建立有效的监督机制，特别是舆论监督机制，以此来约束权力制约。可见，没有监督的制约，就无法遏制制约失控条件下的更大腐败;没有制约的监督，监督难以发挥有效的作用。因此，外在的监督要有内部的制约机制来加以承接和转换，实现监督和制约的有效互动。

3完善政府及其官员的信用责任追究机制。信用责任追究机制是指对政治活动中没有规范用权的组织和个人，进行责任追究的程序、方式和形式，它包括信用追究的主体和对象，信用追究的程序和方式，以及承担信用责任的形式等。政府及其官员作为理性的经济人，在追求利益最大化的过程中，既可能采取守约诚信行为，也可能采取违约失信行为。要使政府及其官员恪守信用责任，有效履行法定职责，就必须加强政府信用责任追究机制建设，形成刚性的约束性制度安排。

首先，加强责任追究主体建设。责任追究主体是指承担追查和纠正政府失信行为的组织和个体，它包括政治委托人的公民、代议机关以及行政机关等。从2003年以来我国推行行政问责制的实际情况看，中央政府往往扮演了责任追究主体的角色，地方政府往往并不热衷于扮演类似的角色，只是在中央的压力下才不得不让承担责任的官员“顾全大局”，主动引咎辞职。[6]由中央政府行使责任追究的职责，在现行制度下有一定的合理性，但其弊端也是相当明显的，其正当性也值得怀疑。从委托——代理关系来看，政府及其官员作为民众的代理人，其出现的责任问题理应由代议机关及其代表来问责或追究。再者，作为重大责任事故的直接受害者，地方民众也应该是责任追究的主体。所以，加强责任追究主体建设主要是加强各级人大的建设，让地方人大在责任追究中起到主导性作用。为此，要不断完善和落实相关的法律规范，如述职制度、质询制度、罢免制度、调查制度等，同时还需要不断进行制度创新，以强化各级人大对政府及其官员履职情况的监督。对于作为责任追究主体的民众，要通过建立相关法律制度来保障其各项权利，以防止被敷衍塞责，甚至被打击报复。

其次，明确责任追究对象。我国现行的行政体制，纵向上的权力自上而下层层授予，横向上的集体决策和分工负责体制，使得政府及其官员的责任模糊、权责不对称，出现重大责任问题时很难准确定性责任主体。从责任追究机制的角度来看，明确责任追究对象，一方面要明確界定各级政府的权力边界和范围、权力运作的程序和违法行使权力的责任后果;另一方面，要明确责任形式，改革集体决策方式，实行咨询、顾问参与决策机制;改变任免权与责任相分离的状况，将任免权与责任统一起来，赋予行政首长足够的行政权威，在政府部门内部则实行行政首长负责制，即无论行政行为是否为首长所为，部门内发生的所有严重责任问题，首长都必须承担连带责任。[3]

参考文献：

[1]王存河.政府信用的内涵及制度保障[J].法学评论，2008，（7）.

[2]罗忠桓.论信用政府与政府信用[J].湖南社会科学，2008，（2）.

[3]刘永高.社会转型期政府信用缺失的制度分析[J].科学社会主义，2013，（2）.

[4]蒋德海.完善制约和监督机制建立科学的反腐制度[J].毛泽东邓小平理论研究，2010，（5）.

[5]胡肖华， 谢忠华.诚信政府之宪政理论解读[J].湖南行政学院学报，2011，（3）.

[6]何显明.信用政府的逻辑——转型期地方政府信用缺失现象的制度分析[M].上海：学林出版社，2007∶351.