依法治国视角下审计法治化的建设路径

马春元

在任何一个现代国家和地区，审计都被看作是国家治理的重要组成部分，这种国家依法用权力监督、控制、制约其他权力的行为，对规范国家经济秩序起到了积极的作用。但是，也只有当审计执法与法治理念的本质属性相契合、审计工作坚持了正确的政治方向之后，才能在全社会范围内树立与维护宪法法律权威，在促进政权、民生与法治建设的过程中，使国家、人民的利益得到保障。大量事实表明，现代审计是民主和法治的产物，在推动民主法治建设中具有强大力量。同时，只有不断加强依法审计，提高审计机关与审计人员的法治意识、规范其审计行为，才能提高审计质量与审计执法水平，在审计工作法治化、制度化和规范化建设方面取得更多成绩。

一、法治思维与审计工作的关联性解析

（一）法治建设是审计机关的首要任务

从实践角度看，审计监督能够借助年度审计项目计划的编制，实现审计工作的经常化和日常化，审计人员的介入形式更加灵活和主动，介入的时间点也会相对灵活，这对实现全程跟踪审计，具有明显的现实意义。从这个角度讲，推进审计法治建设就成为审计工作的出发点与落脚点，国家审计实践只有始终坚持这一点，才能不断促进依法审计事业的发展：一是与国家的政治、经济体制改革一道，对审计工作中遇到的各种权力及其运行效率、效果进行监督与制衡，对各级政府和各部门的投资情况、专项资金的使用情况和财政预算等进行全过程监督，约束政府官员守法、守纪，除正当收入外，不允许其有任何“灰色收入”，切断权力与经济利益之间的通道，保证他们能够正确行使国家权力，使国家审计的公信力不断提升。二是对重大违法违规问题采取“零容忍”的态度，对审计工作中存在的阴暗面要坚持予以揭露。审计人员要注重发现涉嫌违纪和犯罪的案件线索，强化和纪检监察与司法机关之间的协作与配合，以便促进法律法规和相关规定的严肃执行，以维护法律的尊严和社会的公正。三是审计工作要坚持揭露审计工作体制机制和制度方面的问题，重点对体制性障碍和机制性缺陷以及制度性漏洞进行发掘和处理，审计人员能够从宏观与全局的视角分析问题、反映问题，向被审计单位提出改进与完善体制机制和制度的审计意见，以保证国家审计在法律法规制度的辅助下顺利地进行。

（二）依法审计是审计工作的核心理念

依法审计是我国国家审计法理精神最核心、最根本的体现和法理指南，需要在审计实践中，不断将法治思维贯穿其中，使从法律赋予审计监督权力到审计监督对法律负责的过程，都能得到法律的保障，其核心理念主要体现在以下方面：一是任何审计监督行为都应以法律为准绳，在其允许的权限范围内完成。对任何审计人员来说，都要从宪法、审计法以及审计法实施相关条例的规定出发，全面、正确地履行审计机关的职责、权限与审计程序。二是对任何超越职权的乱作为、不作为行为都要予以否认和惩处，对那些不能履职和履职不到位的审计人员要对其进行负激励甚至清除出审计队伍，以保证审计执法具有程序化和透明化的特点，审计结果也会因此更具客观性和科学性。三是为了体现更好的审计效果，审计责任必须明确，要落实到位，对查处的任何违法违纪审计行为，都要进行准确的定性，并根据国家法律和行政法规对相关责任人进行处理，以保证审计工作的严肃性和公正性。四是审计监督作为宪法确定的国家财政经济管理的基本制度，其地位是在国家法律法规的前提下确定的。无论是审计机关的设立、职责的确定还是领导体制的构建与独立性的区分，都要通过宪法形式予以确定，所有正常的审计执法活动都因此具有了明显的法律依据。比如，包括审计法和审计法实施条例等制度的制定，使我国的审计监督工作具备了坚实的法律基础。

（三）审计监督是依法治国的重要工具

长期的社会实践表明，审计监督是依法治国的重要工具，审计活动的进行能够提升财政资金的管理和使用效率、效果，能够对相关经济活动起到全面监督的作用。更为重要的是，审计工作涉及到社会发展的方方面面。审计工作不但可以通过专业视角对社会发展的特殊领域进行透视，对其管理的规范性、运营的合理性、决策的科学性、制度建设的前瞻性进行审计，还可以不断扩展审计范围，使社会发展的各个领域都能够关联在一起，促使企业和其他社会组织的决策者、管理者能够站在宏观与全局的视角，对现行的组织运行进行科学、全面、系统的评估，依照现行法律法规或者借助法律法规之间的协调性和系统性，为依法治国提供更高层次和更具建设性的决策支持与信息支撑；当然，在这一过程中，审计监督的实践性要表现得更加显著，只有审计工作最终贴近了实际、融入了大众生活，才能以法治建设为契机，向社会提供自下而上和自下而上的反馈机制。这样一来，能够更好地促进我国审计事业的发展和国家法律体系的完善。此外，在审计监督活动中，审计人员能夠在深入基层、深入实际之后更为准确地了解相关法律、法规的贯彻和执行情况和存在的问题，在将这些信息反馈给有关部门之后，能够为国家法律、法规的修改和补充提供必要的依据。

二、审计法治化建设瓶颈与原因分析

（一）审计人员法治意识不强，存在潜在风险

近年来，我国审计监督领域不断拓展，审计项目不断增多，来自经济、社会、政治的审计任务和审计压力越来越多，审计人员只有具备较强的法律和法治意识，才能在审计实践中更好地完成审计任务，规避不必要的审计风险。但现实情况是，我国目前的审计人员缺口很大，在审计任务重、审计能力要求高的情况下，一些审计人员和审计领域的领导干部采取了敷衍的态度，为了完成任务而进行的审计活动不断增多，审计的“形式主义”越来越明显。当前，我国审计工作不断向社会发展的多个领域推进和渗透，审计工作所产生的作用也逐渐明显，在经济生活中的作用不断增强，审计工作所关注的内容也从单纯的财政财务收支向和财政财务收支相关的多个经济社会管理活动扩展，无论是公共财政体制的建立与完善，还是国有金融机构与国有企业的经营管理，亦或是重大基础设施的投资评价，以及教育、医疗、卫生、交通、住房、社会保障、生态保护、国家安全等领域，都出现了越来越频繁和深入的审计活动，审计机关与审计人员的依法审计会面临越来越严峻的挑战。

（二）依法审计与民主法治进程偏离

进入21世纪之后，我国逐渐融入了世界经济体系，较之于改革开放后我们引入的市场经济更进了一步。并且，随着我国经济社会的不断发展与民主法治进程的持续加快，无论是经济社会的发展还是社会公众参与国家治理的积极性都不断提高，人们的权利意识不断增强，对利益的诉求越来越具体、越来越趋向于公正，我国民主法治的进程也由此加快，人民监督和舆论监督会逐渐成为依法行政和依法治国的强大动力。目前，我国社会的审计工作虽然已经成为国家治理的关键组成部分，其“经济警察”的角色越来越重要，但依法审计与民主法治进程之间的融合度并未达到理想的水平，国家审计在全面保障社会公众知情权和参与权的过程中，并未从根本上引导与调动公众对政府部门和有关市场主体进行有效、客观和公正的监督，审计工作的效果和效率与社会公众的利益诉求之间还存在一定差距。

（三）审计法治执行力度欠缺

近年来，以我国审计署为代表的审计监督部门陆续发布了一些国家审计准则与指南，试图借此规范审计行为，提升审计质量。可是，由于历史和现实的原因，这些准则与指南并未真正落地，在审计实践中并未得到充分执行，审计质量也就可想而知。更为重要的是，由于审计实践的法律性未能得到全面保证，在审计工作的多个环节都存在风险与隐患，对审计工作的开展和市场经济秩序的维护都造成了一定的潜在破坏。比如，在目前情况下，我国审计法律规范体系存在漏洞，规范的立、改、废工作进展缓慢，一些亟待修正、弥补和出台的法律法规都未能及时发挥作用，相关审计障碍也未能尽快得到解决。比如，由于缺乏和新的审计工作业务相适应的审计规范，审计工作的开展遇到很多困难；再如，现有的法律规范无法适应不断变化的经济环境，尤其随着社会改革的不断深入，审计工作的开展明显缺乏操作规范。

三、依法治国视角下审计法治化的建设路径

（一）提升审计在政策制定和执行中的地位

大量的审计经验表明，国家审计工作能够借助跟踪审计和绩效审计，对地方政府的政策予以动态监督和评判，如果政策的执行不具有效益性、合法性和合理性，就要通过强化审计和对公共财政的监督，最大限度的对违背法治的腐败分子进行惩处，以维护社会的公平与正义。此外，还应将构建法治政府与服务型政府看作是依法审计的基本前提，保证政府的公共权力运用能够符合法治的精神需要，审计人员也只有遵守了国家的相关法律法规，才能使审计工作更具成效。

（二）建立严谨的违法追究制度

审计机关作为责任追究机制的第一责任人，在加强依法审计的过程中需要充当引导者和组织者的角色。而在构建执法责任追究制度时，需要对审计人员的违法行为进行预防和制止，对尚未出现但可能出现的违法行为要及时预警，必要时要依法对其进行相应惩罚，对那些行为后果十分严重的行为，要坚决严肃处理，不能姑息与纵容。只有這样，才能保证审计监督职权的行使与人情、政治和经济等法外因素“绝缘”，才能真正体现依法审计的精要，体现法治的公平与正义。

（三）强化审计在国家治理中的作用

国家审计是国家治理的重要组成部分，能够有效推动腐败治理绩效。而要实现这一点，就需要进一步强化审计在国家治理中的作用，以宪法和法律为前提与保障，全面维护国家审计的合法性、合规性和权威性，真正体现社会公众的诉求。此外，还应进一步提升审计工作的独立性，除了在工作中依靠自身的威慑力外，还应能对领导干部的行为进行及时有效的监督，更好地体现其在反腐败中的作用。当然，最为重要的是要借助立法工作，保证审计部门在监督公共权力运行时有法可依、有法必依，使之与社会主义法治工作相契合。

四、结束语

自古以来，法治都被看作是人类智慧的结晶，在人类驾驭社会与完善自我的过程中，依法行事都作为国家治理的最高目标存在着。依法治国作为建立在法治理念基础上的治国思想体系、治国原则体系与治国制度体系的“集大成者”，对我国正确的治国实践发挥着重要作用。在这一大的时代背景下，国家审计应该顺应时代的发展，以依法治国为前提，从建设社会主义法治国家的根本要求出发，构建审计法治化的发展路径，不断提高审计监督的质量与效能，更好地保护人民与国家的利益。