金融纠纷非讼解决机制的借鉴与更新

吴弘

内容摘要：后危机时代以来，世界各国已逐渐反省自身的金融监管体制。各国在从监管层面、交易层面和权利救济层面对金融消费者进行全方位保护上已形成共识。其中权利救济层面上的“诉讼的大爆炸”现象使得各国不得不寻找新的纠纷解决方案，金融纠纷多元化解决机制由此进入了法制的框架。我国金融ADR机制发展的目标是实现金融消费者的统一保护，以信息披露和共享制度为核心是我国金融ADR机制的实现路径。统一权威投诉平台的构建是目标实现的前提条件;在此平台的基础上，通过信息披露和共享制度来减少金融消费者的信息不对称是目标实现的核心路径;法定监管协调避免金融纠纷解决的重叠与真空是目标实现的重要辅助。

关键词：金融纠纷 金融消费者 非诉解决机制 金融监管

一、非讼解决机制及其在中国的困境

后危机时代以来，世界各国已逐渐反省自身的金融监管体制。英国放弃了单一的监管模式，采取了“准双峰”模式，通过《2012年金融服务法》终结了由FSA统一承担所有微观监管职责的历史，新设金融行为监管局负责促进金融市场竞争以及保护消费者。各国在从监管层面、交易层面和权利救济层面对金融消费者进行全方位保护上已形成共识。其中权利救济层面上的“诉讼的大爆炸”现象使得各国不得不寻找新的纠纷解决方案，金融纠纷多元化解决机制由此进入了法制的框架。

纠纷多元化解决机制，是指由各种性质、功能、程序和形式不同的纠纷解决机制共同构成的整体系统。在这种多元化的系统中，各种制度或程序既有独立的运行空间，又能形成一种功能互补，以满足社会和当事人的多元化需求与选择自由。〔1 〕金融纠纷多元化解决机制不仅包括金融纠纷诉讼机制，而且还包括金融领域中的非诉讼纠纷解决机制，也就是金融ADR（Alternative Dispute Resolutions）机制。〔2 〕其是ADR机制运用于金融领域而形成的一种具有专业特色的ADR机制。ADR概念源自美国，原指美国20世纪60年代发展起来的各种诉讼外的纠纷解决方式，现指民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序和机制的总称。ADR的概念以非诉讼纠纷解决机制（程序）为基本内涵，同时关注与司法制度及诉讼程序的衔接。〔3 〕金融ADR具体包括金融仲裁、金融调解、金融纠纷的和解、金融纠纷的行政处理等。囿于篇幅和金融仲裁理论的相对完备性，本文所称金融ADR仅仅涉及金融调解、金融纠纷的和解以及金融纠纷的行政处理。

目前，我国金融纠纷的解决主要依赖于诉讼程序，呈现出比较单一的司法救济状态。以下两例数据或许能进一步说明此种状况的窘境。以金融调解走在最前列的保险行业为例，自2007年4月至2011年年底，全国累计受理保险纠纷案件12200件，调解成功的案件10040件，调解成功率为84.68%。〔4 〕而在上海市，2008年至2011年金融商事纠纷案件数量分别是14738件、17814件、22278件、20472件;一审审结率分别是97.8%、98.6%、98.8%、99.6%。〔5 〕由此可见，大量的金融纠纷是通过金融诉讼加以解决的。单一的救济方式使各地法院承受着巨大压力，甚至成立专业性金融司法审判组织加以应对。尽管如此，金融司法的局限性仍难以克服。原因在于以下两个方面：一方面，金融抑制背景下制定的金融法律不能适应已经变化的金融环境，裁判者通过法律推理难以找到正确的答案;另一方面，长期的金融抑制使得法律的制定和实施只是从正规金融的需要出发，而忽视了对非正规金融的有效回应，造成了法律适用上的难题。而在存在金融抑制的国家，非正规金融往往蓬勃发展，对此，我国民间金融的发展现状对此给予了有力的佐证。

将纠纷解决机制研究的视角从国家权力和成文法的局限中解脱出来，从普通民众或当事人的角度来思考和设计纠纷解决过程成为法学研究者关注的重点。纠纷解决的功能由法院转向主要由各种替代性的方式和社会主体自主性的合作承担。人们发现解决纠纷的最适当的方式或许并不是法院正式的诉讼程序，而是以协商为基础的，调解仲裁等各种代替性纠纷解决方式。

我国在引进与发展金融ADR机制的过程中，曾遇到一定的困境和难题。这主要表现在以下几个方面：

首先，金融和解或调解的基础较差。虽然金融机构内部设立了纠纷解决机构，但实际运行效果并不理想，在消费者与金融机构之间存在尖锐的利益冲突。我国现有的金融调解体系非常零散，整体上缺乏明晰的调解主体建构逻辑，多依附于人民法院（诉调对接）或延续在行政框架内（如人民调解）。如2014年5月启动的上海市浦东新区人民法院自贸试验区诉讼与非诉讼相衔接的商事纠纷解决机制也毫不例外地采取了上述模式。〔6 〕调解主体上的条块分割使得金融调解各自为政，因而衍生出不同调解主体之间的对接问题，如行业调解与诉讼调解的对接，专业调解机构与诉讼的对接。金融调解成为大调解机制中的一环，未能体现出其独特的价值。大调解机制产生的背景是为了整合行政调解、司法调解和人民调解力量，解决我国转型期社会纠纷激增的需要，是在各级党委、政府的统一领导下整合各种调解资源，协调处理社会纠纷的一种机制。〔7 〕大调解是与构建和谐社会紧密联系的具有中国特色的纠纷解决机制，这与金融调解所追求的权威性、专业性和中立性相去甚远。

其次，金融监管部门一直在对金融安全与金融效率的抉择中徘徊，金融纠纷行政处理功能未能充分发挥作用。我国的金融消费者保护职能大部分仍然停留在审慎监管框架内，金融消费者保护与审慎监管间的内在冲突问题没有得到解决。我国的金融监管体系仍然是“一行三会”：各自在自己领域进行监管的分业监管模式，相互之间缺乏交流协作。〔8 〕“一行三会”通过信访模式对金融纠纷进行处理。《中国人民银行信访工作规定》第15条第6项，《中国保险监督管理委员会信访工作办法》第18条、第19条和第20条，《中国证券监督管理委员会信访工作规则》（试行）第3条第1款对金融信访的事项予以规定。将我国金融监管机构对金融消费纠纷的处理归属于“信访”，严谨性不够，不利于金融纠纷的快速解决。据学者调查，相对于其他救济方式而言，许多人对信访救济抱有更大的信任和希望。〔9 〕其原因在于信访的处理模式在决策方式和程序实现两方面拥有比较优势，在决策方式上是结果取向主义，信访问题最终处理的结果取决于“后果的严重性”，而不是决策的正当性;在程序的实现方面，信访在程序上基本是放任的，越级上访和多次上访成为常态，尽管有各种制度设计来规范，但我们很难从信访运作中观察到这一点。

最后，金融消费者保护工作由数个机构承担，各个机构之间信息相互封闭，缺乏平衡金融机构和消费者之间信息和实力不对称的制度保障。尽管《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》明确要求建立包括监督信息共享机制在内的金融监管协调机制，但由于种种原因，这一机制迄今仍未建立。监管机构仅有一套非透明的信访制度，缺乏真正意义上的处理投诉、调查和纠纷的应对机制。

因此，借鉴域外成功经验，从制度到理念上更新我国金融非讼解决机制，就显得十分重要。

二、美国、英国金融ADR的实践

（一）美国：“超级监管”的行政机关——CFPB

次贷危机让美国的金融监管模式陷入了巨大的争议中，经过各方反复的利益博弈，《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（以下简称法案）最终出台。该法案突出的亮点是：在美联储下设立消费者金融保护署（CFPB），进行消费者金融保护。有学者认为，该法案将金融消费者保护置于与整个金融体系改革同等重要的地位。〔10 〕CFPB进一步整合和强化了分散在各金融管理机构的纠纷解决权力，通过充分的信息披露，保护消费者免受金融欺诈，同时防范过度举债造成信用危机的重演。CFPB的纠纷解决方式是美国金融纠纷非诉讼解决方式最新改革的重要标志。

法案具体规定了CFPB“集中收集、监管和回复消费者投诉”的权力。国会的意图很清晰，使CFPB成为消费者投诉的简单端口，避免分业监管带来的弊端。CFPB作为消费者第一个接触的投诉平台必须是有用的，因而，CFPB的设立解决了如何处理投诉的问题。从这一点来说，相对于以前的制度而言，CFPB明显体现了进步。从2011年7月接受投诉起到2014年2月28日，CFPB已经处理大约309700件消费者投诉。投诉量呈现持续增长态势，从2012年的91000件上升到2013年的163700件，增长了80%。〔11 〕

图1中的救济是指为解决消费者投诉，采取或将采取措施为消费者提供目标性的、可计量的、可核查的货币价值。若被投诉方选择了“以救济方式结束”，还可填写对救济的描述和估值。“非救济方式结束”是指除救济方式外针对消费者在非货币方面的要求提供部分或全部的解决方案，如赔礼道歉、改进服务模式等。

除了处理纠纷的职责以外，CFPB的另一职责是“监管”或是“跟踪”纠纷，〔12 〕这一目标的实现途径主要依赖于消费者投诉数据库。在公司对投诉作出回复后或者收到投诉15天后，任一条件成立时，投诉将被列入数据库。如果一家公司有证据表明它是被误认的投诉对象，则直到发现准确的投诉对象时，投诉的信息才会被公开，投诉信息不符合公开的标准也将会被删除。来自数据库的信息一直被社会媒体分享和评估并用作其他的新用途。例如，在2012年，CFPB依职权通过数据库就是否增加其他消费金融产品和服务的投诉类型征询公众意见。数据库不包括消费者的身份信息。以网络为基础和用户合理使用为特征的数据库的作用包括：以特殊研究标准过滤数据;以不同的方式集合数据，比如通过投诉的类型，公司、地理位置、日期或者任意可供选择的任意组合;下载数据。

监管职责似乎不仅要求CFPB处理纠纷，还必须对纠纷的来源、内容和处置方式作一些研究。监管职责的一方面体现为CFPB必须向国会提交前一年度的年度纠纷报告。报告中应包括对纠纷数量、类型、解决方案的分析。这种监管模式在要求其上是一种计算工作，并不是“追踪”任何特殊的投诉研究解决方法，而是与收集任务一起来确保CFPB一直在“聆听”公众对于金融产品的负面体验。监管职责的另一方面是需要与其他审慎监管者共享消费者投诉信息，如联邦贸易委员会、其他联邦机构和州机构。这些机构同样也需要与CFPB共享它们的消费者投诉信息。监管机构之间的数据共享促进了CFPB的监管和执行活动，帮助它监管消费者金融产品和服务市场。数据共享的设计让CFPB对消费者的投诉有全面了解，从而改进对金融机构的监管不力。

法案同时也意识到对于某些类型的消费者投诉而言，CFPB可能不是合适的监管者。它应该与联邦贸易委员会、其他联邦机构或者州监管机构合作按规定将有关纠纷移送这些机构。此外，CFPB还同各州的银行监管机构签署了谅解备忘录，为联邦和州之间在消费者金融产品和服务提供者监管方面的协调与合作奠定了基础。〔13 〕

（二）英国：高效的金融服务督察机构——FOS

2001年，英国《金融服务与市场法》颁布施行，在对原有金融业督察组织进行整合的基础上，英国设立了统一的金融督察组织——金融督察服务公司（FOS）。其裁决只对被投诉金融公司有拘束力，消费者可以不履行裁决，对裁决不满意消费者还可以继续向法院提起诉讼。同时，FOS将金融公司内部纠纷处理程序作为前置程序，纠纷发生后，投诉人首先要向金融公司进行投诉，只有不满意金融公司的处理或在规定的一定期间内未收到处理结果的，才可以向金融督察服务公司投诉。FOS的相关权力是由FSMA 2000以及CCA 2006（《2006年消费者信用法》）两部法律所赋予的。根据上述立法，金融督察服务计划拥有三类管辖权：（1）强制管辖权;（2）自愿管辖权;（3）消费者信用管辖权。适用于适格申诉者与公平交易局批准设立的消费者信用服务机构所发生的有关消费者信用贷款的争议。〔15 〕FOS可受理的争议范围基本上涵盖了整个银行、保险、投资业的各项金融服务业务，其包括：银行、保险、养老金、储蓄和投资、信用卡和预存消费卡、分期付款和典当、财务顾问、股票和股权、单位信托、债券。〔16 〕全球金融危机发生后，英国政府对其金融监管体制进行改革，对原有的金融服务法案进行修订并产生了2012年《金融服务法案》。该法案对英国金融监管体系进行了彻底改革，撤销了FSA，将其职能分拆由金融行为局（Financial Conduct Authority，FCA）和审慎监管局（Prudential Regulation Authority，PRA）两个机构分别承担。该法案对金融申诉专员服务公司的工作流程进行调整，并准予金融申诉专员服务公司在其网站上公布申诉专员的决定，但如果作出裁决的申诉专员通知FOS，以它的观点全部或部分公开决定是不合适的，FOS不应该公开该决定。除非投诉者同意，FOS不应披露投诉者的姓名或者以FOS的判断认为能识别投诉者身份的细节。〔17 〕《金融服务与市场法》将FOS称为计划运营人。FOS如果认为自己掌握的信息有助于FCA推进其一项或多项操作性目标（包括推进有效竞争、金融消费者保护等），则必须向FCA披露该信息。通过明确FCA的规则制定权、规定FOS的信息披露义务。FOS每年向社会公布年报，包括申诉数量、类型、结果分布等信息，并通过其网站向社会公众提供充分的服务信息。2009年之前，FOS处理申诉案件的一个特点是注重私密性;而2009年以来，FOS改变了以往注重信息保密的做法，实名公布了所处理的以各家金融机构为申诉对象的争议的具体数量和处理结果的情况，并匿名发布典型案例。

为了加强FCA和FOS之间的合作和协调，2012年《金融服务法案》多个条款对此予以了规定，从而将消费者保护领域的监管协调法定化、常态化、透明化。2012年《金融服务法案》3A条规定了FOS与FCA的关系，包括：（1）当它们履行职责时，FOS和FCA必须采取适当的措施相互合作;（2）FOS和FCA必须准备和维持备忘录，说明它们准备如何进行监管协调;（3）FOS和FCA必须确保生效的备忘录以最能引起公众注意的方式披露。〔18 〕监管方提出“超级申诉”即同一机构或同一类问题涉及众多消费者时，要求监管机构采取相应措施。2012年《金融服务法案》新增的234D条规定了FOS的个案提请权。在符合下列两种情形之一时，FOS均可以提请FCA予以注意。符合情形一包括以下条件：提交给FOS的案例中，一个或多个受监管主体经常性地不遵守应用于它们进行活动的所有监管要求，由此带来的消费者的损失或者可能遭受的损失或损害，消费者若就该损失提起法律诉讼，将有权获得救济;上述不遵守监管要求的行为包括作为和不作为，这种行为可能违反义务或职责，禁止或者限制，或者其他原因使诉讼中救济成为可能。符合情形二包括以下条件：提交给FOS的案例中，一个或多个受监管主体经常性地以特定的方式作为或不作为，如果上述行为在FOS机制下被提请裁决，申诉专员可能会作出有利于申诉人的决定。如果投诉属于强制管辖或者消费者信贷管辖权范围，申诉专员有可能根据《金融服务与市场法》第229条第2款第（a）项裁定被申诉人向申诉人给付公平的金钱赔偿，或者根据第229条第2款第（b）项发出指令（指令让被申诉人对被申诉人采取合适的行动）;或者根据第227条创设的自愿管辖规则，如果投诉属于自愿管辖的情况下，申诉专员可能会作出以上的赔偿决定或者发出这样的指令。

三、美英ADR经验的启示

（一）启示一：充分运用金融和解机制

2013年4月21日至2014年3月30日，美国CFPB共接收192200条投诉，其中126700条投诉（约占总数的66%）由金融公司处理并回复;21%转移给其他监管机构。近120700条（占提交数的95%）投诉获得金融公司的友好回应，并且90%的提交投诉已经处理完毕。处理方式方面，包括货币救助、非货币救助、解释等。消费者收到金融公司回应之后，59%的消费者对金融公司的回应无异议，只有20%的消费者对金融公司提交的回应有异议，表明投诉者对金融公司处理的满意度较高。〔19 〕按照CFPB的运作流程和相关规定，CFPB开启审查和调查程序需符合下列情形：情形一为消费者对金融公司提交的回应有异议（需收到回应之后的30天内通知CFPB）;情形二为金融公司在超过15个工作日依然没有提交回应的（调查金融公司无法及时提交反应的原因以及对存在异议的投诉是否需要金融公司进行额外的行动措施）。从上述数据的分析来看，需要CFPB启动调查程序予以解决纠纷的比例较小。

英国FOS在处理纠纷前，都要求消费者将纠纷交由金融机构（时间为8周）先行处理，只有对金融机构的处理不服时，FOS才会受理。如果收到企业回复之后金融消费者超过6个月未向FOS提出投诉，FOS将视作为已经放弃投诉的权利，不再受理。在处理纠纷的过程中注重调解，鼓励当事人尽量通过和解结案，和解不成由初裁员进行调解;如果实在调解不成功，才进入裁决程序。如2013年4月1日至2014年3月31日期间，英国FOS受理投诉为2357374件，其中512167件提请进入初裁和正式裁决程序。经过初裁员进行调解解决487749件。最终31029件（约占提请裁决总数的6%）的案件进入最终裁决由督察员作出最后的决定。〔20 〕

（二）启示二：对金融消费者集中统一保护

尽管美国CFPB的独立性受到了诸多的质疑，因为其在《众议院改革法案中》是独立的消费者金融保护机构，直接根据国会立法设立，领导人由总统提名并与国会协商确定。而最终通过的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》将其变成了美联储体系中金融消费者保护署。有评论指出，“这从A到B的变化事实上使得整个机构的独立性受到极大弱化”。〔21 〕但美国CFPB设立的目的是为了建立一个独立的、高效的金融消费者保护监管机构，设立一个新的监管架构，是对监管机构的创新。其原意在于打造一个“超级监管机构”，并通过信息披露和共享制度以及法定监管协调机制来避免监管一体化的弱化。从FOS的发展变化历程来看，它经历了分散到统合的过程，从整合了八大行业的FOS到最终的跨行业统合型FOS。FSA的拆分体现了统一监管到双峰监管的转变，在原有的统一监管模式下，宏观审慎的监管目标与金融消费者保护目标相互之间存在冲突时，监管机构难以取舍。将金融消费者的保护目标与宏观审慎监管目标由相对独立的不同机构来行使有效避免两者之间的冲突。金融行为局的设立强调对消费者集中统一且独立加以保护的趋势。随着金融混业经营的发展，尤其全能型的金融集团或金融控股公司的大量出现，金融纠纷的类型越加复杂，跨行业跨领域的集中统一解决金融纠纷成为必要。

（三）启示三：实施路径——信息披露和信息共享机制和法定监管协调

对金融消费者进行集中统一保护的前提条件是建立统一权威的投诉平台。美国CFPB是所有金融纠纷权威的投诉端口（如不属于其管辖可转移至其他监管部门），英国的FOS同样也是如此。在具备了前提条件的情况下，对金融消费者进行集中统一保护涉及的核心问题是如何避免金融纠纷解决的重叠与真空地带。美英ADR金融机制通过两大制度的构建解决此问题。

一为加强信息披露义务和信息共享。信息披露意在给消费者提供及时、可理解的信息，消费者能据此作出负责任的金融交易决定并确保消费者金融产品和服务市场有效和透明运行。〔22 〕信息披露的载体是数据库信息共享。CFPB和FOS均建立了自己的信息披露渠道。同时CFPB利用庞大的数据资源来行使“监管”或“跟踪”纠纷的职能，帮助它发现新型纠纷并扩大投诉范围，从CFPB成立以来投诉范围的变化（如图2）也可说明这一点。〔23 〕一方面通过数据库的信息披露，消费者选择权得到更为充分的行使，另一方面促进金融机构对金融服务和金融产品的改进，建立自己良好的声誉。

二为建立法定监管协调机制。前文表1对美国CFPB与其他机构的协调关系作了详细的说明。CFPB作为统一权威的投诉端口，消费者可以就其他的产品和服务纠纷联系保护署，CFPB再向消费者提供其他的监管机构或合适的资源，监管机构之间就同一监管事项签署谅解备忘录。注重监管协调是英国此番金融监管改革的一大特色，也体现在加强主管部门同专门机关之间的监管协调上，与FOS的监管协调主要涉及与FCA的监管协调层面。通过个案提案权和签署并公开备忘录加强双方之间的协调合作，尤其是将签署和公开备忘录规定为法律义务。

四、借鉴与更新：我国金融纠纷ADR机制的制度完善

我国目前仍然实行以分业监管为主的模式且总体运营正常，无论规则整合还是机构合并在可预期的未来难以实现。因而在借鉴美英两国金融ADR机制时要考虑我国现有的一些制度安排及制度变迁的可能性，金融纠纷解决机制是实践“生长”的产物，不必过分追求理论上的完善与周延，而应更加关注其相对于市场和实践而言的现实性和适当性。

在金融纠纷多元化解决机制的制度创新上，有学者提出通过立法完善建立符合我国国情的政府主导型金融督察专员制度，从分业到统合，分阶段分步骤实现以金融消费者保护为目标的多元化统合型纠纷解决体系。〔24 〕随着金融监管与金融业态的演变，金融FOS制度作为一种终极目标是合理可行的。在这种条件下，建立统合性金融FOS可行性不足。美国的行政机关为主导的CFPB模式需要成立一个权威的行政机关加以支持作为前提。监管机构的创新在短时间内难以完成，作为现阶段的制度安排，吸收上述两国成功运行实践中的共通因素加以借鉴和优化完善我国现有的纠纷解决机制是较好的选择。

结合美英两国金融ADR机制对我国的启示，我国金融ADR机制发展的目标是实现金融消费者的统一保护，以信息披露和共享制度为核心是我国金融ADR机制的实现路径。其一，统一权威投诉平台的构建是目标实现的前提条件;其二，在此平台的基础上，通过信息披露和共享制度来减少金融消费者的信息不对称是目标实现的核心路径;其三，法定监管协调避免金融纠纷解决的重叠与真空是目标实现的重要辅助。

（一）统一权威投诉平台的构建

金融调解由于其固有专业性、技术性、便捷性和行业高度内化的认同性（这些特性由于其服务于商业而自然形成）使它有可能也有必要单独构建统一调解主体的发展路径，而不适宜将人民调解机制直接应用于金融领域。以金融行业协会为主导，并由金融企业、交易所、中介机构等共同参与组建金融调解机构，构建银行、证券、保险等专业化、行业性的纠纷解决机制是具备理论和实践的基础。金融行业协会可作为统一的投诉平台整合其他资源。这种模式的性质类似于英国在成立统合型FOS之前的行业型FOS，但又有所区别。英国的片面拘束力与我国传统根深蒂固的调解自愿的理念有着强烈的冲突，管辖上建议采取强制性管辖，所有金融机构必须参加。但调解不具有片面的拘束力，金融调解的单方拘束力或金融调解的效力可以通过现有的法律途径加以解决。2009年7月最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的出台，以及2010年8月《人民调解法》的颁布，对调解的效力予以进一步的肯定。该法第31条规定：“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。”对人民调解协议作出“具有法律约束力”的表述较之以往“民事合同”的定位无疑是一种进步，这一点对于商事调解的效力问题具有借鉴意义。此外，该法还明确了“通过法院司法确认、公证机关公证，或‘调解和仲裁相结合’机制弥补和增强调解程序的效力”的发展思路，为金融调解作为一种建设性的替代性纠纷解决方式的发展作了充分铺垫。

针对目前金融纠纷行政处理的现实格局，建议在“三会”中选择一个机构形成统一的金融纠纷行政处理平台，同时借鉴美国CFPB的运作程序，将金融和解的结果与反馈在处理平台的数据库中予以披露，提高金融和解的效率与满意度，即将金融和解的程序内嵌于金融纠纷行政处理程序中。作为统一的权威投诉平台入口，对于不属于其管辖的范围按规定将纠纷移送到其他监管机构处理。随着我国的金融纠纷日益增多，在金融纠纷的行政处理方面，建议成立一个专门的行政机构，即设立我国的“金融消费者保护局”对金融消费者进行横断式的保护。但金融消费者保护局的法律地位：是将其打造成为一家超监管机构（如美国当初对CFPB的争论），还是将其地位“三会”并列为宜，这还有待于进一步的研究。

（二）完善信息披露制度和信息共享制度是金融消费者统一保护的核心问题

首先，通过信息披露建立金融行业协会为主导的金融调解机构的权威性和专业性，从而获得金融纠纷当事人的认可。在金融调解中，基于与会员单位的协议或会员通过既定程序通过的调解规则，调解机构有权作出相应的裁决并将裁决予以公开（如英国的FOS）。同时将金融纠纷的受理、进展等情况通过数据库平台披露供公众查询。当协会成员拒绝接受调解结果时也可以通过诉讼解决纠纷。基于行业协会调解的权威性、专业性以及声誉机制的影响，金融机构拒绝接受调解结果的可能性较小。信息披露通过声誉机制激励金融机构改进服务。1982年，Kreps和Wilson创立了声誉理论，认为声誉是保证契约得以执行的重要机制，可以为在乎那些长期利益者提供一种隐性的激励措施，从而保证其短期行为。〔25 〕对于金融活动参与者而言，声誉既是一种无形资产，更是一种约束机制。声誉机制的运作要理在于：违约方短期不诚信的行为会导致对方终止与其合作。信息的扩散会使潜在的交易者降低对其评价而拒绝与其合作。通过信息披露使得交易双方，尤其是金融机构一方为了维持长期的交易关系，考虑非法律规制的因素如声誉，积极采取和解或调解的方式解决金融纠纷。无论是美国模式中的数据库信息共享还是英国模式下FOS与FCA信息共享，都将金融纠纷的解决置于金融纠纷当事人的监督之下，披露的内容包括了金融机构的名称、涉及的领域、处理的结果、投诉的总量等。透明度的提高有助促进于金融市场的有效性，激励金融机构改进其服务。

其次，对于信息披露帮助金融消费者作出理性的投资选择。当前越来越多的个人和家庭被金融产品高回报率所吸引，在没有被告知相关信息的情况下，非理性地选择金融产品和服务。对此，美国的迈克尔·巴尔教授提出：“高度重视信息披露及可能存在的法律风险，建议如果放贷者没有向消费者提供‘合理’的信息披露，则要设立新的法律标准使放贷者承担法律责任。” 〔26〕在美国对是否设立新的专门的消费者金融保护机构的争论中，伊丽莎白·沃伦和奥伦·巴-吉尔在《让信用更安全》一文中指出，信用市场正在走向失控，原因在于“信用市场的卖家知道如何利用消费者在认知和信息上的缺陷，从而使他的经济安全处于风险之中”。〔27 〕

最后，信息共享制度有效地促进金融监管机构之间的协调和金融纠纷解决机构的协调（如英国的FOS与FCA之间的信息披露与共享）。就金融纠纷行政处理而言，在“一行三会”之间就金融纠纷行政处理信息实行信息共享，建立相应的信息数据库。通过信息数据库，金融监管部门可以分析、跟踪、处理数据对纠纷的来源、类型等开展一些研究，改进对金融机构的监管。申诉统计资料中如果就某一类金融服务或金融产品的申诉比重迅速上升，则意味着该金融机构的业务模式或产品设计上存在重大瑕疵，有引发大面积风险的可能。监管部门可以采取监管措施避免此种潜在的风险扩散。

（三）法定协调监管是辅助手段

金融监管协调机制中涉及金融ADR机制主要是监管争议处理机制，监管争议处理机制解决因监管摩擦和争议未能及时解决造成的金融市场问题。有效的监管争议处理机制包括纠纷的提出和纠纷的裁决两大部分。在监管争议处理机制中，监管协调机构应当具有权威性，裁决的结果才能被监管机构广泛认可。裁决的权威性来源于国家法律法规的金融监管协调机制的认可程度。〔28 〕我国的金融监管协调主要由“一行三会”的联席会议和2004年“三会”之间签署的备忘录来解决。从联席会议和“三会”监管协调的实际运作来看，主要存在以下问题：金融监管协调机制的职责模糊，缺乏强有力的法律约束;联席会议形式松散缺乏法律约束力，协调职能不明确;监管协调机制缺乏程序性规定，信息互通机制难以建立，缺乏监管协调的必要基础。

解决上述问题的途径是将协调监管法定化。通过推动立法实现协调机制运作的规范化和制度化。将监管机构的协调义务（相互之间合作和签署谅解备忘录的义务）在金融法律层面予以规定，同时将谅解备忘录作为规章层级予以公示，成为追究各方法律责任的依据。