官员离职动力来源分析

周赟　赵晖

【摘要】改革开放以来，中国社会总共发生过三次较集中的官员辞职现象，往往都出现在政治经济发生重大调整的历史节点。这预示着官员辞职与政府战略的调整与社会发展的需要有着莫大关联，进而可以发现官员辞职的动力就是由政府变革的推动力与社会发展的吸引力所组成。只有当官员辞职成为社会新常态，才能推动政府变革的现代化、促进人力资源流动从而激发创造力，最终为社会发展注入持续的活力。

【关键词】官员辞职 政府变革 社会发展 互动关系 制度设计

【中图分类号】D6 【文献标识码】A

自2013年以来，官员辞职愈加增多，据有关数据统计，全国各地至少有35名科级以上官员主动提出辞职，仅就2015年来说已有10名官员主动离职，诸如包括山东省济宁市市长梅永红、中央编译局副局长俞可平等在内的多名厅局级干部，这些官员的辞职引起了社会各界广泛的关切。官员辞职原本只是正常的职业转换，也是官员作为公民依法享有的一般权利，但是由于官员是拥有公共权力的特殊群体，所掌握的信息资源使他们通常对政治气候和社会环境变化保持异常敏锐的触感①，从而他们的离职往往牵扯到许多社会公共问题以及预示着社会环境的变化，所以一般公众对于官员辞职的现象往往都予以高度关注。

官员辞职的历史梳理

官员辞职与社会具体的政治环境、经济环境有着千丝万缕的联系。某一时段集中辞职现象的形成与当时的社会发展状态有着密切的关联，因而要阐释官员辞职现象就必须从历史的角度来观察其所处的社会背景及其变迁。

20世纪80年代，在党十二大提出“计划经济为主，市场调节为辅”，以及十三大提出“国家调节市场，市场引导企业”的思想引导下，中国从引入市场机制完善计划经济到有计划地发展商品经济，社会开始逐步摆脱以往单一的经济模式，建立以公有制经济为主体、多种经济成分并存的经济结构。中国处在了社会转型的历史转折点上，与之相对应的必然是需要大量人才去推动改革。然而当时中国刚刚走出计划经济时代，国家人力资源配置处于严重畸形的状态：众多人才精英都集中在政府机关，造成政府人力资源过剩、人浮于事的现象，与之相反的是，社会上人才相对匮乏，人力资源结构的失衡阻碍了社会经济的发展。再加之中国被几千年的“官本位”思想所浸染，“学而优则仕”仍然是精英人才的第一选择，机构内人才几乎没人愿意去市场冒险。政府为了配合经济发展的需要，主动承担了调整人力资源配置的任务，鼓励官员到部门下属的单位和国有企业担任领导，政策上基本属于体制内原有编制的平移，最终促成了这一波大规模的官员辞职现象。

经过80年代引入市场机制的商品经济发展，经济活动的自由度得以提高，经济环境日益变得多样化从而带动社会各方面的进步。市场展现了其独特的魅力，市场的价值得到了多数精英人才的肯定，政府机关的人才纷纷萌发了跳出体制到市场中去的想法。1992年邓小平南巡讲话之后，中国确立了发展市场经济的改革目标，这给当时处于思想萌动期的精英们带来了莫大的激励。由于人力资源市场尚未完全形成，仅靠市场调节无法起到示范作用。为达到最大限度为市场发展补充人力资源的目的，政府采取了“停薪留职，随时可回原单位工作”的政策来推动官员主动从商。据人社部的数据显示，1992年有12万公务员辞职下海，1000多万公务员停薪留职。②

2000～2003年中国的经济环境再次发生了较大的波动，经过十年左右市场经济的发展，市场配置作用日益加强，多种非公有制经济的发展壮大也在逐步丰富与完善经济结构。党的十五大提出“对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导”、十六大提出“健全现代市场体系，在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”的政策下，市场经济日益活跃，私营经济处于经济政策宽松的快速发展时期。市场所蕴藏的巨大潜力经过十年的积淀，再次迸发出难以阻挡的力量，它为社会创造了大量财富从而吸引了精英们的注意。与此同时，政府机构开始精简编制内的人员，客观上为进一步释放市场活力带来了大量人力资源动力。官员以辞职或者提前退休的形式彻底离开了体制，进入民营企业（多为上市公司）担任高级经理人以此经营从商，在此形势下最终形成了全国各地一万多名科级以上的干部辞职经商的官员辞职现象。

官员辞职动力：政府变革推动力与社会发展吸引力

官员辞职作为中国特殊群体的职业流动现象是国家人才资源结构的战略调整与由市场驱动的社会转型发展需要彼此相互作用的结果。具有政治、经济双重意义的官员辞职回应与传达了社会深层次变革的信号，体制内与体制外的两股动量在共同推动着官员辞职。

官员辞职的动力就是来自体制内政府变革的推动力与体制外社会发展的吸引力，它们在社会转型发展的不同历史时期，交替起到了不同程度的作用从而共同推动了官员辞职现象。随着社会经济的转型，与政府变革的推动力相比较，社会发展的吸引力在不断强化：80年代官员辞职主要是由体制内推力促成的，而体制外拉力所起的作用较小；1992年政府变革的力量依然强劲，但是社会吸引力所起的作用也得到了提升；2000～2003年发育逐渐成熟的社会所展现的吸引力成为了关键，而机构的变革只起到了策应与协助的作用。官员辞职在受到体制内推力作用的情况下，与市场作用日益强大的社会发展也越来越紧密相连。政府变革的推动力只是官员辞职内在动力的一个方面，而更为重要的是由经济发展推进社会环境的优化所造就的吸引力。政府变革的推动力、社会发展的吸引力，以及由两者汇聚而成的官员辞职动力是在政府、社会、官员三者之间平衡协调下产生的。

官员辞职、政府变革与社会发展的互动关系

官员辞职是市场经济发展下人才自由流动的现象，也是人力资源配置的优化结果，它既反映出职业结构的多样化，又折射出公民择业的自由程度。然而有一种观点认为，官员辞职造成的人员流动会导致政府机关的人才流失，制约政府创新进取与革新发展的动力，对机构运转乃至社会发展造成负面影响。通过观察历史发现，官员辞职是与国家的经济推进、政治改革以及社会价值观念的转变相适应的。官员辞职所带来的人员流动不仅是随着社会的进步必然要发生的结果，也同样是衡量一个政府现代化程度的标志。官员辞职、政府变革与社会发展之间并不是矛盾对立的关系，相反他们之间存在着相互促进的联系。

官员辞职可以推进政府变革以此提升政府自身的优化能力。政府掌握着国家大部分资源，而有权对这些政治、经济资源进行调配的则是官员队伍。由于历史原因掌握庞大资源而又没有适当的制约，使得官员作为“为人民服务，为公共服务”的岗位被赋予了不适当的职业优越感，从而脱离了其原本作为一种普通职业的本质进而被异化为特殊体，造成了社会大众对于官员职业的畸形崇拜。大量社会精英纷纷涌入政府导致了人员超编与机构冗员，从而对机构本身形成了一种束缚：庞大的官员队伍会逐步形成官僚利益集团从而窒息体制内变革的活力，而且还容易诱发腐败而败坏风气、滋生例行敷衍的惰性。穆勒认为，“如果一国之内所有才俊都被吸纳入政府，那么政府本身的精神活力和进取之势迟早就会丧失……如果不想让我们的机构陷入腐败，那么，这个团体就切不可把能够塑造和培养人类政治治理所需之才的所有职位，都完全包揽在自己手中。”③为避免过剩的人才聚集于政府从而引发问题，最有效的办法就是促进政府与社会之间的人员流动，它将有利于政府进行自我调整与创新，有利于政府消除权力腐败与官僚主义，有利于政府更换新鲜血液保持自身活力。因而最重要一环就是促使官员辞职成为一种常态，持续优化政府与社会之间的人才配置、保持人才的自由流动。

官员辞职将不适应机关职业生活与工作要求，却能在专业性与技术性更强的领域发挥作用的人才推向了社会，将人才调配到了最适合其天性发展的岗位，整个社会也就步入了高速发展的轨道。横亘在政府与社会之间对于人才资源的需求矛盾，通过官员辞职这种人才自由流动的形式而化解，同时也解决了人力资源结构不均衡的难题。这也从侧面反映出，调配国家资源的权力（主要是人力资源配置的权力）在逐步地回归于社会，市场将自动调节各个行业之间精英人才的流动。其意义不仅仅局限于官民之间的身份转换趋于常态化，更重要的是让社会拥有了更多自由权利，使社会各种职业都能展现出自身的吸引力，适应不同类型的人才需求进而让公民在择业时具备更多意志自由，这无疑对社会的文明进步发挥了关键作用。通过推动官员辞职将官员这个长期在中国社会被特殊化看待的岗位，褪去它不应具有的光环以此回归普通职业的行列从而所起到示范作用的影响，促使民众尤其是国家的硕学俊彦与精英天才，不再单单把进入仕途以此谋求高升并将其作为人生进取的唯一目标，而是将理想投身于能够促进社会进步的各行各业的事业发展之中，进而开启其天赋、健全其人格、自由其意志，那么组成这个社会的每个人的才华与心智就会得到充分的培养与锻炼，进而人的活力与潜能就会得到激发、创新思维就会得到拓展，最终也就会形成一股无法阻挡的强大动力来推动社会发展。

官员辞职通过促成政府变革与社会发展而使政府与社会受益，同样政府变革的推动力与社会发展的吸引力也在促使官员辞职逐步常态化：只有当政府机构拥有改革进取的决心与行之有效的措施来推动体制内人员的分流，只有当社会经济发育成熟、职业环境得到改善、价值观念回归理性，从而形成强大的吸力来诱导体制内人才流向社会，官员辞职才能以社会职业流动的常态现象而出现。在这三方关系中最为关键的就是社会发展所起到的作用，它的变化最直接促动到其余两方。举个典型的例子，在2008年世界金融危机的波及之下，从2009年起民营企业的生存环境恶化，从而造成民营经济发展的困境，同时由于产业结构调整步伐加快，结构性失业因素的增加形成了就业市场巨大压力，最终影响到经济发展以及职业结构的多元选择。基于职业的稳定性、职业的经济收益、职业的社会认同等因素考虑，回到体制内工作又成为了人们择业的第一选择，一度被弱化的“官本位”思维再度被强化，随之公务员报考热潮逐年攀高，促进人员双向流动的官员辞职被力求只进不出的“官本位”思想影响下的报考公务员热潮所挤退。经济发展的急剧变化引起了社会取向的转变，重新拉开了体制内职业与社会其他职业在心理与物质上的距离。社会人才纷纷又开始转向政府谋求工作，而体制内人员面对不稳定的经济环境也不愿离开体制，这对于政府机构的变革来说无疑造成了困难。可以看出，虽然三方之间有互促的关系，但是社会发展作为一个关键变量与主要因素，在其与政府变革、官员辞职之间互动发展的联系中，它对其余两者带来了最为主动与直接的影响。

所以只有当一个社会的市场经济发展能够长久保持活力，社会的创新能力与优化配置能力才能够正常运作，国家人才资源的职业流动才能自由顺畅，政府机构革新进步与自我调整的力量才能维持，最终才能促使官员辞职、政府变革与社会发展之间互动关系的良好发展。

官员辞职中潜藏的权钱交换以及过滤制度设计

有观点质疑，官员辞职既然是正常的职业流动现象，为何离职官员集中涌向企业，而不是流向其他的社会行业？官员的确辞职后大多数都是以开办企业、担任企业高管等方式从商，鲜有人从事社会公益、科研教育或者文学艺术等其他岗位。据长江新闻统计，十八大以来主动辞职的35名官员，只有4人分别选择了务农、医学、教育、文艺作为他们的新职业④，而其余官员都统一进入企业。在官员辞职从商的背后是否隐藏着权钱交易？官商转换的动机似乎并不那么真切，原因还是源于官员职业的特殊性：作为中国社会掌握着国家资源的少数群体，岗位职责决定了他们有权力来处置这些资源，职业身份规定了他们是特定资源的依法“拥有者”，官员成为了公共资源使用位置的占据者。官员作为公人与私人的结合体，在某些情况下是有可能将这些公共资源私人化的，同时通过在机构长期工作时所建立起来的人际关系，还可以基于人情关系的利益联结从而扩大公共资源私人化的范围，所以官员身份是一种可以增值牟利的无形资产。这就为企业在与他们交往过程中，通过官员在将公共资源变为个人资产后与之交换，为非法窃取资源收获利益提供了机会。

虽然官员辞职使自身与职业相分离，似乎附着于官员位置上的资源与权力也随之消失，但是某些资源却不是粘合在固定职位上，而是存在于作为位置占据者的个体上，不因离职而立刻消失，相反在一定时期内继续跟随个体，比如政府内部的信息资源与个体编织人情网络与利益链的社会资本。这些资源是在任职期间直接或间接获取或者创造的，官员辞职的权力及时性效应并不能立刻消散资源，相反具有相对的延时性：政府具有监督市场与调控宏观经济的职责，官员所接触到的内部消息往往是还没有对外公布或者还处在计划阶段的政策信息，即使在官员辞职之后这些信息依然可在后续一定期间内带来经济利益；官员因机构内部工作关系结成的人情网络代表了他的社会资本，社会资本具有很大的符号效用—代表可以随时发挥价值的潜力。林南认为，社会资本的潜力是“自我在必要时可以激活社会联系并利用那些资源”⑤，从而使得官员辞职之后一段时期内，还可通过人际关系获取资源。辞职官员利用这两类资源继续达成公共资源私人化的目的，为自己与企业带来直接的经济效用。辞职官员获利的另一种方法是通过权力兑换，凭借在职期间运用公权来为企业不法谋取利益，并与企业达成利益上的默契，以转换资本形式的方法将窃取的资源转存于企业，等辞职后进入企业以领取薪金的方法来合法实现时间差上的权钱交换，这是辞职官员所拥有的剩余权力。

由于可以利用私化的资源与剩余权力来牟利，所以官员辞职从商往往埋藏了这样的隐患，从而引起公众对于离职官员涌入私营企业的担忧。事实上许多辞职从商的官员被查处的案例也证实了这种猜测，这使得官员辞职经商本来作为一种正常的职业流动变成了违背公德法律的不正当现象，它直接造成了市场不公平竞争，以及权力寻租、期权腐败等有悖于市场与法治精神的不良风气。计划经济向市场经济转型就是要将权力交还给市场，弱化政府行政权力的影响而让市场自发调节，然而辞职官员在携带私化的公共资源以及剩余权力下海从商后，又变相地将权力重新引入市场，造成了平等交换的经济秩序被特权群体肆意地破坏，严重阻碍市场经济的正常运行乃至社会的发展。同时官员辞职下海的不法行为所造成的官商勾结、权力期权等腐败问题，又会损害政府形象、动摇政府公信力，从而对政府变革的推进带来负面影响。所以官员辞职中的权钱交换直接造成了官员辞职、政府变革以及社会发展之间的良性互动无法持续。

官员辞职从商本来是一种正常的职业选择，离职官员具有较高的能力、学历与技术，能够为市场的活跃与企业的创新带来裨益。我们不反对官员辞职下海从商，但是至关重要的是如何防范权力进入市场，在确保人才流向企业的同时防止利用剩余权力与私化资源，来潜在地实现以国家利益作为筹码的权钱交换。关键在于制度，要进一步完善相关法规政策，给官员辞职后的“再就业”行为套上“笼头”，用严密的制度阻断离职官员的“权力余热”。⑥

要做到制度设计上的完备，就必须严格参照《公务员法》与国家相关政策，在审批程序与限制性规定等方面要落实规则条例，同时对于政策法规中描述比较笼统、范围限定不明、缺乏操作性的具体条款要加以细化与扩充，主要从以下四个方面进行完善：首先，明确辞职审计规定的执行对象。《公务员法》中“公务员离职前，必要时按照规定接受审计”应该理解为，对公务员的辞职必须视为“必要的”审计对象⑦，不因笼统的“必要时”而窄化其执行范围。其次，细化官员辞职后就业限制的规则，补充实施细则与具体操作程序。比如《公务员法》规定“公务员在离职两年内，不得到与原工作职务直接相关的企业或者其他营利性组织任职”，其中任职的含义不明晰，应包括正式职务与非正式职务两种情况，同时“与原工作职务直接相关”的字面表述过于模糊，具体执行起来操作难度较大。再次，完善官员辞职后违反限制规定的处罚措施。《公务员法》中对于在辞职后违反相关条例的人员，规定交由其原先所在的同级公务员主管部门处理，逾期不改正的再交由工商行政管理单位进行经济处罚。离职官员违反条例的行为可能还涉及到腐败犯罪，因而不能仅将处罚权交给工商部门，而要由更有权威性、专职性的纪检监察部门来处理，情节严重的还应追加刑事处罚。最后，适时调整辞职官员的经济补偿与优惠政策。市场经济初期由于国家人才结构向政府倾斜，所以为鼓励人才流动所采取的优惠补偿较高。随着市场经济的发展，人力资源配置失衡的问题得到了缓解，政府应该适时地下调补偿标准。同时在制定经济补偿与优惠政策时，必须召开听证会等其他公开形式公布于社会，并交由各级人大来审议。

通过完善制度设计过滤掉离职官员的潜藏资源与剩余权力，切断权钱交换的利益链条同时摒除人情交易的潜在规则，从而阻断利用权力期权与私携资源的获利通道。依靠法律政策的严密监督与执行，确保每个进入企业的官员除了个人所拥有的知识与技能等个人资源外，所拥有的社会资本无法兑换成经济利益，进而使他们从商不再具有特殊优势只能平等竞争，以此消除权力腐败的可能进而维持正常的市场秩序，最终推进政府的变革优化与社会的健康发展。

结语

官员辞职现象伴随着中国社会的转型发展，每当在制度体系与经济环境发生波动与变化的时刻，适宜的历史机遇就会出现从而促使辞职现象的产生。隐藏在背后推动官员辞职的动力，就是政府变革的推动力与社会发展的吸引力。随着市场经济的完善，社会发展所起的作用愈加强大，它对政府变革、官员辞职带来了最为主动与直接的影响，也是构建三方之间良性互动关系的关键所在。关于官员辞职中潜在的权钱交换对政府变革、社会发展与官商转换的正常流动造成的负面影响，通过改进法律政策以此构造过滤权力的制度设计，保证官员辞职能够作为一种社会的新常态健康地持续，从而政府才能精干优化、迈向现代化，才能为实体经济发展注入新的驱动力。对于中国而言最重要的是，官员辞职解放了一大批社会急需的人力资源，它有利于帮助人才挖掘自身潜力，促使职业流动自由度的最大化，为各式人才提供最适合体现价值的机遇，最大限度发挥人才的创新能力从而为社会发展持续地带来活力，而一个国家、一个民族长远繁荣的关键也在于此。

（本文系国家教育部哲学社会科学研究重大课题“建构立体形式反腐败体系研究”成果，项目编号：13JZD013）

【注释】

①李克诚：“新一波官员下海潮来临？”，《南风窗》，2014年第8期。

②张伟：“市长梅永红辞职引发‘官念’大碰撞 官员辞职，一场‘说走就走的’新旅途？”，《中国经济周刊》，2015年第36页。

③[英]穆勒：《论自由》，孟凡礼译，桂林：广西师范大学出版社，2011年，第135～136页。

④“官员辞职后都去干嘛：从商说书种地”，中华网，2015年8月4日。

⑤[美]林南：《社会资本—关于社会结构与行动的理论》，张磊译，上海人民出版社，2005年，第43页。

⑥朱春奎：“为‘辞职下海’套上制度的‘笼头’”，《社会观察》，2015年第10期。

⑦龙太江，博岚岚：“公务员辞职后的利益冲突问题”，《探索与争鸣》，2007年第6期。

责编/张蕾